Пунктом 74 Правил режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержденных приказом Минтранса России от 31 марта 2022 г. № 107, установлено, что ответственным за охрану пассажиров и членов экипажей, которые не пропущены на территорию Российской Федерации, является эксплуатант воздушного судна.
Непосредственная реализация положений данного пункта предполагает организацию и осуществление эксплуатантами воздушного судна (авиакомпаниями) охранной деятельности в перевозочном секторе зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, находящегося под контролем органов Пограничной службы ФСБ России, на котором действуют режимные ограничения пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
При этом остаются неясными задача, которая ставится перед эксплуатантом воздушного судна (авиакомпанией) по охране пассажиров и членов экипажей, которые не пропущены на территорию Российской Федерации, и механизмы реализации указанного требования.
Если предположить, что целью охраны пассажиров и членов экипажей, которые не пропущены на территорию Российской Федерации, является предотвращение незаконного пересечения границы или нарушение режима в пункте пропуска, то эта функция не может быть возложена на хозяйствующий субъект, в основные обязанности которого входит перевозка пассажиров, багажа, грузов, поскольку относится к функциям государственных органов – органов пограничного контроля.
При этом необходимо отметить, что законодательством Российской Федерации эксплуатанту воздушного судна (авиакомпании) не предоставлено право задерживать или каким-либо иным образом ограничивать свободу передвижения пассажиров и членов экипажей, в том числе и в пределах аэропорта. Возможность привлечения на договорной основе охранных предприятий, подразделений транспортной безопасности для реализации требований пункта 74 Правил законодательством Российской Федерации также не предусмотрена.
При подготовке и утверждении Правил регулятор не учел ряд важных положений международного и национального законодательства, которые явно показывают отсутствие у транспортной компании обязанности и права вести какую-либо охранную деятельность. Кроме того, в настоящее время контроль пребывания в российских аэропортах непропущенных в страну иностранцев осуществляется исключительно силами пограничной службы ФСБ России.
Так, особенности обслуживания непропущенных в страну лиц урегулированы в главе 5 Приложения 9 «Упрощение формальностей» к Конвенции о международной гражданской авиации (далее – Приложение 9), пунктом 5.9 которого установлено, что «Эксплуатант воздушного судна несет ответственность за расходы, связанные с охраной и опекой лица без надлежащих документов…». То есть исходя из требования стандарта следует, что перевозчик отвечает исключительно за возникшие в результате охраны расходы, а не за организацию процедуры охраны пассажира.
При этом согласно требованиям Приложения 9 перевозчик отвечает за расходы не в отношении всех лиц без права на въезд, а только за лиц «без надлежащих документов». В свою очередь, глава 1 Приложения 9 содержит определения терминов этих двух понятий, разделяя их смысловое содержание.
Практика показывает, что лица без надлежащих документов составляют незначительное (не более 2-3%) количество от общего числа непропущенных лиц. Подавляющую же часть составляют лица с надлежащими документами, но которым был закрыт въезд в Россию, и в отношении которых применяется пункт 5.9.1 Приложения 9 без ответственности перевозчика за возникшие расходы. Таким образом, специальная норма международного стандарта определяет лишь возможность возмещения перевозчиком части возникающих расходов. Пункт 74 Правил не учитывает различные основания отказа права на въезд пассажиров на территорию Российской Федерации, и соответственно, особенности правовых последствий для перевозчиков.
В российском законодательстве отсутствует какое-либо определение или разъяснение процедуры «охрана пассажира» так как это сделано в отношении транспортных средств или объектов транспортной инфраструктуры в законодательстве о транспортной безопасности.
Основным документом, регулирующим в Российской Федерации отношения в области частной охранной деятельности, является Федеральный закон от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Анализ положений этого закона о видах охранных услуг, об объектах охраны, о требованиях к частным охранным организациям, к их учредителям и персоналу (частным охранникам) дает понимание, что авиакомпания, как зарубежная, так и российская, не только не полномочна вести охранную деятельность самостоятельно, но и лишена права создавать охранные структуры или являться учредителем охранных организаций.
Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закреплены принципы установления и оценки применения обязательных требований, среди которых правовая определенность и системность; а также исполнимость обязательных требований. Что указывает на то, что содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.
Однако совершенно очевидным является тот факт, что пункт 74 Правил не соответствует указанным принципам, поскольку не отвечает на вопросы о целях охраны непропущенных через Государственную границу России лиц, о праве перевозчика ограничивать свободу иностранного гражданина, о возможности ведения охранной деятельности в условиях дополнительных режимных ограничений, введенных в международных аэропортах пограничной и таможенной службой. Пункта 74 Правил в предложенной формулировке является практически нереализуемым. Его невозможно исполнить без изменения российского законодательства в области гражданской авиации или законодательства в сфере частной охранной деятельности, либо без приведения положений пункта 74 Правил в строгое соответствие требованиям главы 5 Приложения 9 (пункты 5.9 и 5.9.1), с последующим определением органов и (или) организаций, полномочных осуществлять охранную деятельность в пунктах пропуска и согласованием их с государственными контрольными органами в пунктах пропуска.
Чуть более года назад российские авиаперевозчики обращались в Минтранс России за разъяснениями по указанной проблеме и с предложением внести изменения в пункт 74 Правил. Минтрансом России были организованы рабочие встречи с представителями авиакомпаний и пограничной службы, на которых участники обменялись мнениями. К сожалению, за это время необходимые изменения в приказ внесены не были.
Наш канал продолжает следить за развитием ситуации.