Валерий Подмаско
Эта статья посвящена недавней истории территориального деления заморских владений 5-й Республики (фр. Cinquième République, Ve République), которые имеют и другое вполне официальное название – Заморская Франция (фр. France d'outre-mer). Чем же интересно территориальное устройство заморских владений 5-ой Республики? Оно интересно тем, что иллюстрирует специфическое поведение распавшейся колониальной Империи и применение в бывших колониях тех же принципов территориальной организации, что и в Европейской Франции, а также очень любопытными экспериментами в этой же сфере.
Французское Сообщество (1958-1960 гг.)
Если вы прочитаете преамбулу Конституции Франции 1958 года в 1-ой ее редакции, то обнаружите, что она не про права и свободы человека и гражданина, а про Французское Сообщество (фр. Communauté française), которое пришло на смену Французскому Союзу 4-ой Республики. Абзац второй преамбулы гласит: «Исходя из… принципа свободного самоопределения народов, Республика предлагает народам заморских территорий, которые выражают желание присоединиться к ней, новые установления (фр. Institutions), основанные на совместном идеале свободы, равенства и братства и имеющие целью их демократическое развитие». Затем во второй части преамбулы (в статье 1) Конституция гласит: «Республика и народы заморских территорий, которые актом свободного самоопределения принимают настоящую Конституцию, основывают Сообщество. Сообщество основано на равенстве и солидарности народов, входящих в его состав».
История вопроса такова: раздел VIII Конституции 1946 года был посвящен Французскому Союзу (фр. Union française), который пришел на смену разваливающейся Французской колониальной империи. Согласно статье 60 Конституции 1946 года, Французский Союз состоял из Французской Республики и ассоциированных с ней территорий (фр. «Territoires associés») и государств (фр. «État associé»). Французская Республика, согласно той же статье Конституции 1946 года, включала в себя: метропольную Францию (фр. France métropolitaine), а также заморские департаменты (фр. «Départements d'outre-mer», DOM) и заморские территории (фр. «Territoires d'outre-mer», TOM). Заморские департаменты и заморские территории составляли Заморскую Францию (фр. France d'outre-mer). С вступлением Конституции 1946 год в силу в большинстве французских колоний были образованы заморские территории. Ассоциированных территорий было всего две – Того и Камерун. Ассоциированных государств было три: Вьетнам, Камбоджа и Лаос, которые были созданы в результате преобразования Французского Индокитая и объединены в Индокитайский Союз, который вошел во Французский Союз. Осенью 1946 года Индокитайский Союз был преобразован в Индокитайскую Федерацию в составе Французского Союза.
К 1958 году Франция потеряла Камбоджу Вьетнам, Тунис и Марокко. С крахом 4-ой Республики Франция лишилась Камеруна и Лаоса. Французская Гвинея (Западная Африка), не проголосовала за новую Конституцию на референдуме 28 сентября 1958 года и в том же году объявила о своей независимости.
С принятием Конституции 1958 года прекратил свое существование и Французский Союз, но Конституция 1958 года (статья 1) учредила Французское Сообщество (фр. Communauté française), которое заняло место Французского Союза. Сообщество в отличие от Союза состояло только из государств – членов Сообщества. Французская Республика входила в Сообщество вместе с заморскими департаментами и территориями. С вступлением в силу Конституции 1958 года каждая заморская территория получила возможность изменить свой прежний статус, и только 5 из них сохранили его, а остальные 12 предпочли статус государств – членов Сообщества. Из двух бывших ассоциированных территорий Союза членом Сообщества стала только Республика Того.
Несмотря на новое название, государства – члены Сообщества юридически были не суверенными государствами, а скорее заморскими автономиями Франции. Согласно статье 77 Конституции 1958 года, государства – члены Сообщества пользовались «автономией, самоуправлением», а также «демократически и свободно» распоряжались «своими собственными делами». Согласно той же статье, в Сообществе существовало «только одно гражданство Сообщества», причем «все граждане, независимо от своего происхождения, расы или вероисповедания» были равноправны. Президентом Сообщества, как я уже отмечал, являлся Президент Французской Республики. Органами Сообщества – Исполнительный совет, Сенат и Арбитражный суд. Исполнительный совет Сообщества (фр. Conseil exécutif de la Communauté) состоял из президента Франции, премьер-министра Франции и глав правительств государств-членов и министров, ответственных за деятельность Сообщества. Сенат Сообщества (фр. Sénat de la Communauté) формировался из числа делегатов Парламента Франции и законодательных собраний государств – членов Сообщества. Арбитражный суд Сообщества (фр. Cour arbitrale de la Communauté) разрешал споры между государствами – членами Сообщества. Состав Арбитражного суда определялся органическим законом Французской Республики. У нас в России такие законы называются «конституционными».
Согласно статье 86 Конституции 1958 года, государства – члены Сообщества с согласия Франции могли изменить свой статус и даже могли стать независимыми. Государство, ставшее независимым, могло выйти из состава Сообщества, но могло и остаться в нем. Так же и любое независимое государство, не являвшееся членом Сообщества, могло вступить в Сообщество, оставаясь при этом независимым. Ни одно из независимых государств в Сообщество не вступило, а вот все государства – члены Сообщества очень скоро избрали для себя путь независимости, покинув Сообщество. Продолжавшаяся кровавая Алжирская война (1954-1962 гг.) стала действенным средством усиления неприятия бывшими колониями любой зависимости от Франции.
В итоге 1960 год стал вторым и последним годом существования Сообщества. Раздел XII «О сообществе» Конституции 1958 года еще продолжал действовать до 1995 года, когда его положения были официально отменены. С развалом Сообщества Французская Республика осталась без бывших колоний. А как же заморские департаменты и заморские территории, спросите вы? Юридически заморские департаменты и территории Франции не являются ни колониями, ни полуколониями, потому что эти территориальные сообщества, согласно статье 72 Конституции 1958 года, являются частью Французской Республики. Соответственно, их население состоит из полноправных граждан Франции.
Заморские департаменты
Деление некоторых заморских владений Франции на департаменты в течение второй половины XIX века рассматривалось как неоспоримый признак привилегированности их положения. Первым таким владением стала северная прибрежная часть Алжира. Здесь есть плодородные земли, комфортный средиземноморский климат и гавани, связывающие Алжир с Францией и Европой. В 1848 году на алжирском побережье были образованы первые три заморских департамента Франции: Оран, Алжир и Константин. Их создание было связано с надеждами Парижа на быстрое их заселение французами и другими европейцами. Предполагалось, что когда-нибудь в будущем эти департаменты будут «интегрированы» во Францию. Однако очень скоро рост местного мусульманского населения существенно обогнал скорость притока европейских колонистов, и надежды на полное офранцуживание Алжира начали быстро таять.
В силу Закона от 19 марта 1946 года № 46-451 в бывших колониях Франции были образованы еще 4 заморских департамента: (1) Французская Гвиана, или Гайана, (Южная Америка), (2) Гваделупа (Карибское море), (3) Мартиника (Карибское море) и (4) Реюньон (Индийский океан). Так у Франции вместе с алжирскими департаментами появилось 7 заморских департаментов. Однако официальный статус заморских департаментов они приобрели только после вступления в силу Конституции 1946 года. Согласно статье 60 Конституции 1946 года, Французская Республика включала в себя Метрополию Франции и заморские департаменты и территории. Кстати, термин «Метрополия Франции» потерял официальное значение вместе с крушением 4-ой Республики и прекращением действия Конституции 1946 года. Ему на смену пришел новый политкорректный термин «Европейская территория Франции» (фр. «Territoire européen de la France») или «Европейская Франция» (фр. «France Européenne»). Согласно той же статье 60 Конституции 1946 года, Французская Республика входила в состав Французского союза наряду с ассоциированными территориями и государствами – членами Союза.
В последние годы существования 4-ой Республики количество департаментов в Алжире резко возросло, что было вызвано ростом местного населения. В 1955 году из департамента Константин был выделен департамент Бон. В 1956 году все три старых департамента Алжира, включая и департамент Константин, были разукрупнены, в результате чего появилось еще 8 приморских департаментов. В 1957 году южные территории были преобразованы в два «департамента Сахары» (фр. «Départements du Sahara») – Саура и Оазис. В 1958 году на юге было образовано еще 3 департамента; Аумале, Буж и Сайда. В итоге в 1959 году Алжир был разделен на 17 департаментов. Два из них были упразднены в том же 1959 году. Только подумать, что все это происходило в ходе кровавой Алжирской войны 1954-1962 гг. В итоге к моменту обретения Алжиром независимости существовало 15 алжирских департаментов. Понятно, что все они, в конце концов, были потеряны Францией.
Конституция 1958 года уже в 1-ой ее редакции подтвердила существование в составе Французской Республики таких «территориальных сообществ», как заморские департаменты и заморские территории (см. статью 72). Конституция в статье 73 признавала за заморскими департаментами (и только за заморскими департаментами) особое положение и определила, что их «законодательный режим и административная организация» могут изменяться с учетом их особого положения. Удостоились заморские департаменты и внимания законодателя: им посвящен раздел IV книги IV части третьей «Департамент» (фр. Troisieme partie «Le Département») законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ (фр. Code général des collectivités territoriales) 1996/2000 года.
В статусе заморских департаментов нет чего-то особенного в сравнении с европейскими департаментами. Они, как и их европейские собратья, состоят в ведении Министра внутренних дел Французской Республики. Они тоже совмещают в себе (1) административно-территориальное образование, возглавляемое префектом департамента, назначаемым Президентом Франции, и (2) самоуправляющееся территориальное сообщество, обладающее статусом юридического лица публичного права. Или, как гласит статья 72 Конституции 1958 года в 1-ой редакции, «в департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов», а территориальные сообщества Республики «свободно управляются выборными советами». Жители заморских департаментов являются полноправными гражданами Франции. Население заморских департаментов представлено в Национальной Ассамблее и в Сенате. Заморские департаменты являются частью Европейского Союза. Население заморских департаментов обладает гражданством Евросоюза. Сами заморские департаменты имеют статус ультрапериферийных (особо удаленных) регионов (фр. «Région ultrapériphérique, RUP») Евросоюза, но не входят в Шенгенскую зону. Соответственно, население заморских департаментов участвует в выборах депутатов Европейского Парламента. Валюта заморских департаментов – евро. Короче, заморские департаменты пользуются всеми или почти всеми благами французской и европейской демократий.
В первые два года существования 5-ой Республики в ее составе насчитывалось 19 заморских департаментов (фр. «Départements d'outre-mer», DOM), но уже в 1962 году в связи с обретением Алжиром независимости у Франции осталось всего 4 заморских департамента. В 1976 году в силу Закона от 19 июля 1976 года № 76-664 появился 5-й заморский департамент – Сен-Пьер и Микелон (Атлантический океан), бывший до этого одной и заморских территорий Франции. В 1985 году острова Сен-Пьер и Микелон стали сообществом с особым статусом (фр. Collectivité à statut particulier), оставаясь при этом заморским департаментом. Однако в 2003 году в результате очередного пересмотра Конституции 1958 года острова Сен-Пьер и Микелон сменили статус заморского департамента на только что учрежденный статус «заморского сообщества» (фр. «Collectivités d'outre-mer, COM»). Так во Франции опять осталось 4 заморских департамента, но в 2011 году был образован новый заморский департамент – Майотта (Индийский океан), и до 2015 года во Франции было 5 заморских департаментов.
Заморские департаменты так же, как европейские департаменты, делятся на округа (фр. Arrondissements), кантоны (фр. Cantons) и коммуны (фр. Communes). Однако в Заморской Франции не выдерживаются соотношения округов, кантонов и коммун, которые характеры для европейских департаментов. Рассмотрим кратно, каково территориальное деление заморских департаментов Франции.
Французская Гвиана (Гайана). В настоящее время во Французской Гвиане имеется 3 округа (Кайенна, Сен-Лоран-дю-Марони, Сен-Жорж), 19 кантонов и 22 коммуны. Кантоны во Французской Гвиане были упразднены в 2015 году, когда заморский департамент Французской Гвианы был преобразован в единое территориальное сообщество.
Гваделупа. В настоящее время в Гваделупе 2 округа (Бас-Тер и Пуэнт-а-Питр), 21 кантон и 32 коммуны. В 1963 году из части округа Бас-Тер был образован третий округ – Сен-Мартен-Сен-Бартелеми, состоящий из 3 кантонов и 2 коммун. 22 февраля 2007 года, когда коммуны Сен-Мартен и Сен-Бартелеми были официально отделены от Гваделупы, образуемый ими округ был ликвидирован.
Мартиника. В настоящее время на Мартинике 4 округа (Тринитэ, Фор-де-Франса, Марен и Сен-Пьер), 45 кантонов и 34 коммуны. В 2015 году на Мартинике произошло то же, что и во Французской Гвиане: Мартиника получила статус единого территориального сообщества, и кантоны на ее территории были упразднены.
Майотта. В настоящее время на Майотте нет округов. Майотта – это единственный департамент Франции, не разделенный на округа. Зато на Майотте есть 13 кантонов (недавно их было 19) и 17 коммун. С 2001 по 2011 год Майотта имела статус так называемого «департаментского сообщества» (фр. «Collectivité départementale»). Это был особый статус, который отражал переходное состояние Майотты от заморской территории к заморскому департаменту. Статус полноценного заморского департамента Майотта приобрела только в 2011 году. Департамент Майотта удостоился книги V части третьей (фр. Troisieme partie «Le Département») законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года.
Реюньон. В настоящее время на Реюньоне 4 округа (Сен-Поль, Сен-Пьер, Сен-Бенуа и Сен-Дени), 25 кантонов и 24 коммуны.
Итого к 2015 году в заморских департаментах Франции насчитывается 13 округов, 123 кантона и 129 коммун. Если в европейских департаментах Франции в среднем насчитывается 3,4 округа, то в заморских департаментах – 3 округа. Как видите, разница невелика. Но если в европейских департаментах в одном округе в среднем насчитывается 6,2 кантона, то в заморских департаментах – 9,5 кантонов. Если в европейских департаментах в одном кантоне в среднем насчитывается 17,5 коммун, то в заморских департаментах – всего 1,05 коммун. Получается, что в заморских департаментах количество кантонов почти равно количеству коммун. Причина в том, что коммуны заморских департаментов представляют собой очень крупные территориальные образования, не привязанные к конкретным населенным пунктам или церковным приходам. В итоге, в заморских департаментах практически каждой коммуне соответствует кантон. Отсюда и все нарушения стандартных для европейских департаментов соотношений округов, кантонов и коммун.
Завершая разговор о заморских департаментах Франции, нельзя не упомянуть и действующие там межкоммунальные объединения (фр. Établissement public de coopération intercommunale, EPCI). Конечно, их количество и их масштабы не идут ни в какое сравнение с европейскими межкоммунальными объединениями. Препятствием для образования крупных межкоммунальных объединений в Заморской Франции является не только неразвитость экономической и социальной инфраструктуры, но и очень ограниченное количество самих коммун. Как я уже сказал, в заморских департаментах всего 129 коммун, а в Европейской Франции их 34 816. Как говорится: почувствуй разницу…
Заморские регионы
Регионы в Заморской Франции появились на общей волне децентрализации территориального управления в 1982-1983 годах. В результате в Заморской Франции, разделенной на заморские департаменты, наряду с уже существовавшими генеральными советами (советами департаментов) появились региональные советы (фр. Conseils régionaux) с полномочиями, аналогичными полномочиям европейских региональных советов.
Особенностью заморских регионов является то, что, во-первых, в каждом из них имеется всего один департамент, причем регион носит то же самое название, что и департамент. Во-вторых, Правительство Республики в заморских регионах представляет только префект департамента. Префектов регионов в Заморской Франции нет. Конечно, согласно российскому взгляду на вещи, существование регионов с одним департаментом в составе не имеет никакого смысла. Однако нам следует учитывать, что французы в ходе своих непрерывных реформ явно стараются минимизировать количество территорий с особым статусом. Тем более, что они обычно используют стандартные организационно-правовые формы с дозированными правами и полномочиями («коммуна», «кантон», «округ», «департамент», «регион»). Конечно, при этом они все равно сталкиваются с нестандартными ситуациями, как например в случае с заморскими департаментами. Если бы над заморскими департаментами не были образованы заморские регионы, то местные территориальные сообщества не получили бы прав и полномочий регионов, а это уже нарушение принципа французского административно-территориального унитаризма. Дробить имеющиеся заморские департаменты, чтобы в каждом заморском регионе было несколько заморских департаментов, видимо, нецелесообразно, в силу низкой плотности населения. Судя по всему, на этом фоне образование 5-ти заморских регионов, каждый из которых состоит всего из одного заморского департамента, представлялось наименьшим отступлением от стандартной французской модели организации территориального управления и местного самоуправления. Ведь существуют же в Заморской Франции, в конце концов, кантоны, состоящие из одной коммуны.
Говоря о заморских регионах Франции, мы должны иметь в виду, что они получили право официально называться «заморскими регионами» (фр. «Régions d'outre-mer») только после пересмотра Конституции 1958 года, проведенного в 2003 году. Благодаря этому пересмотру, в Конституции 1958 года впервые появились упоминания и «регионов», и «заморских регионов». Правда, название «заморские регионы», согласно мнению специалистов, так и не прижилось во французском обществе. Например, французские СМИ всегда называли заморские регионы «заморскими департаментами». Тем не менее, французский законодатель уделяет заморским регионам достаточное внимание: им посвящен раздел III книги IV части четвертой «Регион» (фр. Quatrième Partie «La Région») законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года.
Регионы возникают во Франции в ходе развития государственного экономического и социального планирования. Департаменты в силу своих незначительных размеров не подходили для этих целей. Так возникла идея региональных программ экономического и социального планирования или «программ региональных мероприятий» (фр. «Programmes d'action régionale»), как они были названы в декрете от 30 июня 1955 № 55-873. В этом же декрете упомянуты и «округа региональных мероприятий» (фр. «Circonscriptions d'action régionale»), которые являются предшественниками современных регионов Франции. В начале 70-х годов прошлого века в округах были сформированы консультативные советы, которые впоследствии были преобразованы в представительные органы региональных сообществ – в региональные советы.
С 1973 года округа получили еще и постоянные экспертные органы, уполномоченные давать заключения по экономическим и социальным вопросам региональной компетенции, а также по запросу соответствующего окружного, а затем и регионального совета. Эти экспертные органы получили название «экономических и социальных комитетов» (фр. «Comités économiques et sociaux régionaux, CESR»). В состав экономических и социальных комитетов входило от 20 до 49 экспертов, назначаемых на 5 лет. Согласно Закону от 5 июля 1972 года № 72-619 о создании и организации регионов, члены экономических и социальных комитетов представляли в них «организации и виды деятельности экономического, социального, профессионального, семейного, образовательного, научного, культурного и спортивного характера». С 1973 года порядок формирования экономических и социальных комитетов устанавливается декретом Президента Республики в Государственном совете (фр. Décret en Conseil d'État). В 1992 году экономические и социальные комитеты округов были переименованы сначала в «региональные экономические и социальные советы» (фр. «Conseils économiques et sociaux régionaux, CESR»), а после вступления в силу Закона от 12 июля 2010 года № 2010-788 об охране окружающей среды – в «региональные экономические, социальные и экологические советы» (фр. «Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, CESER»). Несмотря на свой консультативный характер, эти органы очень авторитетны и влиятельны. Они готовят экспертные заключения региональным советам по проектам региональных проектов и программ, по проектам региональных правовых актов и т.д.
Формирование экспертных комитетов, а затем советов в заморских регионах имело свои особенности. Уже в начале 80-х годов прошлого века в некоторых заморских регионах создаются двухпалатные (!) экспертные органы. В качестве первой палаты выступал местный экономический и социальный комитет, а в качестве второй палаты – местный комитет по культуре, образованию и окружающей среде (фр. Comité de la culture, de l’éducation et de l’environnement, CCEE). В 1992 году все заморские экспертные комитеты были переименованы в «советы» (фр. «Conseils»). В настоящее время двухпалатные экспертные органы сохранились только на Гваделупе, Реюньоне и на Мартинике несмотря на то, что там упразднены и департамент, и регион. На Гваделупе численность первой палаты составляет 49 экспертов, а второй – 25. При этом численность регионального совета составляет 41 советник, а численность совета департамента – 42 советника. На Реюньоне численность первой палаты экспертного органа составляет 55 экспертов, а второй – 31. При этом численность регионального совета составляет 45 советников, а численность совета департамента – 49 советников. Как видите, экспертное сообщество во Франции не притесняют, и даже там, где уже нет региональных советов, экспертные советы продолжают напоминать о регионах и их полномочиях.
Заморские территории
Первая редакция статьи 72 Конституции 1958 года в 1-ой ее редакции, как я уже говорил, помимо таких территориальных сообществ как коммуна, департамент и заморский департамент, предусматривала существование еще и заморских территорий. Согласно статье 74 Конституции в ее 1-ой редакции, «заморские территории Республики имеют свою особую организацию с учетом их собственных интересов в совокупности с интересами Республики». Официально термин «заморские территории» появляется уже в Конституции 1946 года. Как я уже сказал выше, в 1946 году все бывшие колонии Франции получили возможность выбирать либо статус заморского департамента, либо статус заморской территории (фр. «Territoire d'outre-mer», TOM). При этом статус заморской территории гарантировал какую-то автономию в рамках Французской Республики. Поэтому вполне ожидаемо, что после вступления в силу Конституции 1946 года 19 бывших французских колоний, т.е. большинство, избрало статус заморской территории. Вот их перечень:
- во Французской Западной Африке 8 заморских территорий (Кот-д’Ивуар, Дагомея, Гвинея, Мавритания, Нигер, Сенегал, Судан, Верхняя Вольта)
- во Французской экваториальной Африке 4 заморских территорий (Конго, Габон, Убанги-Шари, Чад),
- в Атлантическом океане одна заморская территория (Сен-Пьер-и-Микелон),
- в Восточной Африке одна заморская территория (Французское Сомали);
- на Индостане одна заморская территория (Французская Индия – поселения Пондичерри, Чандернагор, Карикал, Маэ и Янаон);
- в Индийском океане 2 заморских территорий (Мадагаскар с окружающими его островами, а также Коморские острова,);
- в Тихом океане 2 заморских территорий (Новая Каледония и Французская Полинезия).
С крахом 4-ой Республики и вступлением в силу Конституции 1958 года, которая учредила Французское Сообщество (фр. Communauté française), заморские территории получили возможность выбирать между имеющимся статусом и статусом государства – члена Сообщества. Большинство территорий, как я уже сказал, выбрало статус государства – члена Сообщества. В 1960 году все они заявили о своей независимости. Но было и меньшинство: французский островной протекторат Уоллис-и-Футуна в 1961 году после местного референдума 1959 года получил статус заморской территории. В итоге, в 1960 году в составе Франции осталось всего 6 заморских территорий: (1) Французское Сомали (Восточная Африка) и островные территории: (2) Коморы (Индийский океан между Африкой и Мадагаскаром), (3) Французская Полинезия (южная часть Тихого океана), (4) Новая Каледония (юго-западная часть Тихого океана), (5) острова Сен-Пьер и Микелон (Атлантический океан рядом с Ньюфаундлендом) и (6) острова Уоллис и Футуна (южная часть Тихого океана).
В 1975 году Коморские острова получили независимость. Исключение составил архипелаг Майотта, который по воле своего населения остался частью Заморской Франции. Французский Берег Сомали в 1967 году был переименован во «французскую территорию Афар и Исса», а в 1977 году получил независимость и сегодня известен как Республика Джибути. В 1976 году заморская территория Сен-Пьер и Микелон получила статус заморского департамента.
В итоге, к марту 2003 года в составе Франции насчитывалось всего 3 заморских территории: (1) Французская Полинезия, (2) острова Уоллис и Футуна и (3) Новая Каледония. В 1999 году Новая Каледония стала сообществом с особым статусом (фр. Collectivité sui generis). Затем, в результате конституционной реформы 2003 года Французская Полинезия и Уоллис и Футуна сменили свой статус, став заморскими сообществами. В 2004 году Французская Полинезия получила очередной особый статус «заморской страны в составе Республики» (фр. «Pays d'outre-mer au sein de la République, POM»). Так Франция потеряла последние свои «заморские территории». Сегодня этот статус является достоянием истории.
Тем не менее, в свое время статус заморской территории обладал определенной привлекательностью. Жители заморских владений вместе с полуавтономным статусом заморских территорий приобретали французское гражданство. Они получали представительство в обеих палатах Парламента Французской Республики. Однако после принятия Маастрихтского договора в 1992 году жители заморских территорий не получили европейского гражданства, и сами заморские территории не стали частью Евросоюза.
Территориальное деление бывших заморских территорий Франции изначально отличалось от территориального деления заморских департаментов. Там не было и нет округов и кантонов. Зато там есть коммуны, но их территория, в отличие от европейских коммун, как правило, очень велика, а самых коммун сравнительно немного. В этом заморские территории были близки заморским департаментам. Например, бывшая заморская территория Сен-Пьер и Микелон, ставшая позднее заморским департаментом, насчитывает всего 2 коммуны – Сен-Пьер и Микелон-Ланглад. На примере островов Сен-Пьер и Микелон становится ясно, что территориальное деление бывших заморских территорий Франции определялось тем, что они состоят из отдельных островов, архипелагов или даже групп архипелагов, часто отделенных друг от друга большими водными пространствами. Островные территории невозможно разделить на произвольное количество территориальных единиц. Природа диктует свои правила, которые идут вразрез с любой идеальной схемой территориального деления. Отсюда и большие размеры коммун в бывших заморских территориях и различные ухищрения, типа ассоциированных коммун Французской Полинезии, которые призваны улучшить управление большими территориями там, где невозможно создать полноценные коммуны.
Далее мы с вами рассмотрим два типичных в своей неповторимости примера бывших заморских территорий Франции – Французскую Полинезию и острова Уоллис и Футуна. Помимо них, нашего внимания, несомненно, заслуживает и Новая Каледония, но ее мы рассмотрим отдельно как территориальное сообщество со статусом sui generis.
Заморская территория Французская Полинезия
Французская Полинезия – большая совокупность островов и атоллов, расположенных в южной части Тихого океана, примерно в 6000 км к востоку от Австралии. Крупнейший остров – Таити. Острова получили статус заморской территории в 1946 году. В 1957 году у них появилось новое название – «Французская Полинезия» (фр. Polynésie Française). В 1977 году заморская территория «Французская Полинезия» получила юридические основания для самоуправления. В 1984 году Французская Полинезия приобрела статус ограниченной автономии, и в 1986 году во Французской Полинезии впервые был избран собственный законодательный орган – Ассамблея Французской Полинезии (фр. Assemblée de la Polynésie française), а в 1998 году – первый Президент (фр. Président de la Polynésie française). В том же году было сформировано первое Правительство Французской Полинезии. Французскую Полинезию в Национальной Ассамблее представляют 3 депутата, а в Сенате – 2 сенатора. В 2004 году Французская Полинезия стала «заморской страной в составе Республики», что, по большому счету, не прибавило ей новых прав и полномочий.
До 1977 года Французское правительство во Французской Полинезии представлял Губернатор Французской Полинезии. С 1 ноября 1976 года его сменил «Верховный комиссар Республики во Французской Полинезии» (фр. «Haut commissaire de la Republique en Polynésie française») в ранге префекта. Верховного комиссара назначает Президент Республики. До 14 сентября 1984 года Верховный комиссар был председателем Правительственного совета (фр. Conseil de gouvernement) Французской Полинезии и обладал теми полномочиями, которые затем были переданы Президенту Французской Полинезии. В настоящее время полномочия Верховного комиссара регулируются Органическим законом от 27 февраля 2004 № 2004-192. Его резиденция – Верховный комиссариат – находится на острове Таити в столице Французской Полинезии городе Папеэте. В Папеэте, помимо Верховного комиссариата, расположены резиденции Правительства, Президента и Ассамблеи Французской Полинезии.
Французская Полинезия разделена на 5 «административных подразделений» (фр. «Subjectives administratives») – Маркизовы острова, Подветренные острова, Наветренные острова, Туамоту-Гамбье и Австралийские острова. Каждое из них охватывает группу близлежащих островов. Подразделения являются административно-территориальными образованиями Республики, но не обладают статусом территориальных сообществ. Во главе каждого подразделения стоит так называемый «государственный администратор» (фр. «Administrateur d'État»). Другое название – «глава административного подразделения» (фр. «Chef de la subdivision administrative»). Все государственные администраторы подчинены Верховному комиссару Французской Полинезии.
В составе административных подразделений насчитывается 48 коммун, которые, как и все французские коммуны, являются территориальными сообществами и юридическими лицами публичного права. В каждой коммуне есть свой мэр и муниципальный совет. 30 из 38 коммун разделены на 98 ассоциированных коммун. Такое деление было вызвано либо большой площадью коммун, расположенных на крупных островах, либо тем, что некоторые коммуны охватывают атоллы, и управлять такими коммунами из одного центра крайне затруднительно или невозможно. 17 коммун объединились в три межкоммунальных объединения в форме сообщества коммун (фр. Communauté de communes), но эти объединения не являются самоуправляемыми территориальными сообществами. Их правильнее рассматривать как межкоммунальные кооперативы.
Французская Полинезия интересна еще и тем, что в ней, помимо административно-территориального деления в целях Правительства Французской Республики, существует и административно-территориальное деление в целях Правительства Французской Полинезии. На островах существует 4 административно-территориальных подразделения, подчиненных Правительству Французской Полинезии. Эти подразделения или округа по-французски называются «circonscriptions», дублируют 4 из 5-ти административных подразделений Правительства Французской Республики: Маркизовы острова, Подветренные острова, Туамоту-Гамбье и Австралийские острова. Только Наветренные острова не образуют округа Правительства Французской Полинезии, т.к. на острове Таити, который относится к Наветренным островам, находится столица Французской Полинезии – город Папеэте, и руководство Французской Полинезии посчитало нецелесообразным создание административного округа в непосредственной близости от столицы. Во главе каждого из 4-х округов стоит территориальный администратор (фр. «Administrateur territorial»), которого назначает Президент Французской Полинезии.
До 2007 года коралловый атолл Клиппертон, находящийся в восточной части Тихого океана – к западу от Коста-Рики (!), административно относился к Французской Полинезии. Как из Французской Полинезии производился контроль за островом, не понятно. Видимо, никакого контроля не было. Так или иначе, с 21 февраля 2007 года атолл Клиппертон перешел в ведение непосредственно Правительства Республики.
Заморская территория Уоллис и Футуна
Острова Уоллис и Футуна находятся в южной части Тихого океана на расстоянии около 2⁄3 пути между Новой Зеландией и Гавайями. В 1959 году жители протектората Уоллис и Футуна проголосовали за то, чтобы острова получили статус заморской территории Франции. Новый статус вступил в силу в 1961 году в силу Закона от 29 июля 1961 года № 61-814.
Главной особенностью заморской территории, а затем и заморского сообщества Уоллис и Футуна является территориальное деление. На островах нет и не было не только департаментов, округов и кантонов, но и коммун. Вместо этого там существует три традиционных королевства (фр. Royaumes) – Увеа, Ало и Сигав, для которых французские юристы придумали особый статус – статус территориального округа (фр. Circonscription territoriale). Каждый округ является юридическим лицом публичного права и имеет свой бюджет. В каждом королевстве, помимо короля, есть свой совет, возглавляемый королем. Совет формируется согласно местным обычаям. Короли, министры и деревенские вожди получают от Французской Республики жалование.
Правительство Франции на островах представляет так называемый «Высший администратор» (фр. «Administrateur supérieur») в ранге префекта, назначаемый Президентом Франции. При Высшем администраторе существует Территориальный совет (фр. Conseil territorial), состоящий их трех королей и трех членов, назначаемых Высшим администратором с одобрения Территориальной Ассамблеи. Столицей сообщества является город Мата-Уту, расположенный на самом густонаселенным острове Увеа. Жители островов представлены в Парламенте Французской Республики: один депутат в Национальной Ассамблее и один сенатор в Сенате.
Территориальная Ассамблея (фр. Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna) была учреждена уже упомянутым мною Законом от 29 июля 1961 года № 61-814, в силу которого острова стали заморской территорией Франции. Территориальная Ассамблея островов – это представительно-совещательный орган, состоящий из 20 членов, избираемых сроком на 5 лет. Исполнительным органом Территориального совета, согласно тому же Закону от 29 июля 1961 года № 61-814, является Высший администратор, т.е. государственный чиновник, а не должностное лицо территориального сообщества. В этом была неповторимая особенность заморской территории Уоллис и Футуна, и эта же особенность в настоящее время характерна для заморского сообщества Уоллис и Футуна.
Продолжение следует
Все фотографии из общедоступных источников