13 ноября 2023 г., в Малом зале Государственной Думы прошли парламентские слушания по теме «Формирование топливно-энергетических балансов России и регионов: проблемы и пути решения».
Участниками стали: представители федеральных органов исполнительной власти, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители энергетических и производственных предприятий, общественных, научных организаций и отраслевых институтов отмечают, что надежное энергообеспечение – один из ключевых факторов планомерного социально-экономического развития страны, обеспечения ее энергетической безопасности и повышения качества жизни граждан. В этой связи вопрос формирования топливно-энергетического баланса имеет стратегически важное значение с точки зрения социально-экономического развития регионов, отраслей экономики и России в целом.
Топливно-энергетический баланс (далее – ТЭБ) представляет собой полный баланс (отчетный и прогнозный) добычи, переработки, транспорта, преобразования, распределения и конечного потребления всех видов топливно-энергетических ресурсов, включая конечную стадию их полезного использования потребителем на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
ТЭБ региона позволяет выявить перспективы использования и ограничения по обеспечению энергоресурсами, отраслевые особенности использования топлива, электроэнергии, теплоэнергии в экономике региона, а также определить экономические связи между регионами – производителями и потребителями топливно-энергетических ресурсов. Кроме того, в ТЭБ отражаются эффекты взаимозаменяемости и взаимодополняемости отдельных энергоносителей и систем энергообеспечения, экономическую и экологическую целесообразность использования разных видов энергоресурсов, эффекты от внедрения новых технологий, реализации программ повышения энергетической эффективности, роста загрузки производственных мощностей, реакции на изменение энерготарифов и налогов.
По каждой группе топлива и энергии рассчитываются свои показатели. При этом различают несколько видов ТЭБ: отчетные и прогнозные Назначение отчетных ТЭБ заключается в анализе и оценке изменений структуры и эффективности использования топливно-энергетических ресурсов, выявлении тенденций энергопотребления, а также оценке полноты и качества статистической информации. Отчетные ТЭБ разрабатываются на основе анализа статистической отчетности, а прогнозные – на основании документов стратегического планирования и операционных целей отраслевого управления. Назначение прогнозных ТЭБ: ресурсная и технологическая доступность видов энергоресурсов, оценка их перспективного спроса и предложения, экономическая целесообразность и экологический аспект их использования.
ТЭБ страны формируется с учетом ТЭБ составляющих ее субъектов, в которых отражаются перетоки энергоресурсов из одних субъектов в другие.
В плановой экономике проблема неравномерности производства и распределения энергетических ресурсов решалась за счет централизованного планирования и директивного установления объемов их добычи, поставки и использования. Существующая в тот период времени система ТЭБ насчитывала более двух десятков взаимосвязанных документов, которые разрабатывались на единой методологической основе и обеспечивали преемственность показателей.
Отчетные балансы разрабатывались в соответствии со специальным правительственным распоряжением, для сбора данных проводилось единовременное обследование по специальным формам. Разрабатывались балансы в целом по государству, по всем республикам, краям и областям. При формировании сводных данных использовались отчетные данные предприятий и организаций без оценки и досчетов.
Система ТЭБ включала в себя комплексный баланс (первичных топливно-энергетических ресурсов), сводные балансы (котельно-печного и моторного топлив) и натуральные балансы (частные и однопродуктовые). Разрабатываемый в СССР единый баланс топливно-энергетических ресурсов позволял планировать удовлетворение потребностей населения и экономики, загружать производственные мощности ТЭК, решать вопрос экспортных поставок, оптимизировать процесс перевозок внутри страны, а также проводить единую тарифную и ценовую политику.
В современной России, в связи с переходом к рыночным отношениям, централизованная система распределения энергетических ресурсов была упразднена, а ТЭБ полностью утратил свою роль в планировании развития энергетики, энергообеспечения регионов, отраслей и страны в целом, превратившись в статистический документ. Формируемые прогнозные ТЭБ разрабатываются на основе научного анализа российской энергетической отрасли и являются примером позитивного сценария развития экономики страны.
Этот факт дополнительно способствовал формированию негативных эффектов и с точки зрения энергобезопасности, и с точки зрения энергоемкости российской экономики, поэтому потребности субъектов экономики, целых территорий и отраслей в энергоресурсах определялись хаотично, без четкого целеполагания, а зачастую – даже без привязки к планам социально-экономического развития, а от возможностей производителей энергии, что приводит к диспропорциям, перекосам в электроэнергетической системе, избыточным мощностям в одних регионах, и недостаточным в других, нерациональному использованию природно-ресурсной базы, сложностям с газификацией, нерациональному размещению возобновляемых источников энергии, недостаточному использованию местных энергоресурсов.
Согласно комплексной государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» установлена цель – снижение энергоемкости ВВП на 35% в 2035 году по отношению к уровню 2019 года. При этом рост экономики Российской Федерации по разным оценкам может составить от 3% до 5% в год. Экономический рост является важным фактором динамики спроса на энергоресурсы с учетом достигаемой энергоэффективности их использования. При формировании прогнозных ТЭБ крайне необходимо учитывать этот аспект как на федеральном, так и на региональном и отраслевых уровнях.
Ключевая цель новой Климатической доктрины Российской Федерации (утверждена указом Президента Российской Федерации В.В.Путиным от 26.10.2023 № 812) – достижение углеродной нейтральности России до 2060 года. Реализация поставленной цели невозможна без выстраивания комплексной работы на федеральном, региональном и отраслевом уровнях: структурная перестройка экономики в пользу отраслей с высокой добавленной стоимостью и низкой энергоемкостью, обеспечение рационального использования первичных энергоресурсов при стратегическом планировании с учетом ТЭБ, развитие программ энергосбережения и энергоэффективности, нормативно-правовое их сопровождение, определение ответственных лиц и источников финансирования мероприятий.
Совершенствование системы управления ТЭК должно основываться на взаимозаменяемости и межтопливной конкуренции топлива и энергии при их потреблении для конкретной территории, на возможности замены одного вида топлива на другой, повышении эффективности использования всех видов первичных энергоресурсов и электроэнергии, стимулировании использования в регионах местных видов энергоресурсов и возобновляемых источников энергии. В условиях снижения экспорта, поиска драйверов внутреннего спроса на энергоресурсы, по мере реализации политики декарбонизации и энергоперехода, проведения газификации актуальность 5 разработки ТЭБ страны и регионов будет нарастать, а без понимания структуры спроса на топливно-энергетические ресурсы и их поставок невозможно рациональное экономическое планирование ни на региональном уровне, ни в масштабах страны.
Нормативно-правовое регулирование формирования ТЭБ
На сегодняшний день в российской экономике, включая ТЭК, приняты нормативные правовые акты, направленные на формирование стройной иерархической системы документов стратегического планирования, соответствующей функционалу системы централизованного планирования, но для условий рыночной экономики.
Целевые показатели Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р) (далее – Энергетическая стратегия) являются ключевыми ориентирами для компаний ТЭК при формировании своих планов развития. В состав действующей Энергетической стратегии включен индикативный прогнозный ТЭБ России по двум сценариям, которые определяют нижнюю и верхнюю границы значений целевых показателей и возможных изменений параметров ТЭБ, в диапазоне которых ТЭК России гарантированно сохраняет свою устойчивость.
Стартовавшая в стране в 2021 году масштабная программа по социальной газификации оказала существенное влияние на переоценку ТЭБ как важного прогнозно-аналитического документа, так как субъекты ТЭК столкнулись с невозможностью объективно оценить потребности в газоснабжении ни по регионам, ни по стране в целом, и, соответственно, объемы предполагаемых затрат, а также экономическую целесообразность газификации в ряде регионов.
Президентом Российской Федерации последовательно дан ряд поручений по формированию целевых топливно-энергетических балансов субъектов Российской Федерации в целях эффективного энергообеспечения потребностей экономики и населения и достижения экологических целей.
По итогам Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 21 апреля 2021 г. (перечень поручений от 2 мая 2021 г. № Пр-753) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано в срок 21 апреля 2022 г. в целях обеспечения граждан доступными и экологичными источниками энергии:
-разработать и утвердить целевые ТЭБ;
-разработать и утвердить соответствующие планы мероприятий («дорожные карты»), предусматривающие в том числе достижение целевых ТЭБ, и обеспечить их реализацию начиная с 2022 года.
Правительству Российской Федерации поручено обеспечить методологическое сопровождение субъектов Российской Федерации в целях реализации разработки и утверждения ТЭБ, а также мониторинг реализации в субъектах Российской Федерации указанных планов мероприятий («дорожных карт»).
В целях исполнения вышеперечисленных поручений Президента Российской Федерации Минэнерго России при непосредственном участии ФГБУ «РЭА» Минэнерго России была разработана соответствующая методология (Порядок составления топливно-энергетических балансов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, утвержденный приказом Минэнерго России от 29 октября 2021 г. № 1169 (далее – Порядок составления ТЭБ).
Минэнерго России совместно с Координационным центром при Правительстве Российской Федерации осуществляет мониторинг хода формирования субъектами Российской Федерации отчетного и прогнозного ТЭБ, а также оказывает методологическую поддержку регионам – со всеми федеральными округами проводятся семинары.
ФГБУ «РЭА» Минэнерго России разрабатываются методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию «дорожной карты» реализации мероприятий, предусматривающих реализацию прогнозных ТЭБ, включая мероприятия по газификации.
Новый Порядок составления ТЭБ предусматривает необходимость составления не только фактического ТЭБ, но и прогнозного ТЭБ. Полный цикл разработки прогнозного ТЭБ предполагает выполнение таких этапов, как определение прогноза спроса на газ, расчет межтопливной конкуренции с другими видами топлива, выполнение оценки потенциального прироста потребления природного газа в результате мероприятий по топливозамещению, например, замены угля на газ, на период планирования.
В прогнозный ТЭБ вносятся все данные, отражающие добычу, поставку, преобразование и потребление энергоресурсов. Все данные балансы должны содержать взаимосвязанные показатели количественного соответствия поставок топливно-энергетических ресурсов и их потребления на территории региона, устанавливать распределение топливно-энергетических ресурсов между системами снабжения (электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения и иными системами снабжения топливно-энергетических ресурсов), потребителями (группами потребителей) и определять эффективность их использования. По динамике показателей прогнозного ТЭБ будут вырабатываться рекомендации для перевода объектов потребления на альтернативные источники энергии (чаще всего – на природный газ) и взаимодействия экономики и энергетической отрасли в целом. Обновлять данные предстоит не реже, чем раз в пять лет.
Для упрощения работы регионов и поддержания информации в актуальном состоянии, унификации предоставленных сведений, исключения разночтений и упрощения занесения данных в отчет Минэнерго России совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России разработан автоматизированный калькулятор по формированию прогнозного топливно-энергетического баланса субъектов Российской Федерации с учетом межтопливной конкуренции, который проводит анализ внесенных данных и выводит рекомендации о целесообразности или нецелесообразности перевода внесенных объектов потребления топливно-энергетических ресурсов на альтернативный вид топлива. Калькулятор позволяет анализировать полученные значения и выводить рекомендации по целесообразности перевода внесенных объектов на альтернативный вид топлива. В настоящий момент калькулятор прошёл тестирование, предоставлен в открытом доступе на сайте Минэнерго России, доступен для использования регионами.
С целью выявления «проблемных» требований Порядка составления ТЭБ для последующего учета при его корректировке по итогам 2022 года во всех субъектах Российской Федерации организована работа по формированию фактических и прогнозных (целевых) ТЭБ. На текущий момент целевые ТЭБ утверждены в 84 регионах Российской Федерации.
Следует отметить, что при проведении субъектами Российской Федерации работ по формированию целевых ТЭБ на период до 2030 года в соответствии с Порядком возникало значительное количество вопросов с разъяснениями в части применения указанного Порядка. В ходе работ выявлены следующие проблемы:
-низкий уровень методологии сбора требуемых первичных данных, а также недостаточность учета данных о социально-экономическом положении в субъекте Российской Федерации для составления и анализа фактических (отчетных) ТЭБ;
-отсутствие методологического единства при формировании сценарных условий для прогнозирования и проведения расчетов собственно прогнозных показателей однопродуктовых и сводных топливно-энергетических балансов.
-отсутствие в значительном количестве субъектов Российской Федерации квалифицированных специалистов, привлекаемых для выполнения работ по составлению топливно-энергетических балансов, а также требуемых компетенций у сотрудников региональных органов власти, ответственных за формирование ТЭБ;
-отсутствие единого порядка ведения информационных баз данных в регионах и несвязанность их между собой;
-непроработанность вопросов по развитию альтернативной энергетики на территории субъекта Российской Федерации.
Отдельно следует отметить проблемы, возникшие при подготовке предложений по топливозамещению для групп потребителей топливно-энергетических ресурсов в регионах – выполнение экономических оценок (CAPEX/OPEX ресурсоснабжающих организаций, тарифы для потребителей и др.). В действующем Порядке предусмотрен расчет только для трубопроводного газа. При этом для ряда территорий в ближайшее время доступ к газораспределительным сетям не может быть обеспечен по обоснованным технико-экономическим критериям.
В этой связи Минэнерго России совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России в целях обеспечения качественного аналитического сопровождения принятия решений в сфере управления ТЭК, а также повышения эффективности при решении задач государственного управления в других сферах социально-экономического развития и безопасности страны, прорабатываются методологические, информационно-технологические и организационные подходы в части оптимизации и обеспечения комплексности составления ТЭБ.
Также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации разработали и утвердили «дорожные карты» по достижению целевых ТЭБ. Такие «дорожные карты» не утверждены в Республике Татарстан, Забайкальском крае, Магаданской области, Чукотском автономном округе.
По итогам рассмотрения представленных регионами «дорожных карт» выявлены следующие общесистемные проблемы:
-отсутствие единого подхода к структуре и содержательному наполнению планов мероприятий;
-наличие некорректных данных в части сроков исполнения мероприятий планов при формировании субъектами Российской Федерации отчетности по их выполнению.
Учитывая опыт формирования и мониторинга исполнения «дорожных карт» субъектами Российской Федерации, а также необходимость обеспечения систематизации указанных процессов, в настоящее время Минэнерго России совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России в рамках осуществления деятельности по методологическому сопровождению субъектов Российской Федерации планирует сформировать единый подход к формированию планов мероприятий, разработав соответствующие методические рекомендации.
Также в текущем году планируется создание прототипа системы прогнозирования развития ТЭК субъектов Российской Федерации на основе анализа социально-экономического положения регионов и прогнозов социально-экономического развития. Для тестирования системы будут выбраны пилотные 3-5 регионов, для которых будут проведены расчеты фактических и прогнозных топливно-энергетических балансов.
Создание единой комплексной системы формирования ТЭБ
Указанная работа подразумевает скоординированные действия по следующим направлениям:
1. единство методологии разработки ТЭБ на федеральном, региональном муниципальном уровнях;
2. унифицированные инструменты разработки ТЭБ (в том числе комплексы математических моделей), позволяющие выполнять формирование необходимых ТЭБ на различных уровнях и обеспечивающие согласованность (связность) ТЭБ между уровнями управления и территориями;
3. нормативно-правовое обеспечение функционирования развивающейся модели деятельности по формированию ТЭБ, включая регламенты, обеспечивающие согласованную по срокам и этапам разработку ТЭБ.
4. специализированный подготовленный персонал, владеющий методологией и инструментами формирования ТЭБ, в том числе в федеральных и региональных органах власти, органах местного самоуправления.
Проработку целевого состояния единой системы формирования ТЭБ целесообразно выполнять в следующем концептуальном порядке: «модель деятельности» – «методология» – «инструментальное оснащение» – «нормативно-правовое обеспечение».
ТЭБ должен быть направлен на решение общегосударственных задач, определенных федеральными и региональными стратегическими документами. Целесообразно начинать работы с формирования модели деятельности по формированию ТЭБ. Методология, прикладные инструменты и вопросы нормативного правового обеспечения должны развиваться согласованно с планируемым развитием модели деятельности.
В модели деятельности следует определить кто, когда, как и для каких целей формирует ТЭБ. При этом описание модели деятельности должно определять требования к срокам и составу разрабатываемых ТЭБ (фактических, прогнозных, целевых), функции и регламенты разработки ТЭБ на различных уровнях управления – федеральном, региональном и муниципальном, а также распределить роли и ответственность соответствующих субъектов управления.
Разрабатываемая (развиваемая) методология должна учитывать целевую модель деятельности, обеспечивать формирование ТЭБ для реализации функций государственного управления в социально-экономической сфере и сфере энергетики. Исходя из задач использования ТЭБ в планировании (включая стратегическое), методология должна быть «связана» с единой системой государственной статистики. Также должно учитываться, что процесс формирования прогнозных и целевых ТЭБ во взаимосвязи с комплексом инструментов стратегического планирования носит итерационный характер, что обусловлено взаимным влиянием показателей социально-экономического развития и показателей ТЭБ как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Для обеспечения функционирования целевой модели деятельности по формированию ТЭБ необходимо использовать современные 12 ИТ-инструменты, включая единую («сквозную») систему формирования ТЭБ в стране по уровням управления, которая обеспечит согласованность региональных ТЭБ между собой и согласованность региональных ТЭБ и ТЭБ страны в целом. Также необходимо развивать комплексы математических цифровых моделей, обеспечивающих согласованность параметров ТЭБ с показателями социально-экономического развития. Комплекс математического моделирования должен быть интегрирован с единой системой формирования ТЭБ.
Нормативно-правовое регулирование должно обеспечить развитие модели деятельности во взаимосвязи с развитием методологии и использование единых (унифицированных) инструментов формирования ТЭБ. Следует особо отметить выполняемую в настоящее время проработку вопроса внесения изменений в Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Планируемые изменения позволят четко определить место ТЭБ в системе стратегического планирования и создадут устойчивую нормативно-правовую конструкцию («каркас») формирования ТЭБ, которая позволит упорядочить комплекс предлагаемых практических мероприятий.
Фактически можно выделить четыре взаимоувязанных «линии развития», координация которых позволит перейти к целевой модели деятельности по формированию ТЭБ, обеспеченной методологически, инструментально и нормативно. Согласованное поэтапное развитие единой системы формирования ТЭБ позволит получать практическую отдачу от реализации каждого этапа.
Следует отметить, что темп развития модели деятельности формирования ТЭБ существенно зависит от уровня развития инструментальных средств и доступности необходимых статистических данных. В этой связи целесообразно выделить в отдельный план создание инструментов формирования ТЭБ и развитие систем сбора, обработки и обмена статистической информации.
Минэнерго России совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России планомерно выполняется выполнения работа, соответствующая предложенному подходу в части методологического и инструментального обеспечения: в 2022 году выполнена работа «Разработка требований к исходным данным и составу математических моделей для долгосрочного прогнозирования ТЭБ»; ведется разработка «Руководства по энергетической статистике»;
-в 2023 году выполняется работа «Разработка требований к исходным данным и алгоритмам математических моделей для формирования согласованного по уровням управления среднесрочного прогнозного ТЭБ с учетом межтопливной конкуренции»;
-в инициативном порядке подготовлена концепция создания единой информационно-моделирующей системы формирования фактических и прогнозных ТЭБ для федерального, регионального и муниципального уровней.
Проблемными вопросами, от способа решения которых зависит развитие системы формирования ТЭБ, являются:
-согласованное поэтапное развитие методологии формирования ТЭБ;
-инструментальное обеспечение – создание единой в стране ИТ-системы формирования ТЭБ, особенно для использования на региональном уровне;
-получение (обеспечение доступности) необходимых статистических данных для формирования ТЭБ по уровням управления.
Для решения вышеобозначенных вопросов целесообразно организовать межведомственную рабочую группу, основными задачами которой будут:
-подготовка взаимоувязанных между заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Минэнерго России, Минэкономразвития России, Росстат) методологических подходов формирования ТЭБ федерального и регионального уровней;
-выработка решений по получению (обеспечению доступности) статистических данных, необходимых для формирования ТЭБ;
-цифровизация процесса формирования ТЭБ в рамках выполняемого в настоящее время перевода информационных систем федеральных и региональных органов исполнительной власти на единую цифровую платформу «ГосТех»;
-консолидация комплекса имеющихся математических моделей, обеспечение разработки и развития новых моделей.
На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по энергетике разработал ряд предложений для Правительства Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации и Органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Текст подготовлен Комитетом Государственной Думы по энергетике: http://komitet-energo.duma.gov.ru/novosti/d13df1f4-fe3c-40fa-8730-ced3e1057147