Вехи развития межгосударственного экологического сотрудничества: основные документы
Международные соглашения в сфере защиты окружающей среды призваны урегулировать вопросы совместного природопользования, создать единую основу для межгосударственного сотрудничества и унифицировать подходы в деле охраны окружающей среды (ООС). К объектам международно-правовой охраны относят водные ресурсы, атмосферу, живые ресурсы (флора и фауна), экосистемы, климат, озоновый слой, Антарктиду и почву.
Первые межгосударственные природоохранные документы были двусторонними, связанными в основном с использованием трансграничных водных объектов. Например, 2 августа 1839 года была заключена двусторонняя Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции. Конвенция устанавливала правила рыболовства в проливе Ла-Манш и Северном море. В соответствии с ней была образована Смешанная комиссия, которая разрабатывала рекомендации о сроках промысла и районах лова. По рекомендации комиссии Великобритания и Франция в 1843 году утвердили правила рыболовства за пределами трехмильных территориальных вод. После этого в Европе было заключено еще несколько соглашений, среди которых Конвенция о мерах борьбы с филлоксерой виноградной (1878), Договор о регулировании лососевого промысла в бассейне реки Рейн (1885) и, возможно, другие.
Обычно считается, что первым межгосударственным соглашением в сфере природопользования является Парижская Конвенция 1902 года, посвященная охране птиц, полезных для сельского хозяйства. Эта Конвенция впоследствии была пересмотрена и дополнена Международной конвенцией по защите птиц, подписанной в 1950 году. Однако, как уже было доказано, это не первый подобный документ, но именно он считается отсчетной точкой начала межгосударственного экологического сотрудничества.
В 30—40-е годы предпринимались попытки наднационального решения тех или иных проблем через заключение соглашений, однако в основном они не были очень успешными. В 1933 году рядом государств была подписана Лондонская конвенция об охране фауны и флоры и их естественных мест обитания, включавшая положения о контроле экспортно-импортных операций. К сожалению, она не действовала, так как не содержала процедур принятия решений и определения (назначения) обслуживающего Секретариата. Реального механизма координации по контролю и регулированию трансграничного перемещения предложено не было. В 1940 году в Вашингтоне была подписана Конвенция по защите природы и сохранению фауны и флоры Западного полушария. Однако большая часть ее постановлений носила формальный, декларативный характер. Данная Конвенция, например, не обязывала, а лишь призывала государства принять законы по охране находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, перелетных птиц, редких видов фауны и флоры. В 1946 году представителями семнадцати государств была подписана так называемая Китобойная конвенция, целью которой являлась нормализация промысла китов и принятие мер по недопущению снижения их численности.
В 1948 году по инициативе ООН на базе Брюссельского международного бюро охраны природы был создан Международный совет защиты природы (МСЗП), который с 1959 года стал называться Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП). И на сегодняшний день именно МСОП играет немаловажную роль в деле охраны окружающей среды. Сейчас Международный союз охраны природы имеет статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН и в первую очередь занимается вопросами сохранения биоразнообразия. Его штаб-квартира находится в Гланде, Швейцарии.
В 50—60-х годах происходило значительное расширение сотрудничества между государствами. Во многом это было связано с созданием Организации Объединенных Наций, которая, однако, на тот момент не включала себя экологическую повестку на постоянной основе. В 1951 году более 50 государств подписали международную Конвенцию по защите растений. В 1960 году VII Генеральная ассамблея МСОП впервые призвала правительства осуществлять импорт животных в соответствии с правилами экспорта стран, где эти животные были добыты. В 1963 году Генеральная ассамблея МСОП приняла резолюцию, предлагавшую создать «Международную конвенцию по регулированию экспорта, транзита и импорта редких или угрожаемых видов диких животных или их шкур и трофеев». Первый проект конвенции был подготовлен в 1964 году, а в 1969 на Генеральной ассамблее МСОП был представлен список видов, торговля которыми нуждается в международном контроле. Этот список явился прообразом Перечня видов, находящихся под угрозой исчезновения и включенных в Приложения Конвенции СИТЕС.
В конце 1960-х годов возросла популярность идеи об использовании научного подхода к проблеме сохранения биоразнообразия, что нашло своё отражение в создании мировой сети природоохранных зон, на базе которой стали развиваться международные программы сотрудничества и обмена. В 1970 году на Генеральной конференции ЮНЕСКО было поддержано создание долгосрочной межправительственной и междисциплинарной программы «Человек и биосфера». Первое заседание Международного координационного совета (МКС), управляющего программой, в ноябре 1971 года считается днем основания программы. В 1974 году в США был создан первый биосферный заповедник.
Рамсарская конвенция, или Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве информации о местообитании водоплавающих птиц, которая не утратила актуальность и сегодня, была подписана в 1971 году в городе Рамсар(Иран). Конвенция представляет собой первый глобальный международный договор, целиком посвященный одному типу экосистем или хабитатов (хабитаты — от англ. habitat, природные среды обитания какого-либо определенного биологического вида или видов). Примерами хабитатовмогут послужить леса, подземные пещеры, пресные озера и реки и т. д.). Водно-болотные угодья занимают промежуточное положение между сухопутной и водной системами.
Современная система международной охраны окружающей среды начинается с Конференции ООН по проблемам окружающей среды, прошедшей в Стокгольме в 1972 году. Хотя многие международные экологические соглашения были подписаны ранее, именно после Стокгольмской конференции активизировалась нормотворческая деятельность по охране окружающей среды на национальном и международном уровнях. В принятой Декларации Конференции ООН по проблемам окружающей среды сформулированы 26 принципов в деле сохранения и улучшения окружающей человека среды, был образован постоянно действующий орган ООН по окружающей среде (ЮНЕП), а 5 июня провозглашен Всемирным днем охраны окружающей среды.
С тех пор особая роль в вопросах международного сотрудничества по проблемам природопользования отводится Организации Объединенных Наций, ее специализированным и вспомогательным учреждениям, так как большая часть самых значимых соглашений впоследствии была создана и продолжает создаваться под эгидой ООН. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП, United Nations Environment Programme) — единственная организация в системе ООН, полностью посвященная вопросам ООС. Штаб-квартира ЮНЕП находится и всегда находилась в Найроби (Кения). Девиз Программы — «Окружающая среда в интересах развития».
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО 1972 года предусматривала сотрудничество государств, в частности, в области охраны имеющих особое значение природных комплексов и мест обитания исчезающих видов животных и растений. Лондонская конвенция 1972 года, также известная как Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, посвящена предотвращению загрязнения моря сбросами с судов, самолетов, стационарных и плавучих платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций. В 1973 году в Вашингтоне была подписана Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны (СИТЕС). Соглашение представляет разные степени защиты и контроля для более чем 33 тыс. видов животных и растений. Подписанная в Женеве (Швейцария) Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года обязывает участников не прибегать к военному или иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду (преднамеренному управлению природными процессами — динамикой, составом или структурой Земли, включая её биоту, литосферу, гидросферу и атмосферу, или космическим пространством), которые имеют широкие, долгосрочные или серьёзные последствия, в качестве способов нанесения ущерба или причинения ущерба другому государству.
Другие конвенции, посвященные общим вопросам сохранения биоразнообразия того периода: Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979 года (сохранение наземных и морских мигрирующих животных, а также мигрирующих птиц по всему ареалу их обитания), Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания 1979 года (меры по охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе). Были приняты также следующие региональные конвенции: Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря 1974 года, Конвенция о защите и развитии морской среды и побережья Средиземного моря 1976 года в Барселоне.
Начало «Эры Рио-де-Жанейро» принято связывать с 1986 годом. Именно во второй половине 1980-х происходит нарастание второй крупной волны международных экологических вопросов, требующих решения. Она достигла своего пика в 1992 году, когда была проведена Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро.
В 1992 году на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (Бразилия) была принята Декларация по окружающей среде и развитию, где были сформулированы основные принципы экологического права, и Долгосрочная программа дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век»). Проблемы, получившие наибольшее внимание в этот период, включали истощение озонового слоя, глобальное изменение климата, вырубку тропических лесов, утрату биологического разнообразия, распространение пустынь. Международное научное сообщество использовало понятие «глобальное изменение», чтобы обратить внимание на то, каким образом деятельность человека оказывает воздействие на основное функционирование системы Земли.
На той же Конференции в 1992 году в Рио-де-Жанейро была подписана Конвенция о биологическом разнообразии. Целями Конвенции являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов, в том числе путем предоставления необходимого доступа к генетическим ресурсам и путем надлежащей передачи соответствующих технологий с учетом всех прав на такие ресурсы и технологии, а также путем должного финансирования. Россия ратифицировала Конвенцию в 1995 году, взяв на себя обязательство по разработке национальной стратегии по сохранению биоразнообразия. В 2000 году к конвенции был принят Картахенский протокол по биобезопасности, в 2010 — Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения.
Также в 1992 году в Рио-де-Жанейро на «Саммите Земли» было принято ключевое соглашение по вопросам изменения климата — Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК). Цель Конвенции состоит в том, чтобы стабилизировать концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, который предотвратил бы опасное антропогенное воздействие на климат Земли. Рамочный документ не обязывает страны сокращать выбросы и не содержит механизмов снижения эмиссии, но включает основные положения относительно дальнейшего международного сотрудничества в деле решения проблемы изменения климата. Стороны Конвенции с 1995 года ежегодно встречаются для оценки общемирового прогресса в данном вопросе. В 1997 году был заключен Киотский протокол и установлены количественные обязательства развитых стран по сокращению выбросов парниковых газов. Это первое международное соглашение, основанное на рыночном механизме регулирования — международной торговле квотами на выбросы парниковых газов. В 2015 году взамен Киотского протокола было подготовлено Парижское соглашение, цель которого — удержать рост глобальной средней температуры и снизить эмиссию парниковых газов.
В 2000 году в Нью-Йорке на Саммите тысячелетия была принята Декларация тысячелетия ООН, в которой государства взяли на себя обязательства в достижении к 2015 году восьми Целей развития тысячелетия (ЦРТ).
В 2015 году на Саммите ООН по устойчивому развитию в Нью-Йорке был принят итоговый документ «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», который содержит 17 глобальных Целей устойчивого развития (ЦУР) и 169 соответствующих задач, которые заменяют собой Цели развития тысячелетия. Новые цели планируется достигать с 2015 до 2030 год.
Возможно, мы являемся свидетелями зарождения новой эры, которую можно назвать «энергетическая/климатическая эра». Третья волна «экологизации» международных отношений была вызвана, в частности, тем, что темпы глобального изменения климата превысили ожидания и что в различных частях мира наглядно проявилось разнообразное и разрушительное воздействие изменения климата. Противостояние вопросам, поставленным глобальным изменением климата, требует фундаментального перехода от ископаемого топлива к возобновляемым источникам энергии и «зеленым» технологиям.