Данная статья посвящена взаимосвязи коренных проблем в сфере экологического неблагополучия, сложившегося на отдельных территориях и местностях Российской Федерации, с проблемой отсутствия в российском праве законодательства, закрепляющего особенности административно-правового режима зон экологического бедствия (ЗЭБ). Проведенное исследование опирается на данные официальной статистики, находящейся в прямом доступе на сайтах Росстата, Роспироднадзора, МЧС России, иных контрольно-надзорных органов в области обеспечения экологического благополучия. В процессе исследования автором проведен исторический анализ законопроектной деятельности в области регулирования режима зон экологического бедствия, сформулировано понятие «зоны экологического бедствия», а также «режима зоны экологического бедствия».
Принципиальная авторская позиция состоит в том, что в России сложился существенный пробел в законодательстве о зонах экологического бедствия, вследствие которого государство претерпевает существенный экологический и экономический вред. В целях разрешения данной проблемы автором даны рекомендации по разработке проекта будущего закона «О зонах экологического бедствия».
Окружающая среда в Российской Федерации испытывает постоянное антропогенное давление, что негативно сказывается на состоянии компонентов природы, и приводит к образованию зон устойчивого экологического неблагополучия. В частности, подобное положение подтверждается данными специальной экологической статистики. Так, по данным Росстата на период 2019 года в России функционирует 309 846 промышленных предприятий, являющихся источниками антропогенного загрязнения воды, почвы и воздуха. В 2021 году выброс загрязняющих веществ в атмосферу составил 22,3 млн. тонн. При этом, общие затраты Российской Федерации на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата составили 405 млрд. рублей.
Последствия регулярно происходящих техногенных и природных катастроф приводят к возникновению разного рода зон устойчивого экологического неблагополучия (зон экологического бедствия, зон чрезвычайных экологических ситуаций) и т.д. История России знает много подобных примеров. Так, в результате пожара, произошедшего на нефтеперерабатывающем заводе «Лукойл» в городе Ухта (республика Коми) в 2020 году, произошла утечка 500 кубометров нефтепродуктов. Экологи назвали это происшествие локальной экологической катастрофой [2]. В 1957 году произошла первая крупная радиационная катастрофа в Челябинской области на ядерном комбинате «Маяк», в 1986 году на Чернобыльской АЭС. 1989 — железнодорожная катастрофа под станцией Аша. 1994 — усинская катастрофа — самый крупный разлив нефти на суше. 1999 — бедствие на Зеленчукской ГЭС. 2003 — ловинская катастрофа. 2005 — взрыв в Харбине. Далее лесные пожары, авария на Новочебоксарском АО «Химпром», авария в Брянской области и множество других техногенных катастроф.
Подобные экокатастрофы, помимо всего вышеперечисленного, напрямую вредят экономике страны, государство и властные органы должны быть заинтересованы в регулирование причин и последствий, негативно влияющих на среду, деятельности, следить за внешними показателями качества окружающей среды. Первостепенно для улучшения экологической обстановки в стране необходимо принять соответствующий нормативно-правовой акт, который бы способствовал искоренению неблагоприятной окружающей среды. Российской Федерации, с численностью промышленных предприятий в 300 тыс. и неизбежных техногенных авариях, требуется иметь устойчивый правовой аппарат, способствующий выводу территорий из ненадлежащего состояния окружающей среды. Острая экологическая ситуация сложилась в 20 регионах страны и необходимо обозначить территории, нуждающиеся в объявлении зонами экологического бедствия и признать их таковыми для того, чтобы предоставить им соответствующую господдержку и финансовую помощь по выводу из сложившейся экологической ситуации. Техногенные аварии и катастрофы приводят к негативным для состояния окружающей среды последствиям. В результате загрязнений, деградаций экосистем окружающая среда становится непригодной для существования в ней человека.
В экологической доктрине Российской Федерации 2002 г. экологический кризис признан угрозой для человеческой цивилизации. В XXI веке мир был вынужден столкнуться с новой реальностью, с которой необходимо считаться. На протяжении трёх десятилетий в нашей стране остро стоит вопрос о признании ряда территорий Российской Федерации (далее РФ) зонами экологического бедствия (далее ЭБ). В настоящее время базовым документом, определяющим политику России в области экологии, остается Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию 1996 года. Концепция способствует «сбалансированному решению социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей». По результатам экспертиз того времени было выявлено: «значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов ее территории, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные». Из Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года 2012 г. — в 40 субъектах РФ более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Открывает вполне явственная картина ухудшения показателей.
Фактически к ЗЭБ в России могут быть отнесены такие территории с критическим состоянием окружающей среды, как Кольский полуостров, северный Прикаспий, среднее Поволжье и Прикамье, Кузнецкий бассейн, Калмыкия.
Одним из основных направлений перехода России к устойчивому развитию было указано «создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды». Данное направление концепции по созданию правовой основы не было осуществлено. Спустя 27 лет мы имеем Федеральный закон 2002 г. «Об охране окружающей среды», где указано на то, что законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов. В основе любого права должен лежать базовый системообразующий закон (кодекс), которому должны подчиняться иные правовые акты. Если закон противоречит кодексу, которому он подчиняется, закон можно признать недействительным. Таким образом, в нашей стране создалась опасная ситуация, когда теоретически можно принять противоречащие друг другу законы, и они будут вполне легальны.
Обращаясь к понятию «зоны экологического бедствия», то его следует рассматривать в двух составляющих, как экологическое и, как правовое понятие.
К сожалению, стоит отметить, что нормативно понятие «зоны экологического бедствия» до настоящего времени не закреплено. В доктринальных источниках зона экологического бедствия – территория с неблагоприятным состоянием естественных экосистем (деградацией экосистем), характеризующаяся стойким ухудшением показателей качества окружающей среды и здоровья населения в результате длительного и интенсивного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и которой в установленном порядке присвоен статус зоны ЭБ.
В иных источниках, экологический смысл данного понятия понятие определяется, как – ареал, в результате техногенной или природной катастрофы возникла угроза экологического поражения людей из-за деградации естественной среды обитания.
В Российской Федерации в соответствие со статьёй 57 ФЗ «Об охране окружающей среды», порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством. Руководствуясь законами логики юридического регулирования зон устойчивого экологического неблагополучия, В целях признания какой-либо территории зоной экологического бедствия необходимо выполнить ряд специальных административных процедур. Для начала обратиться в Правительство РФ с мотивированным заявлением о необходимости объявления территории зоной экологического бедствия, подкрепляя пояснительную записку материалами о состоянии окружающей среды в пределах данной территории. Далее Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), как орган специальной компетенции в области обеспечения экологической безопасности, проводит экологическую экспертизу обоснованности данного заявления. После результатов экспертизы Минприроды подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «Об объявление территорий зоной чрезвычайной экологического ситуации или зоной экологического бедствия». Правительство утверждает федеральную целевую программу неотложных восстановительных мер. Обоснование отнесения заявленной территории к данному типу экологически неблагополучных территорий опирается на систему критериев признания территории зоной экологического бедствия. В частности, к ним должны относится глубокие необратимые изменения окружающей среды, существенное ухудшение здоровья населения; разрушение естественных экосистем (нарушение природного равновесия, деградация флоры и фауны, потеря генофонда). В оценку безопасности среды обитания и здоровья населения должны включаться оценки качества состояния атмосферного воздуха, питьевой воды, продуктов питания, а также уровня ионизирующего излучения.
Актуальность скорейшего принятия специального законодательства подтверждается официальными данными единой системы государственного экологического мониторинга, которая в свою очередь включает большое количество подсистем, в том числе систему оценки состояния окружающей среды и происходящих в ней процессов и явлений. Не смотря на это, в 1990-ые годы экологическая госэкспертиза положительно отозвалась о возможности признания зонами чрезвычайной экологической ситуации для 14 городов в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», этого статуса они, к сожалению, не получили, в связи с несовершенством законодательства. Тем не менее, в «Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95» (утверждён постановлением Госстандарта России от 27 декабря 1995 № 640) в качестве территорий, отнесённых к зонам чрезвычайной экологической ситуации, указаны г. Нижний Тагил, г. Каменск-Уральский и подчинённые его администрации населённые пункты Свердловской области и г. Братск Иркутской области.
Попыткой решения, сложившейся ситуации в России, стал проект Федерального закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», который был вынесен на рассмотрение в Государственную думу еще в 2001 году [11]. По своему содержанию законопроект предусматривает понятийный аппарат, распределение полномочий органов государственной власти, критерии экологического бедствия, границы зон экологического бедствия, порядок признания территории зоной экологического бедствия. Законопроект не был принят по ряду причин: во-первых, меры, предусмотренные законопроектом, требуют существенных финансовых затрат из федерального бюджета; во-вторых, законопроект некорректно относит отдельные полномочия к сфере органов местного самоуправления; в-третьих, требуют доработки отдельные легальные определения, содержащиеся в законопроекте. Также озвученной причиной непринятия законопроекта стало несоответствия положениям Бюджетного кодекса РФ, Налогового, Водного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других законодательных актов. Процесс устранения выявленных недостатков не был реализован, законопроект, объективно необходимый экологическому законодательству, так и не поменял своего статуса.
Из стенографии обсуждения законопроекта № 115008-3 «О зонах экологического бедствия», следует: «…решение сложившейся проблемы возможно за счёт реконструкции и технического перевооружения данных предприятий (в ЗЭБ – авт.) с использованием наилучших существующих технологий, однако средств на эти мероприятия нет». То есть принятие такого закона необходимо, во-первых, с целью установления порядка объявления и установления режима ЗЭБ в пределах территории экологического неблагополучия. Во-вторых – для реализации восстановительных и социальных мероприятий на обозначенной территории. Данный закон должен определить механизмы регулирования хозяйственной и иной деятельности на их территории, мероприятия по выводу этих территорий из сложившейся кризисной и экологической ситуации, привлечения инвестиций для реализации данных мероприятий. В-третьих, для итогового снятия с территории статуса зоны экологического бедствия.
Уже сейчас, отсутствие законодательства о зонах экологического бедствия, негативно сказывается на решении многих вопросов тесно связанных с процессом публичного управления социально-экономическим развитием экологически неблагоприятных территорий, в частности при принятии решений по установлению и применению районных коэффициентов и надбавок для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Так, например, в 2009 году в рамках решения вопросов оказания помощи и мер дополнительной социальной поддержки лицам, проживающим в экологически неблагоприятных условиях, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера предложил поделить все северные регионы по принципу отнесения/- не отнесения этих территорий к категории ЗЭБ. Однако, оказалось, что фактически такой критерий деления применить нельзя, поскольку нет закона, на который можно было бы опереться, в силу чего ограничились учетом экономического состояния регионов Крайнего Севера[12]. Так, мы видим, из нерешенной проблемы регулирования зон ЭБ, вытекают взаимосвязанные социальные проблемы назначения и выплат адекватных льгот и компенсаций лицам, проживающим в экстремальных природно-климатических условиях Севера, что неизменно нарушает принцип социальной справедливости.
Непринятие законопроекта наносит вред не только тем территориям, которые уже нуждаются в господдержке, но и угрожает тем территориям, которые в будущем могут столкнуться с экокатастрофой. Ряду регионов уже сейчас требуется статус зоны экологического бедствия, для должного восстановления, социальной и экономической помощь, охраны окружающей среды. Государство обязано реализовывать Конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.
Поэтому непринятие законопроекта, видится, крайне незаконным и несправедливым, угрожающим жизни, здоровью и достойному уровню жизни нынешних и будущих поколений на территории Российской Федерации.
Здесь необходимо прибегнуть к анализу «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012). Отсюда, стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. К основным задачам государственной политики в области экологического развития относится совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности. В свою очередь, основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития – это принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития.
Ст. 42 Конститутции РФ закрепляет правовой принцип, в силу которого «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду». Однако, зачатую власть не исполняет своей обязанности, точно так же, как и руководители тех предприятий, где не соблюдены нормативы, устанавливающие предельно допустимые концентрации вредных веществ. Ярким примером того, как региональные власти избегают решения экологических проблем, является проблемная ситуация, сложившаяся в Кузбассе. Так, активист – эколог из г. Новокузнецка Николай Калиногорский кандидат технических наук и лидер общественного движения «За чистый воздух», опираясь на статистические данные экономического развития региона доказал, что резкий рост числа онкологических заболеваний в регионе связан с ростом антропогенной нагрузки в городе. Учёный подал иски в Московский городской суд, а также в Кузнецкий городской суд Новокузнецка для признания незаконными бездействие Администрации Правительства Кемеровской области – Кузбасса в необъявлении территории г. Мыски и г. Новокузнецка зонами чрезвычайной ситуации; признать незаконным бездействие Законодательного собрания Кемеровской области-Кузбасса и Администрации Правительства Кемеровской области-Кузбасса в области разработки и реализации программы управления рисками здоровью населения г. Мыски и г. Новокузнецка. Однако в Кузнецком районном суде иск не приняли в производство, установив в ходе рассмотрения настоящего дела отсутствие необходимой совокупности условий для признания оспариваемого бездействия незаконными, суд отказал в удовлетворении заявленных требований. С точки зрения активиста – эколога, в Кемеровской области органы власти бездействуют: игнорируют риски здоровья населения при открытии новых предприятий, а так же не относят ряд муниципалитетов к зонам ЧС и ЭБ при наличии объективных показателей; не вводят режим чрезвычайной ситуации при неконтролируемых выбросах вредных веществ.
Мы видим, что действующие законы и рычаги воздействий не помогают справиться с загрязнениями и выбросами. На части территорий РФ нормативы не только не соблюдаются, но и превышают их в несколько десятков или даже сотен раз. На это в 2014 году было указано в Государственной программе РФ «Охрана окружающей среды» – «на территории Российской Федерации сохраняются угрозы экологической безопасности, несмотря на принимаемые меры по снижению уровней воздействия на окружающую среду химических, физических, биологических и иных факторов, по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Однако страдает, прежде всего, население, для наглядности в Н. Тагиле на 2023 года проживает более 300 тыс. человек, а в городе Братск более 200 тыс., где в год выброс в атмосферу стабильно составляет около 120 тысяч тонн загрязняющих веществ. В 2022 году замеры воздуха, взятые тагильским Роспотребнадзором, показали превышение предельно допустимых загрязняющих элементов в несколько раз. Городские власти не спешат с модернизацией производства и очистных сооружений. Все вышеперечисленные территории остро нуждаются в государственной экологической поддержке. В случае надлежащего признания этих территорий зонами экологического бедствия для них будет разработана Федеральная целевая программа, направленная на вывод территории из критического состояния ЭБ.
Именно улучшение состояния окружающей среды, обеспечение соблюдения природоохранных требований с целью уменьшения антропогенной нагрузки на окружающую среду и восстановления нарушенного природного равновесия; улучшение состояния (восстановление, рекультивация) водных объектов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охрану и восстановление здоровья населения. В составе мероприятий должны быть предусмотрены меры производственно-технического, социального, организационного, правового и административного характера. На данный момент без присвоения статуса зоны экологического бедствия механизм административно-правового обеспечения экологической безопасности видится неполноценным, так как его юридические инструменты не способны нейтрализовать все существующие экологические риски и оперативно предотвратить угрозы экологической безопасности территорий, находящихся в критически неблагоприятных условиях.
Граждане в неофициальных социальных опросах жалуются на сильный кашель, возникновение аллергии и астмы. Экологи и врачи бьют тревогу. Заболеваемость хроническим бронхитом в северной столице Приангарья (городе Братск) в два раза выше, чем по области, заболевания крови у жителей Братского района встречаются в 1,3 раза чаще, нервной системы - в 2,6 раза, болезни костно-мышечной системы - в 4,5 раза. По максимальным показателям среднемесячная ПДК по бензпирену, веществу, вызывающему онкологические заболевания, превышена в 11 - 25,2 раза.
Исходя из положений принципа 11 «Декларации Рио-де-Жанейро (1992 г.) по окружающей среде и развитию», содержащей основные стандарты международного экологического права, «государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются]. Присоединившись с данному соглашению, Россия обязалась применять свою законотворческую деятельность в полном объеме, том числе в области регулирования экологической безопасности экологически неблагоприятных территории. Однако, уже на протяжении 30 лет, в регулировании отношений по установлению административно-правового режима в зонах критического экологического неблагополучия наблюдается правовой вакуум.
Для восполнения имеющегося пробела следует в максимально сжатые сроки разработать проект федерального закона, в котором необходимо установить приоритет охраны здоровья населения и обеспечения устойчивого состояния окружающей среды; соблюдения комплексного подхода при разработке и реализации мероприятий по улучшению экологической обстановки в зонах экологического бедствия; обеспечения систематического снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом вклада отдельных объектов в создание риска для здоровья населения; учета природных особенностей и социально-экономических факторов при разработке и осуществлении мероприятий по выводу территории из состояния экологического бедствия; взаимодействия органов исполнительной власти государства при осуществлении государственного экологического контроля и государственного санитарно-эпидемиологического надзора в зонах экологического бедствия; обязательности своевременного и полного финансирования мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия в соответствии с государственной целевой программой.
Следует заимствовать зарубежный положительный опыт в области правового регулирования неблагополучных территорий из Основ законодательства Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях и об экологически неблагополучных территориях». Так, например, «заказник – это особо охраняемая территория, объявленная в целях восстановления, сохранения…», вследствие этого «объявление территории заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у землевладельцев и землепользователей». Также, кроме этого, отдельные участки территории Республики Беларусь могут объявляться экологически неблагополучными территориями. К таким территориям относятся зоны экологического риска, зоны экологического бедствия. В Республике Беларусь в специальных статьях закрепляются экологические полномочия Президента Беларуси, Совета Министров, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, местных советов депутатов, их исполнительных и распорядительных органов. В Республике Беларусь существенное влияние оказывает институт «общественные обсуждения проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, экологических докладов по стратегической экологической оценке». Также используется правовая конструкция «национальная экологическая сеть». Национальная экологическая сеть - система функционально взаимосвязанных особо охраняемых природных территорий и природных территорий, подлежащих специальной охране, предназначенных для сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия, а также обеспечения непрерывности среды обитания объектов животного мира.
А также стоит обратить внимание на опыт Казахстана в экологической сфере регулирования неблагополучных зон. Так, в Казахстане, в случае установления на определенной территории правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия могут вводиться следующие меры: прекращение либо ограничение деятельности объектов, послужившей причиной возникновения неблагополучной экологической обстановки; принятие оперативных мер по восстановлению (воспроизводству) компонентов природной среды; отселение населения из мест, опасных для проживания людей, с обязательным предоставлением им помещений для постоянного или временного проживания; установление карантина и осуществление других обязательных санитарно-противоэпидемических мероприятий; установление особого режима въезда и выезда, ограничение движения транспортных средств; установление временного запрета строительства новых и расширения действующих предприятий и других объектов, деятельность которых не связана с ликвидацией чрезвычайной экологической ситуации или обеспечением жизнедеятельности населения; ввод особого порядка распределения продуктов питания для пострадавших лиц вследствие неблагоприятной экологической обстановки. В Казахстане предусмотрено обязательное проведение общественных слушаний по ряду важных экологических вопросов.
Подводя итог, следует отметить, что правовые и политические проблемы регулирования зон экологического бедствия – это целый комплекс вопросов, затрагивающий не только окружающую среду, но и сферу социального обеспечения граждан, реализации базовых конституционных прав и в итоге - важнейшее условие устойчивого развития государства в современных экологических, экономических и геополитических условиях.