Валерий Подмаско
В первой части этой статьи я рассказал о французских коммунах, департаментах, регионах, а также о межкоммунальных объединениях. В ней представлены базовые элементы территориального устройства Франции. На мой взгляд, здесь у французов все ясно, вполне логично и очень познавательно. Практически ничто не вызывает вопросов и тем более недоумений. Именно эти базовые элементы территориального устройства Франции оригинальны, интересны и представляют особую ценность как возможный предмет заимствования. Со второй частью статьи, которая перед вами, все сложнее. В ней представлены результаты реформ последнего десятилетия. Это особые модели самоуправления отдельных территорий Франции, как правило, городских агломераций. Особое место в этом ряду занимает модель автономного территориального сообщества Корсики. Для унитарной Франции появление в одной из исторических областей страны автономного территориального сообщества – это несомненно прорыв. Но политические аспекты реформ, о которых я говорю, не могут затмить сомнительность избранных французами юридико-технических решений.
Наименьшее количество вопросов вызывают так называемые «единые территориальные сообщества» Корсики и города Парижа. Все остальные «конструкции» неоднозначны уже с первого взгляда. Все они штучные, и все они построены из «кирпичиков», описанных в первой части этой статьи, но сам подбор французами «строительного материала» для своих «хрустальных замков» способен вызвать у россиянина состояние глубокого недоумения. Закономерно возникает подозрение, что в ряде случаев французы в силу своих безудержных фантазий вышли далеко за пределы эффективности своей базовой модели территориального устройства, и им следует сдать назад. Но это мои личные впечатления. Возможно, вы иначе расцените последние творения французской муниципальной мысли. Итак, слабонервных и лиц, страдающих заболеваниями сердечно-сосудистой системы, прошу найти другое занятие.
Межрегиональное объединение «Метрополия Большого Парижа»
Я уже сказал, что во Франции существует два межкоммунальных сообщества (!) с особым статусом. Это метрополия Большого Парижа и метрополия Экс-Марсель-Прованс. Рассмотрим, что же представляют собой эти «межкоммунальные сообщества». Начнем, естественно, с Большого Парижа – третьей в Европе после Москвы и Большого Лондона городской агломерации с населением более 7 млн. чел.
Агломерация Парижа в ее современном виде начала складываться вокруг французской столицы после Второй мировой войны. Площадь агломерации составляет более 800 км². Ее население (вместе с Парижем) уже в 1968 году достигло 6 660 тыс. жителей. Агломерация составляла ядро так называемого «Парижского региона» (фр. Région parisienne). В период режима Виши Парижский регион объединял три департамента: Сены, Сены-и-Марны и Сены-и-Уазы. Когда во второй половине 50-х годов прошлого века регионы были возрождены как «округа регионального действия», границы Парижского округа в точности повторили границы Парижского региона периода Виши, и в них по-прежнему находилось три департамента. Затем Законом от 10 июля 1964 года № 64-707 количество департаментов Парижского округа было увеличено до 8. При этом был полностью расформирован департамент Сены (1927-1968 гг.). Новое деление округа вступило в силу 1 января 1968 года. В результате в состав Парижского округа, который получил новое название «Парижский регион» (фр. Région parisienne), вошли департаменты: (1) Париж, (2) Сена-Марна, (3) Ивелин, (4) Эссон, (5) Верхняя-Сена, (6) Сена-Сен-Дени, (7) Долина-Марны, (8) Долина-Уазы. При этом центральная часть агломерации Парижа оказалась в границах трех департаментов, окружавших департамент Парижа, т.е. город, с четырех сторон: (1) Верхняя-Сена (фр. Hauts-de-Seine) – с запада, (2) Сена-Сен-Дени (фр. Seine-Saint-Denis) – с севера и северо-востока и (3) Долина-Марны (фр. Val-de-Marne) – с юго-востока и юга.
Эти три департамента образовали самую густонаселенную зону Парижской агломерации, которая получила название Малой Короны (фр. Petite couronne). При этом периферия агломерации оказалась в составе трех департаментов: (1) Ивелин (фр. Yvelines), расположенный на западе; (2) Долина-Уазы (фр. Val-d'Oise) – на севере и (3) Эссон (фр. Essonne) – на юге. Департамент Сена-и-Марна (фр. Seine-et-Marne) остался за пределами агломерации на востоке региона. Он является крупнейшим департаментом региона, занимая почти половину его территории. 1 января 1976 года Парижский регион в силу Закона от 6 мая 1976 года № 76-394 был преобразован и переименован в регион Иль-де-Франс (фр. Île-de-France). К началу 2014 года в составе трех департаментов Малой короны Парижа насчитывалось 123 коммуны, а в составе трех департаментов Большой короны – всего 7 коммун (шесть коммун в департаменте Эссон и одна – в департаменте Долина Уазы). Итого агломерация Парижа насчитывала 130 пригородных коммун плюс 131-я коммуна Парижа. Сегодня в агломерации проживает более 7 миллионов французов или половина жителей региона Иль-де-Франс.
1 января 2016 года в силу Закона от 27 января 2014 года № 2014-58 было образовано то самое межкоммунальное объединение с особым статусом и собственным налогообложением, известное как «Метрополия Большого Парижа» (фр. Métropole du Grand Paris). В состав Метрополии вошла 131 коммуна Парижской агломерации. Должен повторить: было образовано межкоммунальное объединение с особым статусом, а не территориальное сообщество с особым статусом. Коммуны Метрополии образовали 12 межкоммунальных объединений без собственного налогообложения, причем коммуна Парижа образовала одно межкоммунальное объединение. Все 12 межкоммунальных объединений получили название «территорий Метрополии Большого Парижа» (фр. «Territoires de la Métropole du Grand Paris, MGP»). Законодательство позволяет коммунам, не вошедшим в состав Метрополии и ее территорий, позднее, при соблюдении некоторых условий, сделать это на основании специального закона. При образовании «территорий» они поглотили уже существовавшие в их границах межкоммунальные объединения, получив от них в наследство функционал и полномочия. Особый статус Метрополии Большого Парижа закреплен в главе IX раздела I книги II «Межкоммунальное сотрудничество» книги пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года.
Во главе Метрополии Большого Парижа стоит Совет Метрополии, состоящий из 209 советников, избираемых советами входящих в Метрополию коммун. Возглавляет Совет Президент, избираемый советом. Он же является главой Метрополии. В каждой из «территорий» Метрополии, за исключением Парижа, создается свой территориальный совет. В состав территориальных советов входит от 72 до 92 представителей от муниципальных советов коммун Метрополии. Президент и вице-президенты территориального совета составляют не более 20% от общей численности его советников. Совет Парижа приравнивается к территориальному совету, а столичные советники по закону обладают статусом территориальных советников. В Метрополии действует Ассамблея мэров, состоящая из всех мэров коммун-членов Метрополии. Ассамблея мэров собирается под председательством Президента Метрополии не реже одного раза в год для обсуждения программы действий и отчета о деятельности администрации Метрополии.
Не стоит думать, что Метрополия Большого Парижа является достижением французской и мировой демократии. Несмотря на явный прогресс демократизации и децентрализации в последние десятилетия, Париж всегда вызывал у французских политиков серьезные опасения, которые основываются на ужасных фактах революционной истории Парижа и его коммуны. Париж видится многим в самой Франции и за ее пределами как огромный вулкан, готовый в любой момент взорваться и похоронить под своим пеплом и лавой всю Францию, а может быть и всю Западную Европу. Дабы смягчить очередной революционный коллапс, французский политический класс делает все от него зависящее для того, чтобы исключить концентрацию власти в Париже и его агломерации в одних руках. При этом руководство Республики понимает, что экономика мегаполиса требует какого-то объединения Парижа и его многочисленных пригородов. Конфликт между необходимостью исключить концентрацию региональной власти в Париже и необходимостью объединения Парижа и его пригородов порождает вышеописанные чудеса неудержимой управленческой фантазии. Самое удивительное в том, что все эти французские муниципальные ухищрения работают. Уж не знаю, насколько хорошо, но работают.
Межрегиональное объединение «Метрополия Экс-Марсель-Прованс»
1 января 2016 года в силу того же Декрета 28 августа 2015 № 2015-1085 в регионе Прованс-Альпы-Лазурный-берег (фр. Provence-Alpes-Côte-d’Azur) была создана еще одна метрополия – Метрополия Экс-Марсель-Прованс (фр. Métropole du Aix-Marseille-Provence). В состав Метрополии вошли 92 коммуны: 90 коммун департамента Буш-дю-Рон (фр. Bouches-du-Rhône), коммуна Пертюи (фр. Pertuis) департамента Воклюз (фр. Vaucluse) и коммуна Сент-Захари (фр. Saint-Zacharie) департамента Вар (фр. Var). Кстати, департамент Буш-дю-Рон всего насчитывает 119 коммун. Соответственно, 29 коммун в его западной части не вошли в состав Метрополии. Новая Метрополия объединила агломерации двух городов – Марселя (фр. Marseille) и Экс-ан-Прованса (фр. Aix-en-Provence). Метрополия разделена на 6 территорий, границы которых установлены декретом от 23 ноября 2015 года № 2015-1520. В каждой из территорий Метрополии Экс-Марсель-Прованс есть свой муниципальный совет, есть президент совета, избираемый советом и т.д. Однако, в отличие от территорий Метрополии Большого Парижа, территории Метрополии Экс-Марсель-Прованс не обладают статусом юридического лица публичного права и действуют от имени Совета Метрополии. Площадь Метрополии составляет 3 148 км2. В 2018 году ее население составляло около 1 841,5 тыс. жителей, из которых около 870 тыс. проживали в Марселе и 143 тыс. – в Экс-ан-Провансе. Метрополии Экс-Марсель-Прованс посвящена глава VIII раздела I книги II части пятой законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года.
По существу, Метрополия была образована из нескольких межкоммунальных объединений, которые уже существовали в агломерациях Марселя и Экс-ан-Прованса, но были поглощены ею. Крупнейшим из них было городское сообщество «Марсель-Прованс-Метрополь», образованное в 7 июля 2000 года. В его состав входило всего 18 коммун департамента Буш-дю-Рон. Кроме того, в Метрополию Экс-Марсель-Прованс влились такие межкоммунальные объединения, как: (1) сообщество агломерации «Территория Экс-ан-Прованс» (фр. Communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence), состоявшее из 36 коммун департаментов Буш-дю-Рон и Воклюз; (2) сообщество агломерации «Территория Обань и Этуаль (фр. Communauté d'agglomération Pays d'Aubagne et de l'Etoile), состоявшее из 12 коммун департаментов Буш-дю-Рон и Вар, и (3) сообщество агломерации «Вест-Этан-де-Бер» (фр. Communauté d'agglomération de'West de l'Étang de Berre), состоявшее из 12 коммун департаментов Буш-дю-Рон и Вар; (4) сообщество агломерации «Территория Мартиг» (фр. Communauté d'agglomération du Pays de Martigues), состоявшее из 3 коммун департамента Буш-дю-Рон, и (5) сообщество агломерации «Аглополь Прованс» (фр. Communauté d'agglomération du Agglopole Provence), состоявшее из 17 коммун департамента Буш-дю-Рон.
Межрегиональное объединение «Метрополия Экс-Марсель-Прованс» просто в «изготовлении», причем настолько, что лично я не могу понять, почему его относят к межрегиональным объединениям с особым статусом. Не каждой французской метрополии посвящена отдельная глава в Общем кодексе территориальных сообществ 1996/2000 года, но мне не удалось установить, что же конкретно составляет уникальность статуса Метрополии Экс-Марсель-Прованс. Вряд ли «изюминка» в том, что эта Метрополия объединяет сразу две крупные городские агломерации. В остальном ее конструкция бесхитростна, и в ней нет дополнительных муниципальных уровней территориальной организации, таких как «территории» в Метрополии Большого Парижа. Да, кстати, Метрополия Экс-Марсель-Прованс создана на добровольных началах, и история местной политической борьбы за создание Метрополии Экс-Марсель-Прованс представляет интерес. Против образования Метрополии долго и упорно выступало руководство всех зажиточных коммун агломераций Марселя и Экс-Прованса, а «колхоз – дело добровольное», и загнать все коммуны агломерации в межкоммунальное объединение было очень трудно, но этого как-то добились марсельцы, больше всех заинтересованные в существовании Метрополии.
Единые территориальные сообщества
Как я уже сказал, действующая редакция статьи 72 Конституции 1958 года предусматривает существование во Франции, помимо обыкновенных территориальных сообществ, т.е. коммун, департаментов и регионов, существование еще и «территориальных сообществ с особым статусом» (фр. «Collectivités à statut particulier»). Должен отметить, что Конституция 1958 года в ее действующей редакции не содержит определения понятия «территориальное сообщество с особым статусом». Во французских справочниках «территориальное сообщество с особым статусом» определяется как территориальное сообщество, которое не является коммуной, департаментом или регионом, а также заморским территориальным сообществом, предусмотренным статьей 74 Конституции 1958 года.
Нет в Конституции 1958 года и прямых указаний на то, является ли перечень территориальных сообществ, приведенный в статье, исчерпывающим или нет. Однако второе предложение статьи 72 гласит: «При необходимости вместо одного или нескольких территориальных сообществ, названных в настоящем абзаце, законом (на той же территории – ПВ) может быть образовано иное территориальное сообщество». «Иное территориальное сообщество», как я понимаю, это сообщество, не предусмотренное предложением первым статьи 72 Конституции 1958 года. По всей видимости, на основании именно второго предложения статьи 74 Конституции 1958 года во Франции появилась новое понятие – «единое территориальное сообщество» (фр. Collectivité territoriale unique). Сообщество этого типа рассматривается как разновидность и даже как основная разновидность «территориальных сообществ с особым статусом», но определения этого понятия в Конституции 1958 года тоже нет. В Общем кодексе территориальных сообществ 1996/2000 года есть части, посвященные коммунам (часть вторая), департаментам (часть третья), регионам (часть четвертая), межтерриториальному сотрудничеству «на местном уровне» (часть пятая). Но части, посвященной территориальным сообществам с особым статусом, в Кодексе нет. Нет в нем и части, посвященной единым территориальным сообществам. Правда, есть книги и главы об отдельных территориальных сообществах с особым статусом, в том числе и о единых территориальных сообществах, но они разбросаны по всему Кодексу. В итоге, приходится пользоваться определениями, взятыми во французских справочниках, согласно которым единое территориальное сообщество – это «форма территориального сообщества с особым статусом, в рамках которого единое собрание осуществляет на данной территории все полномочия, возложенные и на регион, и на департамент». Как видите, акцент сделан на коллегиальном органе местного самоуправления, который обладает суммарной компетенцией. На мой взгляд, это определение не охватывает все уже действующие единые территориальные образования. Тем не менее, несмотря на теоретическую и законодательную недоработанность идеи, территориальные сообщества этого типа стали главной инновацией в области административного территориального управления и местного самоуправления во Франции 2010-х годов.
Территориальное сообщество с особым статусом «Метрополия Лиона»
Первым территориальным сообществом Франции, которые называют «едиными», стала «Метрополия Лиона» (фр. Métropole de Lyon; Grand Lyon). Ближайшая история Лиона и его агломерации такова: на основании Закона от 31 декабря 1966 года № 66-1069, в лионской агломерации было создано межкоммунальное городское сообщество «Лион», в которое вошли коммуны департамента Рона (фр. Rhône) региона Овернь-Рона-Альпы (фр. Auvergne-Rhône-Alpes). В 1969 году сообщество существенно расширилось за счет присоединившихся к департаменту Рона 6 коммун департамента Эн и 23 коммун департамента Изер. Впоследствии к департаменту и городскому сообществу были присоединены еще 4 коммуны в 2007, 2011 и 2014 году.
1 января 2015 года на основании Закона от 27 января 2014 года № 2015-58 из департамента Рона было выведено 59 коммун-участниц городского сообщества «Лион», но при этом новый департамент образован не был. Коммуны включили в состав вновь образованной Метрополии Лиона, передав ей функционал и полномочия несозданного департамента в отношении всех 59 коммун. При этом коммуны сохранились в целостности и сохранности, но конечно же без тех функций и полномочий, которые они в свое время передали городскому сообществу «Гранд Лион». Эти функции и полномочия, как вы понимаете, достались вновь образованной Метрополии Лиона (фр. Métropole de Lyon) в результате поглощения городского сообщества.
Во главе Метрополии находится совещательный коллегиальный орган – Совет Метрополии, избираемый путем всеобщих прямых выборов. Совет Метрополии обладает суммарной компетенцией совета несозданного департамента и совета межкоммунального объединения, состоящего из 59 коммун-участниц. Исполнительным органом Метрополии является Президент Совета метрополии. Метрополия Лиона удостоилась отдельной книги в законодательном отделении Общего кодекса территориальных сообществ Франции 1996/2000 года. Это книга VI части третьей «Департамент».
Если сопоставлять Метрополию Лиона с французским справочным определением, то мы должны признать, что она отчасти соответствует представлению о том, что такое «территориального сообщества с особым статусом» с акцентом на «особом статусе», потому что Метрополия является гибридом департамента и межкоммунального объединения. Однако она явно не является «единым территориальным сообществом», хотя бы потому что в Совете Метрополии Лиона воплощены ни совет департамента и региональный совет, а совет несозданного департамента и совет межкоммунального объединения. При этом до конца не понятно, является ли Метрополия административно-территориальным объединением или нет. Ведь департамент в границах Метрополии так и не был образован. Соответственно в Метрополии нет и префекта департамента.
Единое территориальное сообщество Корсики
Благодаря идее единого территориального сообщества, на территории строго унитарной Франции появилась первая полноценная автономия – Сообщество Корсики. Корсика, несомненно, заслуживает к себе особого внимания хотя бы потому, что этот четвертый по величине европейский остров в Средиземном море исторически, географически и этнически является частью Италии. Причем за полтора столетия пребывания в составе Франции корсиканцы так и не были до конца офранцужены.
Последним итальянским государством, которому принадлежала Корсика, была Генуэзская республика. В середине XVIII века на Корсике один за другим следуют мятежи, которые привели к принятию в 1755 году первой корсиканской Конституции и образованию на острове Корсиканской Республики (1755-1769 гг.). Не имея сил для восстановления своего контроля над островом, Генуя в 1769 году передала остров Франции по Компьенскому трактату. Так Корсика стала французской, оставаясь по крови и языку итальянской. Кстати, 15 августа 1769 году в столице острова городе Аяччо в семье Карло Буонапарте родился сын Наполеон, ставший первым Императором французов. Великий корсиканец до конца своих дней разговаривал по-французски с корсиканским акцентом. Когда во Франции началась Революция 1789 года и на Французскую Республику напала вся Европа, англичане оккупировали остров, создав там Англо-Корсиканское королевство, находившееся под британским протекторатом с 1794 по 1796 год.
В 1796 году Корсика была вновь присоединена к Франции. В 1811 году на Корсике был образован один департамент. В 1955-1960 годах с образованием во Франции «округов региональных мероприятий» Корсика была включена в округ Прованс-Лазурный-берег-Корсика, но декретом от 9 января 1970 года Корсика была преобразована в самостоятельный округ, а 1 января 1976 года остров был разделен на два департамента – Верхняя Корсика (фр. Haute-Corse) и Южная Корсика (фр. Corse-du-Sud). В 1982 году «округ» Корсика стал «регионом» Корсика. В том же 1982 году было принято целых два закона (от 2 марта 1982 г. № 82-214, от 30 июля 1982 г. № 82-659) об особом статусе региона Корсика. В итоге Корсика прекратила свое существование в качестве региона Франции, став территориальным сообществом с особым статусом. Так на Корсике вместо регионального совета появился новый совещательный орган – Ассамблея Корсики. Исполнительная власть была возложена на президента Ассамблеи.
В 1988 году Ассамблея Корсики в своей резолюции заявила о существовании «корсиканского народа». В 1991 году в результате требований корсиканцев появляется Закон от 13 мая 1991 года № 91-428 о статусе территориального сообщества Корсика (фр. Collectivité territoriale de Corse). На основании этого закона территориальное сообщество Корсики получает дополнительные функции и полномочия, а его исполнительная власть возлагается на Исполнительный совет, подотчетный Ассамблее Корсики. В итоге на Корсике какое-то время сосуществовали два департамента с их префектами и генеральными советами и одно территориальное сообщество неопределенного типа с его Ассамблеей и Исполнительным советом во главе. Ни региональной префектуры, ни регионального префекта на Корсике уже не было.
В 2003 году произошел пересмотр Конституции 1958 года, и новая редакция статьи 72 явилась конституционной базой для образования во Франции территориальных сообществ с особым статусом. В итоге Корсика, будучи единственным на тот момент территориальным сообществом с особым статусом, получила конституционное основание для своего существования и развития. В итоге в истории Корсики начинается сложный процесс создания такого «единого сообщества», который в обязательном порядке включает в себя региональный референдум. Этот процесс увенчался успехом только в 2018 году, когда территориальное сообщество Корсики и департаменты Южная Корсика и Верхняя Корсика были упразднены, и на смену им пришло единое «сообщество Корсики» (фр. «Collectivité de Corse»), органы которого получили полномочия своих территориальных предшественников. Вместо Ассамблеи Корсики (1982-2017 гг.) и советов департаментов был сформирован однопалатный законодательный орган единого сообщества, получивший старое название – Ассамблея Корсики. Срок полномочий Ассамблеи – 6 лет. Текущий состав – 63 советника. Новый статус Корсики закреплен в разделе II книги IV части четвертой «Регион» законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года. Таким образом, Корсика стала первой полноценной автономией Франции или, как говорят во Франции, политической автономией, что дает основание политологам рассматривать Францию уже не как унитарное государство, а как «сложное унитарное государство». Напомню, что регионы Франции образовывались в границах исторических областей Франции, и следует ожидать, что количество автономий во Франции будет увеличиваться за счет таких сообществ как Бретань, Нормандия, Прованс или Лангедок-Руссильон и т.д.
Единое территориальное сообщество «Город Париж»
Законом от 10 июля 1964 года № 64-707 город Париж в своих неизменных границах 1859 года, который еще называют «Париж внутри стен» (фр. Paris intra-muros), был превращен в «территориальное сообщество с особым статусом и компетенцией коммунальной и ведомственной природы». В ходе реформы территориального управления Парижа в 1968 году был создан департамент Парижа, вырванный из расформированного департамента Сены. Так в границах города Париж появилось два территориальных сообщества – коммуна Парижа и департамент Парижа. Особенностью коммуны Парижа было отсутствие мэра. Коммуной руководил префект департамента Парижа. В силу Закона от 10 июля 1964 года № 64-707 был ликвидирован муниципальный совет коммуны Парижа. Вместо него и вместо генерального совета департамента Парижа был создан один совещательно-представительный орган, получивший название «Совет Парижа» (фр. Conseil de Paris), в который вошли представители всех 20 муниципальных округов города. При этом коммуна и департамент Парижа тогда не были объединены в одно территориальное сообщество. Реформы на этом не прекратились. На основании Закона от 31 декабря 1975 года № 75-1331 Париж наконец-то получил право иметь собственного мэра. В 1977 году прошли первые выборы мэра Парижа. В том же году был образован регион Иль-де-Франс, и его префектом стал префект департамента Парижа.
Законом от 31 декабря 1982 года № 82-1170, известным как «Закон PLM» (PLM – Париж, Лион и Марсель), был установлен новый статус Парижа. Суть его в том, что муниципальные округа Парижа получили функционал и полномочия коммун. В итоге Париж превратился в некое подобие межкоммунального городского сообщества с Советом Парижа и мэром Парижа во главе. Но не следует вестись на козни изощренного французского ума: Париж по-прежнему представлял собой «два в одном» и был одновременно и коммуной, и департаментом, но ни разу – городским сообществом. Затем последовали реформы 2002 года, которые помимо прочего подтвердили обязательность формирования окружных советов Парижа. Но самое интересное произошло в 2017 году. Закон от 28 февраля 2017 года № 2017-257 о Парижском статуте и столичном планировании установил, что с 1 января 2019 года коммуна и департамент Парижа объединяются в одно новое территориальное сообщество с особым статусом, называемое «Город Париж» (фр. «La Ville de Paris»). Полиция же по-прежнему осталась в подчинении Правительства Республики. Ее возглавляет префект полиции (фр. Préfet de police), являющийся должностным лицом Министерства внутренних дел Республики.
Итак, с 2009 года Париж является третьим по счету единым территориальным сообществом Франции, которое, кстати, лично у меня вызывает много вопросов. Понятно, что французы просто взяли и устранили явное несоответствие базовой модели территориального устройства Франции, которая основана на том, что коммуна много меньше департамента, и что в департаменте должно быть много коммун. В данном случае поступили радикально: убрали и коммуну, и департамент: «нет человека – нет проблемы». Но при этом департамент Парижа все еще фигурирует во всех списках департаментов и префектур Франции, и неосведомленному человеку невозможно понять, существуют еще коммуна и департамент Парижа или нет. Административные реформы и реформы местного самоуправления проводятся во Франции столь стремительно, что нужно какое-то время для того, чтобы информация о том, что они действительно проведены, разошлась по стране, Европе и миру.
Европейское сообщество Эльзаса
Эльзас – это одна из исторических областей Франции, коренное население которой все еще говорит на одном из нижне-алеманнских диалектов немецкого языка. Изначально Эльзас входил в состав Священной Римской Империи германской нации и в состав Франции попал по итогам 30-летней войны (1618-1648 гг.). В составе Франции Эльзас пребывал с 1648 по 1871 год, когда по итогам Франко-прусской войны снова оказался в составе Германской Империи. После Первой мировой войны французы вернули Эльзас себе и т.д. В 1940 году Эльзас снова достался немцам, а 1945 году – опять французам. Исторически столицей Эльзаса является город Страсбург, который называют «парламентской столицей Европы», поскольку в нем с 1949 года расположена резиденция Совета Европы (фр. Conseil de l’Europe), а с 1992 года – Европейского парламента (фр. Parlement européen). В Страсбурге размещается Европейский суд по правам человека. В нем проходят заседания многих международных организаций. Таким образом, Страсбург является одной из столиц не только Евросоюза, но и всего Западного мира.
В 1956 году в Эльзасе был образован «округ регионального действия», в состав которого вошли два департамента – (1) департамент Нижнего Рейна (фр. Haut-Rhin) и (2) департамент Верхнего Рейна (фр. Bas-Rhin). А в 1982 году округ приобрел статус региона. С 1964 года во главе округа, а затем и региона стоял префект, который по должности являлся префектом департамента Нижнего Рейна. С 1974 года в регионе появился собственный региональный совет. Префектурой региона был Страсбург. В нем же находилась резиденция регионального совета. 1 января 2016 года регионы Эльзас, Шампань-Арденны и Лотарингия были слиты в новый укрупненный регион Гранд-Эст (фр. Grand Est) с префектурой (столицей) в Страсбурге. Это основная канва административных преобразований региона. На этом фоне как-то странно выглядит то «сооружение», которое сегодня известно как «территориальное сообщество Эльзаса» (фр. «Collectivité territoriale d’Alsace») или «Европейское сообщество Эльзаса» (фр. «Collectivité européenne d'Alsace»).
Европейское сообщество Эльзаса создано 1 января 2021 года в силу Закона от 2 августа 2019 года № 2019-816 путем восстановления территориально-административного единства Эльзаса, но в составе региона Гранд-Эст. Это единство достигнуто путем слияния генеральных советов департаментов Нижнего Рейна и Верхнего Рейна и образования совета Эльзаса с полномочиями ликвидированных генеральных советов названных департаментов. Особенность этого преобразования в том, что оба департамента не были ликвидированы и продолжили свое существование, но не как территориальные сообщества с правами самоуправления и статусом юридического лица публичного права, а сугубо как административно-территориальные образования. Получилось следующее: департаменты сохранились как административно-территориальные образования, но потеряли свои территориальные сообщества, а вместо региона было создано территориальное сообщество неизвестного доселе типа, но без сопровождения административно-территориального образования регионального уровня.
Название «Европейское сообщество Эльзаса», по всей видимости, подобрано в связи с тем, что Страсбург является зоной трансграничной ответственности Франции в рамках европейского союза. Еще это название позволяет выделить Эльзас из остальных территориальных сообществ Франции. Дело в том, что «территориальное сообщество Эльзаса» не соответствует ни одному типу территориальных сообществ, предусмотренных статьей 72 Конституции 1958 года в редакции 2003 года. Это сообщество поэтому и создано на основании специального Закона от 2 августа 2019 год. Правда, мне трудно понять, как можно создавать новое территориальное сообщество откровенно вопреки Конституции. Видимо, французские юристы все-таки нашли какие-то основания для издания Закона от 2 августа 2019 год и образования Европейского сообщества Эльзаса. Во всяком случае, Эльзас удостоился специального раздела III книги IV части третьей («Департамент») законодательного отделения Общего кодекса территориальных сообществ 1996/2000 года.
Витиеватость конструкции Европейского сообщества Эльзаса вызывает подозрение в том, что это сообщество – результат широкого политического компромисса. Известно, что после образования в 2016 году региона Гранд-Эст эльзасцы требовали восстановления целостности Эльзаса в качестве отдельного региона, как это было до 2016 года. Кстати, того же требовали и жители других «слитых» регионов Франции. Не решаясь расчленить только что созданный большой регион и заложить таким образом нежелательный прецедент, руководство Республики пошло-таки навстречу требованиям эльзасцев. В итоге, единство Эльзаса в его исторических границах было восстановлено, но в составе региона Гранд-Эст. Пилюлю для эльзасцев подсластили полномочиями на продвижение двуязычия, возложенными на Европейское сообщество Эльзаса. Думаю, что это сообщество вряд ли когда-либо будет признано хрестоматийным примером этнической автономии. Однако примером конструирования территориальных сообществ с особым статусом из уже имеющихся организационно-правовых элементов оно несомненно является.
Вот, собственно, и все, что на сегодня неплохо было бы знать российскому управленцу и просто «неравнодушному» россиянину о территориальном устройстве Европейской Франции.
Все фотографии из общедоступных источников
Общий кодекс территориальных сообществ (фр. Code général des collectivites territoriales):
https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT00000607063/
