Особенности берегов
Берег - место контакта, взаимодействия и взаимовлияния трех физических сред, трех сред обитания, место сосредоточения природных ресурсов, основные из которых вода и земля. Место зарождения жизни и тяготения флоры и фауны, место притяжения человека, народонаселения. Нет ни одного города или любого населённого пункта, где не было бы берега реки или моря.
В то же время берег – место, где гораздо чаще, чем в других местах происходят стихийные бедствия, наблюдаются опасные природные процессы и явления, возникают чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Наиболее опасными природными стихийными бедствиями, наносящими наибольший материальный и социальный ущерб, являются наводнения на реках и волновое разрушение морских берегов.
Безусловно, для государства выгоднее предотвращать эти природные явления, чем ликвидировать их последствия. Но для этого необходимо заранее быть готовыми к их проявлению путем заблаговременно проведенных защитных плановых мероприятий или строительства защитных сооружений, как это делалось при плановом ведении народного хозяйства в бытность СССР. В то время МЧС не было, в нем не было необходимости, т.к. более или менее отлаженно работали отраслевые министерства. Защита морских берегов была в ведении Госстроя СССР, реки были в ведении Министерства мелиорации с водного хозяйства СССР (Минмелиоводхоз СССР).
Попытаемся разобраться, в чьем ведении берега водных объектов сейчас? Кто их должен и может защищать от разрушений, а территории от наводнений? Рассмотрим, как разделяются полномочия или как взаимодействуют друг с другом федеральные органы исполнительной власти?
В правовом плане берег - место, где смыкаются:
- вне населенного пункта Водный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ,
- в населенном пункте - к ним добавляется Градостроительный кодекс РФ.
Соответственно, на берегу сталкиваются полномочия и интересы Минприроды РФ, Минстроя России и Минимущества РФ.
Парадоксы Водного кодекса
Первыми на берега наложило руку Минприроды РФ, в недрах которого был подготовлен Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года №167-ФЗ. Берег был объявлен составной частью единого водного объекта, водоохранная зона – тоже, а территория водоохранной зоны была отнесена к категории земель водного фонда.
Одной из целей данного закона, перечисленных в статье 3, было «предотвращение или ликвидация вредного воздействия вод». Однако эта цель носила декларативный характер. Заявленная цель была недостижима. Не был выработан механизм реализации, не было программы мероприятий и соответствующего финансирования. Это вскоре дало о себе знать чередой крупнейших наводнений: 16-17 мая 1998 г. в районе г.Ленска на реке Лена, там же 12 мая 2001 г., 7 июля 2001 г. в Иркутске, в июне-июле 2002 году на Юге России в девяти ее регионах на реках Кубань, Лаба, Белая и др..
Водным кодексом Российской Федерации от 3 июня 2006 г №74-ФЗ вредное воздействие вод заменено понятием «негативное воздействие вод», означающем затопление, подтопление или разрушение берегов водных объектов» (статья 1). Статья 7.1 относит мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидацию их последствий к водохозяйственным мероприятиям, которые «осуществляются органами государственной власти и органами местного самоуправления или лицами – водопользователями».
В ныне действующем Водном кодексе РФ уже нет цели защиты от негативного воздействия вод.
Водный кодекс РФ является ключевым законодательным актом, определяющим порядок использования, охраны и управления водными ресурсами в Российской Федерации. Его целью является обеспечение эффективного использования водных ресурсов, сохранение их качества, защита водных объектов от загрязнения, засорения, истощения.
Для достижения целей, а это в первую очередь защита воды от загрязнения со стороны суши, используются понятия «водоохранная зона», «прибрежная защитная полоса» и «береговая полоса». Эти три зоны отмеряются от береговой линии.
Водоохранная зона включает в себя прибрежную защитную полосу с более строгим режимом её использования и береговую полосу, в которой капитальное строительство запрещено.
Сосуществование кодексов на берегах
Рассмотрим, как кодексы взаимодействуют друг с другом.
Но сначала рассмотрим физику процесса взаимодействия воды и суши и их границы.
А. Вне населённого пункта:
- на морском побережье ветер вызывает ветровые волны, которые воздействуют на берег и размывают его с разной интенсивностью. Обычно это происходит так: подмывается основание берегового обрыва и грунтовые массы обрушаются, обваливаются или сползают в море. Особенно интенсивно это происходит при штормах. При этом берег продвигается в сторону суши. Продукты размыва участвуют в формировании природных пляжей, а тонкие фракции безвозвратно уходят в море. Берег, размываемый, называется абразионным, а там, где образуются пляжи – аккумуляционным.
Участок побережья, в пределах которого наблюдаются такие береговые процессы, называется морской береговой зоной.
По длине морская береговая зона делится на литодинамические системы (участки), в пределах которых свои зоны поступления наносов (выносится реками) или образования наносов (при разрушении морских берегов) и зоны их аккумуляции, т.е. где они скапливаются в виде естественных морских пляжей. Любое вмешательство в природные береговые процессы: строительство гидротехнических сооружений, особенно выдвинутых в акваторию, те же молы портов, прерывают вдольбереговые потоки наносов и тем самым негативно влияют на соседние участки берега, в пределах одной литодинамической системы. Поэтому организация и управление освоением прибрежных территорий морей должно осуществляться по литодинамическому принципу.
- по берегам рек водный поток ударяет берег и размывает его в зоне контакта и если берега высокие, то они подмываются, и грунт обрушается в воду и затем уносится потоком воды вниз по течению как русловой материал или скапливается в русле реки, образуя побочни и осерёдки.
В конечном итоге русловой материал реки, так называемые влекомые наносы, выносятся в зону приустьевого взморья и также участвуют в образовании природных морских пляжей. Особенно интенсивно это происходит при паводках, когда в бассейне реки выпадают обильные осадки.
Кроме размыва берегов при паводках река может выходить из своих берегов, не размывая их. При этом затапливаются и подтапливаются низменные части, прилегающие к берегу территории суши. Площадь затопления зависит от мощности паводка на реке и определяется по границам зон затопления и зон подтопления.
Как правило, эти два процесса - разрушение берегов и затопление вместе с подтоплением - протекают одновременно.
Таким образом, морская береговая зона – это зона, в которой морские воды и суша взаимодействуют друг с другом. На реках такое взаимодействие воды и суши происходит границах зон затопления и подтопления.
Б. В населённых пунктах:
На территории населенных пунктов с указанными природными процессами приходится бороться. Вводятся ограничения. Это касается водоохранных зон и ее составляющих, во избежание нанесения ущерба водному объекту.
Водным кодексом РФ (статья 67.1, пункт 3) в зонах затопления и подтопления накладываются такие же ограничения, как и в водоохранных зонах, но, кроме того, дополнительно введен запрет на строительство объектов капитального строительства, если они не обеспечены инженерной защитой территории.
Границы зон затопления и подтопления устанавливаются и изменяются федеральным органом исполнительной власти с участием субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Земельный кодекс (статья 105) устанавливает перечень зон с особыми условиями использования территорий. В общем перечне зон указаны водоохранные зоны, их прибрежные защитные полосы, а также зоны затопления и подтопления.
Инженерная защита территорий от негативного воздействия вод (строительство сооружений и методы инженерной защиты) согласно пункту 4 статьи 67.1 осуществляется согласно законодательству РФ о градостроительной деятельности (Градостроительному кодексу РФ) юридическими и физическими лицами - правообладателями земельных участков, которые необходимо защищать.
Таким образом, действующий Водный кодекс РФ, отнеся инженерную защиту территорий к мероприятию по предотвращению негативного воздействия вод, к водохозяйственным мероприятиям, утверждает, что их осуществлять необходимо согласно Градостроительному кодексу РФ.
В Градостроительном кодексе РФ есть лишь упоминания об инженерной защите территорий.
В данном кодексе используется понятие зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с Земельным кодексом РФ, в числе которых указаны водоохранные зоны, а также зоны затопления и подтопления территорий.
В главе 4 «Градостроительное зонирование», регламентирующей порядок принятия правил землепользования и застройки, нет упоминания об инженерной защите территории. В статье 35 Градостроительного кодекса РФ каких только территориальных зон нет, а зоны, подвергаемые негативному воздействию вод, отсутствуют.
В статье 53.7 упоминается о том, что в градостроительном плане земельного участка указываются границы зон с особыми условиями использования территории (п. 10) и ограничения использования (п. 9) и на этом всё.
Таким образом, в Градостроительном кодексе РФ лишь дублируются общие понятия, использующиеся в Водном и Земельном кодексах РФ: зоны затопления и подтопления, отнесенные в общей группе, названной в статье 105 Земельного кодекса РФ зонами с особыми условиями использования территорий.
Опасность обрывистых размываемых берегов
Между тем, ни Водный кодекс РФ, ни вторящий ему Градостроительный кодекс РФ ничего не говорят о еще более опасных зонах. Это высокие размываемые обрывистые берега, на которых негативное воздействие вод заключается с том, что оно провоцирует проявление опасных склоновых процессов: обвалов, осыпей, оползни, селей. Часто это высокие береговые обрывы, не попадающие в зоны затопления и подтопления.
На рис. 1 пример того, как происходит разрушение морских берегов.
На рис. 2 представлены фотографии морских берегов, подверженных оползневому разрушению, спровоцированному негативным воздействием вод.
По такое же схеме разрушаются и берега рек от течений при паводках. Почти у всех рек северного полушария планеты высоким размываемым берегом является правый берег из-за влияния ускорения и сил Кориолиса.
Такие разрушения берегов являются или сами по себе проявлением негативного воздействия вод, или следствием негативного воздействия вод.
В условиях отсутствия каких-либо запретов по строительству в таких зонах, не попадающих ни в одну из территориальных зон, такие потенциально опасные участки берега могут активно застраиваться. Со временем береговой обрыв подступает к строениям вплотную, вследствие продвижения разрушающегося берега вглубь суши.
Примеры таких случаев размыва берегов рек даны на фотографиях на рис. 3
Существует нормативный документ - свод правил проектирования СП 116.13330.2012 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения». Он содержит лишь правила проектирования сооружений инженерной защиты в случае принятия решения об их применении. Однако для принятия правильного решения необходимо провести комплекс научно-исследовательских и инженерно-изыскательских работ. И если даже такие предварительные исследования и изыскания были проведены, поскольку на момент проектирования опасности нет, и береговой обрыв пока находится на некотором удалении, то, как правило, застройщиком принимается решение строительства без инженерной защиты территории.
Динамика русел рек и берегов более интенсивная, чем у морских берегов. Для рек еще характерно меандрирование, т.е. в равнинных участках река становится извилистой, меняет траекторию русла, образует излучины, подвергая разрушению всё новые участки берегов вследствие боковой эрозии (Рис.4).
О зонах негативного воздействия вод
Из изложенного выше следует, что на размываемых участках берега должны быть установлены зоны прогнозного разрушения берегов, т.е. буферная зона на некотором расстоянии от кромки берегового обрыва, за которую нельзя заходить при освоении прибрежных территорий. Ширина зависит от геологического строения, от водостойкости грунтов, слагающих берег. Для достоверного и точного определения ширины таких зон необходимо вести режимные наблюдения, чтобы исследовать динамику берегов и в целом изучить геоморфологию берега.
Установив среднюю скорость отступания берега в сторону суши, ширину зоны прогнозного разрушения берега можно задать такой, чтобы построенные на границе этой зоны здания и сооружения простояли полностью весь срок службы.
В целом для водных объектов (для морей и рек) целесообразно ввести понятие зоны негативного воздействия вод, включив в них:
- для морей – морскую береговую зону и зону прогнозного разрушения берегов (только на абразионных участках берега)
- для рек -- зоны затопления и подтопления и зоны прогнозного разрушения берегов.
Данные зоны негативного воздействия вод также должны быть в перечне зон с особыми условиями использования территорий. Они могут быть исключены из опасных зон лишь после строительства сооружений инженерной защиты берегов.
Для морских берегов такие буферные зоны можно включить в состав морской береговой зоны. В таком случае морская береговая зона на абразионных участках берега и будет зоной негативного воздействия вод.
О необходимости нового федерального закона
Вследствие большой изменчивости морфоструктурных характеристик таких зон, особой специфики их освоения, необходимости инженерной защиты территорий данных зон и берегов водных объектов, а также в связи с тем, что в рамках действующего законодательства (водного, земельного и градостроительного) рассмотренная проблематика является неразрешимой, то приходим к выводу о необходимости для зоны негативного воздействия вод разработать отдельный Федеральный закон «О зонах негативного воздействия вод и их инженерной защите на территории Российской Федерации».
В этих зонах необходимо ввести особый порядок их использования, который будет заключаться в следующем:
1. Целесообразно в зонах негативного воздействия вод ввести мораторий на выделение земельных участков и их постановку на кадастровый учёт, т.к. это предполагает фиксирование границ, что в условиях изменчивости береговой линии и высокой динамики берегов не представляется возможным. Данный мораторий должен длиться до тех пор, пока не будет выполнена инженерная защита берега, которая стабилизировала бы береговые и русловые процессы.
В таком случае значительно легче и быстрее будет проектировать берегозащитные сооружения, не теряя времени на подготовку исходно-разрешительной документации.
Опыт показывает, что проекты инженерной защиты береговых территорий очень быстро устаревают из-за того, что быстро меняются природные условия:
- в береговой зоне морей - вследствие береговых процессов;
- на реках – по всей длине русла вследствие русловых процессов.
В условиях действующего законодательства и норм проектирования от момента начала проведения инженерных изысканий до начала строительства может проходить и год, и два. Особенно продолжительным является прохождение согласований и экспертиз для морских берегозащитных сооружений, для которых необходимо проходить последовательно согласование проектной документации в Росрыболовстве, государственную экологическую экспертизу в Росприроднадзоре и государственную экспертизу в ФАУ «Главгосэкспертиза России». Только прохождение этих трёх инстанций затягивается в лучшем случае на год. За это время может измениться очертание берега со всеми вытекающими последствиями для проекта. А в случае экстремальных погодных условий после каждого шторма на морях и паводка на реках проекты надо корректировать из-за того, что изменился рельеф зоны активного взаимодействия воды и суши, изменилось плановое положение береговой линии. Чем мощнее шторм или паводок, тем существеннее эти изменения.
Исходя из этих условий, приходим к выводу: сооружения инженерной защиты берегов (берегоукрепительные, берегозащитные) необходимо как можно быстрее реализовывать. Следовательно, их следует выделить в отдельную категорию сооружений ввиду специфики проектирования и строительства данных сооружений. Применительно к ним допустить упрощенный процесс проектирования. Свести до минимума состав проектной документации. Также следует упростить и ускорить прохождение экспертиз, получение разрешения на строительство. Следовательно:
2. На территории зон негативного воздействия вод необходимо ввести особый упрощенный порядок проектирования, согласований и экспертизы проектной документации и строительства сооружений инженерной защиты территорий и берегов водных объектов.
3. Необходимо организовать систему режимных наблюдений за динамикой берегов на размываемых участках в целях установления границ зон их прогнозного размыва и в целом границ негативного воздействия вод, включив в их состав зоны затопления и подтопления.
4. Учредить уполномоченный орган по управлению зоной негативного воздействия вод и делегировать ему следующие функции:
- установление и изменение границ зон негативного воздействия вод на морях и реках;
- мониторинг береговых процессов на морях с созданием филиалов с разделением зон по протяженности по литодинамическому принципу;
- мониторинг русловых процессов на реках, передав уполномоченному органу сеть гидрологических постов Гидрометслужбы;
- ведение Реестра берегопользователей и сооружений инженерной защиты;
- согласование размещения объектов капитального строительства в зонах негативного воздействия вод морей и рек;
- функции государственного заказчика научно-исследовательских работ в области береговедения;
- функции государственного заказчика по регулированию русел рек и по их расчисткам;
- то же, по строительству искусственных морских пляжей, в том числе из русловых материалов – продуктов расчистки русел рек в рамках комплексных проектов расчистки русел рек и искусственного пляжеобразования в береговой зоне морей.
О поправках к кодексам
Не так давно Валентина Ивановна Матвиенко, критикуя Воздушный кодекс РФ за обилие поправок к закону, их накопилось 76 за 28 лет, сравнила это с лоскутным одеялом.
Для сравнения мы не поленились и посчитали, сколько же было поправок в Водном, в Земельном и Градостроительном кодексах РФ. Оказалось, что далеко ушли вперёд Земельный и Градостроительный кодексы. Хотя они приняты позже. Сравним Воздушный и Водный кодексы РФ. Если в течение 28 лет существования Воздушный накопил 76 поправок, то почти столько же за 19 лет накопил Водный кодекс РФ. Градостроительный кодекс РФ принят в 2004 году . т.е. на 7 лет позже, чем Воздушный, но набрал уже 185 поправок за 21 год действия закона, из которых только один из его подзаконных актов, а именно «Положение о составе разделов проектной документации и требованиях по его содержанию», принятое постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г., № 87, уже получило 37 поправок.
Возникает вопрос: а не пора ли нам актуализировать все кодексы и
привести их в соответствие с действительностью?
Э.Х. Кушу
10.04.2025