Поскольку наша страна нуждается в форсированном развитии, в текущей ситуации необходима корректировка действующего бюджетного правила. Накладываемые в рамках бюджетной политики ограничения, с одной стороны, способствуют накоплению резервов в Фонде национальной благосостояния, но с другой – уменьшают возможности для развития нашей страны. В мире большое количество суверенных фондов, созданных в качестве стабилизирующего механизма обеспечения граждан в долгосрочном периоде, активы крупнейших из которых приведены в таблице (по состоянию на 27.12.2023 г.). Как видно, самые большие из них аккумулируют на порядок больше средств, чем российский фонд. Возникают следующие вопросы – достаточно ли в нем средств и эффективно ли действующее бюджетное правило?
На рисунке ниже приведены данные по странам с самыми большими активами суверенных фондов: (1) соотношения объемов средств фондов к ВВП и (2) значения ВВП на душу населения, нормированные к среднемировому значению. Корреляция между этими двумя рядами весьма высокая (соответствующий коэффициент составляет 0,922), то есть у стран с высоким уровнем жизни пропорционально большие суверенные фонды. Таким образом, можно сделать следующий вывод – прежде чем накапливать большие резервы, целесообразно дать толчок развитию, поднять уровень экономической активности и жизни населения, а уже затем накапливать стабилизующие средства для будущих поколений. Это концептуальный ответ на сформулированные выше вопросы, которые не имеют однозначного количественного ответа, поскольку ситуация по странам сильно разнится (объем суверенных фондов варьируется от 5% до 300% от ВВП), и определить оптимум для России тяжело. К примеру, если рассмотреть в качестве ориентира Южную Корею то, применив пропорции между упомянутыми рядами у этой страны к РФ, можно вычислить примерный объем фонда национального благосостояния – около 5% от ВВП. Учитывая, что на текущий момент (27.12.2023 г.) этот показатель составляет приблизительно 8.8% от ВВП, с целью увеличения внутренних инвестиций в развитие производства и инфраструктуры, по-видимому, целесообразно использовать средства фонда.
В пользу высказанного ранее тезиса можно привести профильное исследование МВФ, результаты которого видятся неожиданными, поскольку эта организация как правило рекомендует стерилизовать дополнительные доходы большинства стран (кроме США), а не направлять их на развитие экономики.
Тем не менее, МВФ ставит под сомнение эффективность действующих в богатых ресурсами бюджетных правил и в рамках исследования «A New Fiscal Framework for Resource-Rich Countries» рассматривает альтернативные варианты, учитывающие особенности конкретной страны и цели развития.
В целом признается необходимость создания стабилизирующих фондов, которые осуществляют функцию выравнивания расходов в рамках периода, когда цены на экспортируемые ресурсы растут и периода, когда они падают. Помимо этого, эти фонды необходимы для решения проблемы неравенства благосостояния между поколениями и для долгосрочной финансовой устойчивости.
Исследователи МВФ провели анализ данных по 48 странам – экспортерам невозобновляемых природных ресурсов за период с начала 1970 г. по настоящее время, показавший, что реализация бюджетных правил не продемонстрировала статистически значимого результата, фиксирующего снижение процикличности налогово-бюджетной политики.
Эмпирический анализ показал, что для богатых ресурсами стран характерна тенденция по сокращению долга после принятия бюджетных правил. В среднем по анализируемым странам соотношение долга к ВВП после принятия бюджетных правил снизилось за период 1990–2021 гг. с 47% до 33% (рисунок ниже). Тем не менее исследователи признают, что это могло стать следствием других факторов, и в явном виде фиксируют отсутствие исследований, в которых однозначно была бы выявлена статистически значимая связь между введением бюджетных правил и финансовой устойчивостью.
Поскольку по мнению исследователей МВФ накопленная литература не дает убедительных доказательств в пользу эффективности суверенных фондов при осуществлении налогово-бюджетной политики, в работе предлагается различные варианты модификации бюджетного правила. К примеру, соблюдение стабильности соотношения суммы чистых финансовых активов (Net Financial Assets) к годовым доходам от продажи сырьевых товаров.
Главный вопрос заключается в значении этой доли, процесс определения которой осуществляется за три этапа. На первом этапе оцениваются диапазоны разброса цен на основные экспортные товары для периода 5–10 лет, а на втором – степень влияния на бюджет страны, и, наконец, на третьем этапе происходит калибровка упомянутого соотношения для минимизации снижения бюджетных доходов.
В любом случае, поскольку эффективность бюджетных правил для стабильного экономического роста эмпирически не доказана, имеет смысл не накапливать излишние ресурсы, а направлять их на развитие приоритетных отраслей.