Иск к Департаменту ветеринарии о признании незаконным отказа Департамента заключить соглашение об отзыве государственных полномочий

Арбитражный суд Республики Саха

(Якутия)

Административный истец: Окружная Администрация Городского

округа «Жатай»

Административный ответчик: Департамент ветеринарии

Республики Саха (Якутия)

Заинтересованное лицо: Благотворительный фонд «Помоги выжить»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ

в порядке главы 22 КАС Российской Федерации, главы 24 АПК Российской Федерации о признании незаконным действия Департамента ветеринарии РС (Я), выразившемся в отказе заключить соглашение с ГО «Жатай» об отзыве государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления муниципального образования Городского Округа «Жатай» Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев

Данный спор является экономическим, соответствует требованиям статьи 27 АПК Российской Федерации, так как арбитражные суды рассматривают дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Экономические споры - это неурегулированные разногласия между субъектами экономических (хо­зяйственных) отношений по поводу их прав и обя­занностей в сфере этих отношений. Финансово-экономические отношения ГО «Жатай» и Департамента ветеринарии РС (Я) представляют собой взаимосвязанные действия, имеющие возмездный характер, возникающие при осуществлении сторонами экономической и предпринимательской деятельности по обращению с животными без владельцев (отлов, лечение, вакцинация, стерилизация и т.д.), ежегодно финансируемые из бюджета РС (Я) и проводимые органами местного самоуправления республики на постоянной основе посредством организации ГО «Жатай» закупок соответствующих услуг в соответствии с требованиями ФЗ № 44-ФЗ.

Данные мероприятия осуществляются коммерческими организациями, занимающимся предпринимательской деятельностью и извлекающими прибыль. Отношения сторон ГО «Жатай» и ДВ РС (Я) не являются предпринимательскими, но вполне могут быть отнесены к отношениям в сфере «иной экономической деятельности» (ОКВЭД раздел М, 69-75, ОК 029-2014 (КДЕС Ред.2), которая впоследствии порождает деятельность предпринимательскую.

Кроме этого, данный административный иск заявлен с целью защиты имущественных интересов муниципального образования ГО «Жатай», соответственно, с целью защиты интересов его жителей.

В соответствии со статьей 420 ГК РФ договором следует считать соглашение, которое порождает новые либо изменяет или прекращает уже возникшие у сторон права и обязанности. Точного юридического определения термина «соглашение» в отечественном законодательстве нет. Данное соглашение имеет все обязательные для договоров признаки и по своей правовой природе является договором.

В связи с изложенным, с точки зрения ГО «Жатай», данный административный спор подлежит рассмотрению в Арбитражном суде Республики Саха (Якутия).

Согласно пункта 36 Приложения № 1 к Закону Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» органы местного самоуправления муниципального образования Городской Округ «Жатай» (вместе с другими муниципальными образованиями Республики Саха (Якутия) - городскими округами, городскими и сельскими поселениями) наделены законом республики отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории муниципального образования.

Статьей 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» уполномоченным органом исполнительной власти РС (Я) при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев назначен Департамент ветеринарии РС (Я).

Во исполнение требований вышеуказанных законов ГО «Жатай» с Департаментом ветеринарии РС (Я) за период 2019-2021 годов заключены соглашения 08.02.2019, 10.06.2020, 18.01.2021, 20.12.2021 об обязательствах сторон при осуществлении данных отдельных государственных полномочий.

В соответствии с данными соглашениями ГО «Жатай» выделялись субвенции на выполнение переданных государственных полномочий.

На основании статьи 10 Закона Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» осуществление органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий прекращается в случае досрочного прекращения их осуществления (отзыва) (пункт 1 статьи 10).

В случае невозможности исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий их осуществление может быть досрочно прекращено (указанные полномочия могут быть отозваны) в порядке, предусмотренном законодательством (пункт 2 статьи 10).

В соответствии со статьей 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 41-З № 417-II «О порядке наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти РС (Я), прекращается в случае досрочного прекращения их осуществления (отзыва) (пункт 1 «а» статьи 6).

Согласно пункта 2 статьи 6 названного закона в случае невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти РС (Я), их осуществление может быть досрочно прекращено (указанные полномочия могут быть отозваны).

Основанием для досрочного прекращения органами местного самоуправления осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти РС (Я), может быть взаимное соглашение представительного органа местного самоуправления и органа государственной власти РС (Я), уполномоченного осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, о необходимости отзыва указанных полномочий (пп. «а» пункта 2 статьи 6), то есть Департамента ветеринарии РС (Я).

Прекращение действия отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти РС (Я), осуществляется законом РС (Я) (пункты 4 и 6 статьи 6).

Процедура прекращения (отзыва) переданных органам местного самоуправления государственных полномочий урегулирована только двумя вышеуказанными законами республики, содержит поверхностное, обобщенное описание важного и сложного юридического процесса, затрагивающего компетенцию публичных органов власти в Российской Федерации (высших органов государственной власти республики и органов местного самоуправления муниципальных образований), а также волеизъявление граждан, проживающих на территориях муниципальных образований республики.

В то же время, исходя из смысла и содержания вышеуказанных статей законов республики, для инициирования процедуры прекращения осуществления государственных полномочий органы местного самоуправления должны попытаться заключить соглашение с Департаментом ветеринарии РС (Я), а затем стороны могут обратиться в Правительство РС (Я) и Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС (Я), с предложением принять соответствующий закон республики.

В связи с этим, на основании вышеуказанных статей законов РС (Я) ГО «Жатай» направило в Департамент ветеринарии РС (Я) предложение о заключении соглашения об отзыве государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления муниципального образования Городского Округа «Жатай» Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (входящий № 2672/2-04 от 11.10.2022). К предложению прилагался проект соглашения, подготовленный ГО «Жатай».

Департаментом ветеринарии РС (Я) предложение ГО «Жатай» о заключении соглашения было рассмотрено (№ 26/05-01-01/6744 от 14.11.2022). Департамент ветеринарии РС (Я) сообщил о безосновательности и невозможности заключения соглашения, то есть отказал в заключении соглашения.

Основанием для постановки вопроса органами местного самоуправления ГО «Жатай» перед органами государственной власти республики о досрочном прекращении (отзыве) осуществления отдельных государственных полномочий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев является невозможность исполнения органами местного самоуправления ГО «Жатай» данных государственных полномочий по причине недостаточности финансирования мероприятий из бюджета РС (Я) и отсутствием надлежащей законодательной и иной нормативно-правовой основы в РС (Я) для осуществления подобных мероприятий, связанных с безнадзорными животными.

С данным отказом Департамента ветеринарии РС (Я) в заключении соглашения ГО «Жатай» не согласно, считает данный отказ и содержащиеся в нем доводы необоснованными и незаконными по следующим основаниям.

1. Несоответствие законов республики федеральному законодательству, Европейской Хартии местного самоуправления. Недостаточность нормативно-правовой регуляции юридических процедур передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их осуществления в Республике Саха (Якутия)

В соответствии со статьей 52 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, осуществляемые субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

Целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная реализация органами государственной власти. При этом принцип делегирования полномочий в Европейской Хартии местного самоуправления рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности.

Таким образом, любые полномочия, которые могут быть эффективно осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на этот уровень, то есть только такие полномочия. В этом случае допустима передача полномочий органам местного самоуправления, а не наоборот, как это произошло при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

Законодательство о местном самоуправлении не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не способствует повышению эффективности их осуществления. Передача отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только с согласия последних не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Так, например, в соответствии со статьей 6 Закона Самарской области от 06.05.2000 № 17-Д наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования.

В некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров или соглашений, заключаемых между государственными и муниципальными органами на добровольной основе до принятия соответствующего закона. Данная форма передачи отдельных государственных полномочий может быть признана законной только в случае ратификации этих договоров или соглашений законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Статьей 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения.

Данная норма права закрепляет за органами местного самоуправления ГО «Жатай» именно право на осуществление такой деятельности. В законе отсутствуют положения, регламентирующие обязанность органов местного самоуправления осуществлять такую деятельность самостоятельно, либо по поручению законодательного органа субъекта Российской Федерации, посредством законодательного принуждения, без согласия муниципального образования.

В соответствии со статьей 8 Устава ГО «Жатай» федеральными законами и законами РС (Я) органам местного самоуправления муниципального образования могут быть переданы для их осуществления отдельные государственные полномочия.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе, но не обязаны по поручению органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять деятельность по обращению с животными. Принять или не принять подобное решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации к исполнению в конкретной ситуации - это право органов местного самоуправления муниципальных образований (в случае передачи государственных полномочий без согласия органов местного самоуправления).

Субъектом Российской Федерации производится наделение органов местного самоуправления правом, а не обязанностью. Установленное законодательством «право» не может трансформироваться в «обязанность», даже посредством принятия закона субъектом Российской Федерации.

В Российской Федерации сложилась неправомерная практика наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления в одностороннем порядке, без получения согласия органов местного самоуправления.

В то же время, пункт 6 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления содержит норму, согласно которой в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

В соответствии со статьей 8 ГК Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают, в том числе: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.

В соответствии со статьей 1 ГК Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124 ГК РФ).

В соответствии со статьей 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1). К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2).

Соответственно, орган местного самоуправления имеет право осуществлять деятельность по обращению с животными без владельцев, либо отказаться от осуществления такой деятельности (статья 14.1 ФЗ № 131-ФЗ). Данное право органов местного самоуправления не может трансформироваться законом субъекта Российской Федерации в обязанность. Это должен быть добровольный договорный процесс, обоюдозаинтересованная правовая процедура, а не навязанный органом государственной власти приказной порядок, порождающий принудительную передачу органам местного самоуправления не нужных в данный момент времени государственной власти вопросов, которые, к тому же, не обеспечены надлежащей организационной составляющей и достаточным финансированием. Конституция и гражданское законодательство Российской Федерации не допускают передачу прав государственных органов в принудительном порядке органам местного самоуправления.

Следовательно, перед передачей органам местного самоуправления права по обращению с животными без владельцев и принятием соответствующего закона РС (Я) законодательный орган государственной власти республики обязан получить письменное согласие (решение) всех органов местного самоуправления муниципального образования на передачу им такого права, в соответствии с возложенными на них законом и Уставом полномочиями, заключить соответствующее соглашение, которое должно лечь в основу при издании закона РС (Я).

В настоящее время сложилась другая практика. В 2014 году ГС (ИТ) РС (Я) принят закон о наделении органов местного самоуправления правами органов государственной власти в сфере обращения с животными без консультаций с органами местного самоуправления и при отсутствии согласия органов публичной власти на местах. И только после этого с указанными в законе муниципальными образованиями были заключены соответствующие соглашения о правилах финансирования переданных государственных полномочий.

Такая практика порождает произвол со стороны органов государственной власти РС (Я) и нарушает права органов местного самоуправления, так как последние поставлены перед условием, когда они обязаны заключать соглашения, исполнять требования вступившего в силу закона РС (Я).

В то же время, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 1 ГК Российской Федерации).

Представляется недопустимым трактовать нормы Закона РС (Я) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» как ограничивающие права муниципальных образований в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны, безопасности государства. Если, все же, органы государственной власти РС (Я) таким образом ограничили права муниципальных образований то они вышли за пределы предоставленных им полномочий.

При принятии Закона Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» в 2014 году органы государственной власти РС (Я) не получили согласия органов местного самоуправления ГО «Жатай», не согласовали с органами местного самоуправления вопросы финансово-экономической целесообраз-ности передачи таких полномочий. Передача полномочий носила повсеместный, принудительно-приказной характер, охватила все муниципальные образования республики. При этом, не учитывались индивидуальные особенности территорий, поселений, интересы и мнение населения, либо представляющих данное население органов местного самоуправления.

До настоящего времени в РС (Я) отсутствует достаточная нормативно-правовая база, регламентирующая все вышеуказанные проблемные вопросы, действующие нормативно-правовые акты содержат положения, которые не соответствуют федеральному законодательству, финансирование государственных полномочий осуществляется органами государственной власти республики совершенно в недостаточном, заниженном объеме.

Подобные действия органов государственной власти республики не только не способствуют повышению эффективности осуществления государственных полномочий при организации мероприятий по обращению с животными без владельцев, но и приводят к негативным последствиям, в том числе к увеличению численности безнадзорных животных.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации (входит в главу 1 «Основы конституционного строя») в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляемое, в том числе, через органы местного самоуправления. При передаче государственных полномочий органами государственной власти РС (Я) с органами местного самоуправления ГО «Жатай» соответствующие консультации не проводились, заблаговременное обсуждение проблемы не осуществлялось, мнение населения и органов местного самоуправления не выявлялось ни в какой форме.

В то же время, подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Закона РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-IIпредписывает сторонам при решении вопроса о передаче государственных полномочий, в качестве основного принципа наделения органов местного самоуправления такими полномочиями, учитывать сочетание государственных и местных интересов. В этой же статье, в подпункте «б» выделен еще один основной принцип: постепенность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения.

Федеральное и региональное законодательство не содержат запретительных норм на получение согласия от органов местного самоуправления (или хотя бы согласование процедур) принять отдельные государственные полномочия.

Таким образом, при передаче органам местного самоуправления отдельных (в данном случае всего комплекса вопросов в данном направлении деятельности) государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, органами государственной власти РС (Я) не получено согласие органов местного самоуправления ГО «Жатай», консультации и обсуждение проблемы не производилось, чем нарушены требования статей 12, 130 Конституции Российской Федерации, пункта 6 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления, статей 1, 8, 124 ГК Российской Федерации, статей 14.1, 16.1 и других Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 2 Закона РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-II, статьи 8 и других Устава ГО «Жатай».

Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и Федеральным законом № 498-ФЗ (статья 8 ФЗ).

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и вопросы осуществления органами местного самоуправления таких полномочий урегулированы статьями 19 и 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательством субъектов Российской Федерации.

В 2002 году в РС (Я) принят Закон РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 418-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями».

В 2014 году в РС (Я) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

Настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 № 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями», наделяет органы местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территориях муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (редакция, действующая с 1 июня 2022 года), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение следующих вопросов: подпункт 82) осуществления полномочий в области обращения с животными, предусмотренных законодательством в области обращения с животными, в том числе организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными (подпункт дополнительно включен Федеральным законом от 27.12.2018 № 498-ФЗ, в редакции, введенной в действие с 01.07.2021 Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации, в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32, 36, 38, 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме некоторых полномочий) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (в редакции законов от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 30.11.2011 № 364-ФЗ).

Согласно пункта 3 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 № 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» деятельность по обращению с животными без владельцев – деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинация, стерилизация), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В соответствии со статьей 7 Федерального закона № 498-ФЗ от 27.12.2018 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти РС (Я) относятся: установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных, установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, иные полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (редакция от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Юридические процедуры передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также процедура возврата таких полномочий, в настоящее время в достаточной степени не урегулирована законодательством РС (Я), а также другими нормативно-правовыми актами.

Так, в законах РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» и от 2 апреля 2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» соответствующие процедуры не определены. Постановление Правительства РС (Я) по данному вопросу отсутствует.

Законы РС (Я) по данному вопросу содержат различные недоработки, пробелы, а иногда их положения прямо противоречат требованиям федерального законодательства.

Например, пунктом 2 статьи 5 Закона РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» установлено, что «порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти РС (Я)», устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Установление порядка осуществления деятельности в соответствии со статьей 7 Федерального закона № 498-ФЗ от 27.12.2018 «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - это нормативно-правовая работа органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в рамках данного федерального закона), которой вправе заниматься исключительно органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Вопросы нормативно-правового регулирования субъекта Российской Федерации не могут быть переданы в ведение органов местного самоуправления.

К «иным полномочиям» (пункт 4 статья 7 данного федерального закона) можно отнести только вопросы организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (пункт 143 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в которой данный вопрос отнесен законодателем к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Нормативно-правовое регулирование порядка осуществления всей деятельности данного вида субъект Российской Федерации не вправе передавать в ведение органов местного самоуправления.

Таким образом, пункт 2 статьи 5 Закона РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-II противоречит требованиям федерального законодательства и нуждается в корректировке.

В серьезной доработке нуждается понятийно-смысловой аппарат законодательства республики в данной сфере. Выстроенная в законах система специальных терминов, предназначенная единообразно толковать, понимать и применять образующиеся в законах РС (Я) взаимосвязи и процессы, должна быть приведена в соответствие с терминологией федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации. Так, например, в статье 6 Закона РС (Я) от 10.07.2002 41-З № 417-IIпункты 4 и 6 элементарно повторяют содержание друг друга (техническая ошибка). Вероятно, в течение 20 лет данный факт никем из законодателей и правоприменителей республики не замечен, ошибка не устранена.

В данном законе, например, отсутствуют понятия и процедуры проведения «досрочного прекращения» полномочий, «отзыва» полномочий, нуждаются в корректировке основания для досрочного прекращения полномочий и т.д..

2. Неправомерность соглашений, заключенных между ГО «Жатай» и Департаментом ветеринарии РС (Я)

Необходимость заключения соглашений между органами местного самоуправления и Департаментом ветеринарии РС(Я) нормативно-правовыми актами РС (Я) не регламентирована, юридическая процедура и механизмы взаимоотношения сторон не установлены.

После передачи в соответствии с законом республики муниципальному образованию ГО «Жатай» государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев ГО «Жатай» организованы и проведены аукционы, по результатам которых заключены следующие контракты:

1). В 2019 году заключен 1 контракт на сумму 147 600 рублей. Контракт исполнен, все документы оформлены в соответствии с законодательством.

2). В 2020 году заключен 1 контракт на сумму 217 506,42 рублей. Контракт исполнен, все документы оформлены в соответствии с законодательством.

3). В 2021 году из 5 проведенных аукционов состоялось только 2, по причине отсутствия заявок со стороны хозяйствующих субъектов.

В 2021 году заключены 2 муниципальных контракта:

- № 10/ОА от 19.04.2021 на сумму 400 000 рублей, в том числе деньги из республиканского бюджета: 290 920,63 рублей, деньги из местного бюджета ГО «Жатай»: 108 975,52 рублей. Контракт исполнен, все документы оформлены в соответствии с законодательством.

- № 42/ОА от 01.10.2021 на 189 931, 38 рубль. Контракт заключен на деньги из местного бюджета ГО «Жатай». Контракт исполнен, все документы оформлены в соответствии с законодательством.

4). В январе 2022 года после поступления бюджетной субвенции от Департамента ветеринарии РС (Я) в сумме 657 817 рублей 39 копеек проводился аукцион на сумму 957 817,39 рублей, который также не состоялся. Финансирование предлагалось за счет бюджетных средств, из которых 657 817,39 рублей из средств республиканского бюджета и 300 000 рублей из средств местного бюджета ГО «Жатай».

В последующем в 2022 году аукционы объявлялись ГО «Жатай» 10 раз на сумму 657 817,39 рублей: 09.02; 24.02; 30.03; 14.04; 27.04; 25.05; 25.07; 09.08; 29.08.

В связи с отсутствием заявок на участие в торгах вышеуказанные аукционы не состоялись. В связи с этим, решением Департамента ветеринарии РС (Я), оформленного протоколом рабочего совещания от 15.09.2022, выделенная ГО «Жатай» субвенция уменьшена в полном объеме в размере 657 817,39 рублей (пункт 4), выделенная субвенция должна быть возвращена в бюджет республики. Тем не менее, аукционы ГО «Жатай» проводятся до настоящего времени.

Мероприятия по отлову животных на территории МО ГО «Жатай» в 2022 году не проведены по независящим от ОА ГО «Жатай» обстоятельствам, в связи с низкими расценками на предлагаемые услуги и отсутствием претендентов на оказание подобного рода услуг.

Все соглашения, заключенные с Департаментом ветеринарии РС (Я) с 2019 года, имеют типовую форму, оформлены и заключены по определенному Департаментом ветеринарии РС (Я) образцу. В 2021 году заключены 2 соглашения.

Предметом соглашения от 18.01.2021 является осуществление органами местного самоуправления всех муниципальных образований республики (в том числе ГО «Жатай») государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с порядком, который определяет правила предоставления, расходования и учет субвенций, предоставляемых из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных и защите населения от болезней, общих для человека и животных (за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации), в части регулирования численности безнадзорных животных, регламентирует механизм предоставления и расходования средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) (субвенции) в соответствии со статьей 140 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Предмет соглашения между ГО «Жатай» и Департаментом ветеринарии РС (Я) от 20.12.2021 - предоставление из государственного бюджета РС (Я) в 2022 году в местный бюджет ГО «Жатай» субвенции на осуществление органом местного самоуправления переданных ему отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Департаменту ветеринарии РС (Я) как получателю средств государственного бюджета республики по кодам классификации расходов бюджета.

В данных соглашениях не определены конкретные перечни государственных полномочий в сфере организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных образований должны осуществлять такие полномочия на подведомственных территориях.

В то же время, в пункте 2.1 соглашения от 18.02.2021 (регулирующие нормативно-правовые акты) говорится о регулировании численности животных без владельцев, то есть - отлов, транспортировка, содержание, лечебно-профилактические мероприятия, учет и маркирование, стерилизация (кастрация), умерщвление, которые ГО «Жатай» должно осуществлять на основании постановления Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 «Об установлении нормативов средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев и утверждении порядка предоставления и расходования субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образования РС (Я) переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

Таким образом, в вышеуказанном соглашении определены только два нормативно-правовых акта, в соответствии с которыми стороны определяют условия соглашения: ФЗ № 498-ФЗ и постановление Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 об установлении нормативов средней стоимости услуг.

В постановлении Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 установлены нормативы средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев согласно приложению № 1 к настоящему постановлению, утвержден порядок расходования субвенций.

В течение 2021 и 2022 годов Департамент ветеринарии РС (Я) в соответствии с требованиями пункта 3.1.1 соглашения от 18.02.2021 обязался перечислять ГО «Жатай» (в том числе) субвенцию из государственного бюджета РС (Я) после подписания настоящего соглашения.

Большинство аукционов не состоялись по причине отсутствия организаций, желающих заключить контракт на предлагаемых условиях по причине нерентабельности, заниженной стоимости предлагаемых ГО «Жатай» услуг.

Благотворительный фонд «Помоги выжить» (г. Якутск), заключивший два контракта с ГО «Жатай» в 2021 году, отказался от оказания данных услуг в 2022 году, от заключения контрактов на предложенных условиях, в том числе с ГО «Город Якутск».

Данные соглашения между ГО «Жатай» и Департаментом ветеринарии РС (Я) содержат многочисленные нарушения требований Гражданского кодекса Российской Федерации, других федеральных законов, как по форме, так и по содержанию.

3. Неправомерность постановления Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 «Об установлении нормативов средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев и утверждении порядка предоставления и расходования субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образования РС (Я) переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»

Постановлением Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 «Об установлении нормативов средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев и утверждении порядка предоставления и расходования субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образования РС (Я) переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» установлены нормативы средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев согласно приложению № 1 к настоящему постановлению, а также Порядок расходования и учета субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образований РС (Я) переданных им отдельных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, согласно приложению № 2 к настоящему постановлению.

Названное постановление, а также методика расчета субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (методика является приложением к Закону РС (Я) Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев») содержат расценки и механизмы расчета субвенций, которые не позволяют в достаточной степени обеспечить надлежащее финансирование всех мероприятий по отлову, обработке и содержанию животных без владельцев.

Муниципальные образования вынуждены руководствоваться данными нормативами, в том числе, при проведении закупочных процедур, цены формируются с грубыми нарушениями Закона 44-ФЗ, не исследуется рынок, за основу берутся нормативы расчета субвенций.

В качестве примера можно использовать результаты проверки Пермского УФАС Российской Федерации (решение Пермского УФАС Российской Федерации от 13.09.2021). Норматив расходов на услуги, входящие в программу ОСВВ, составил всего 4 760,5 рублей, что существенно отличается от рыночных показателей. Заказчики региона продолжают использовать нормативы в качестве НМЦ. Закономерным итогом становится отсутствие желающих подать заявки на участие в закупке. Закупки объявляются «вхолостую», проблема не решается. Из объявленных по краю 126 аукционов состоялись только 53. Аналогичная ситуация наблюдается и в РС (Я).

Как отмечалось ранее, в связи с отсутствием заявок на участие в торгах в 2022 году не состоялись закупки данного вида услуг в ГО «Жатай». На настоящее время в 2022 году безрезультатно проведены 13 электронных аукционов по закупке услуг по обращению с животными без владельцев (извещения о проведении аукционов пролагаются). В связи с тем, что бюджетные средства не были использованы в установленные законом сроки, решением Департамента ветеринарии РС (Я), оформленного протоколом рабочего совещания от 15.09.2022, выделенная ГО «Жатай» субвенция уменьшена в полном объеме в размере 657 817,39 рублей (пункт 4 протокола, прилагается).

Вероятно, именно в связи с подобной негативной ситуацией с закупками услуг муниципальными образованиями республики, 16.09.2022 состоялось совещание у заместителя Председателя Правительства РС (Я) Никифорова М.В., на котором принято решение о внесении изменений в Методику расчета субвенций, а также изменить размер норматива средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

Таким образом, неправомерность и запутанность методических подходов и расчетов имеет место не только в постановлении Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015,но и в Законе РС (Я) Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V. Также следует обратить внимание, что данные методики противоречат и друг другу как по содержательной линии, так и по процедуре расчетов.

Кроме этого, постановление Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015, методика Закона РС (Я) Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V противоречат нижеуказанному приказу Департамента ветеринарии РС (Я) № 59 от 17.02.2021 «Об определении норматива количества животных без владельцев», так как содержащиеся в ней подходы по определению количества безнадзорных животных поставлены в прямую зависимость от численности населения муниципальных образований. Либо данный приказ противоречит Закону РС (Я) и постановлению Правительства РС (Я).

При этом, данный приказ ДВ РС (Я) имеет практический приоритет по отношению и к постановлению Правительства РС (Я) и к Закону РС (Я), так как в практической деятельности ДВМ РС (Я) использует именно свой приказ.

При наличии подобных противоречий и разночтений в нормативно-правовых актах республики, которые напрямую влияют на недостаточность финансирования мероприятий с бездомными животными, муниципальные образования республики, в том числе ГО «Жатай», не в состоянии надлежащим образом осуществлять принудительно переданные ему государственные полномочия.

Данный приказ ДВ РС (Я), постановление Правительства РС (Я) и Закон РС (Я) будут обжалованы ГО «Жатай» в судебном порядке в ближайшее время после получения разъяснений из Министерства финансов Российской Федерации о механизмах формирования ценообразования (письменный запрос прилагается).

4. Неправомерность приказа Департамента ветеринарии РС (Я) № 59 от 17.02.2021 «Об определении норматива количества животных без владельцев»

Нормативы количества животных (т.е. не только собак) без владельцев из расчета на 2000 человек определены приказом Департамента ветеринарии РС (Я) № 59 от 17.02.2021 «Об определении норматива количества животных без владельцев».

Данные нормативы установлены Департаментом ветеринарии РС (Я) произвольно, при отсутствии проведения постоянного и систематического мониторинга количества безнадзорных животных на территориях муниципальных образований республики, информация о количестве безнадзорных является недостоверной, что порождает постоянные проблемы с финансированием данных мероприятий. Нормативы установливались исходя из среднего количества выловленных животных за прошлые годы, а не находящихся на территории конкретных муниципальных образований на определенный период времени.

Так, например, по ГО «Город Якутск» норматив установлен в количестве 11,23 животных на 2000 человек. В г. Якутске проживает более 350 тысяч человек. Следовательно, ГО «Город Якутск» должна быть выделена субвенция из бюджета республики из расчета всего примерно на две тысячи (2000) бездомных животных (собак).

В то же время, согласно научной работы М.Л. Яковлевой, М.М. Сидорова, В.А. Данилова, Е.Г. Шадрина «Численность и распределение на территории безнадзорных собак в разных типах городской среды (на примере г. Якутска)» (Институт биологических проблем криолитозоны СО РАН) численность безнадзорных собак на территории г. Якутска на 2019 год составляет около 6500 особей (это в 3,5 раза больше чем количество бездомных собак по нормативам ДВ РС (Я)). Это единственное исследование количества бездомных собак на территории республики, произведенное на научной основе с проведением соответствующего мониторинга (исследования). Фактические показатели определялись и определяются Департаментом ветеринарии РС (Я) и муниципалитетами при отсутствии соответствующего мониторинга и изучения реальной обстановки, несмотря на издание 04.02.2022 приказа Департамента ветеринарии РС (Я) № 30 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга по определению количества животных без владельцев на территории РС (Я)».

Таким образом, норматив по г. Якутску занижен Департаментом ветеринарии РС (Я) в 3,5 раза. Естественно, что г. Якутск постоянно ежегодно просит дополнительно профинансировать потребности города на данную статью расходов местного бюджета.

Для ГО «Жатай» норматив установлен в размере 5,2 животных на 2000 жителей поселка. В ГО «Жатай» проживает около 11 000 человек. Следовательно, ГО «Жатай» должна выделяться субвенция из расчета на 27 собак в год, хотя фактически бездомных собак в поселке значительно больше, о чем свидетельствуют результаты исполнения муниципальных контрактов по отлову бездомных собак. Из сведений, предоставленных ГО «Жатай» для ДВ РС (Я) на 2022 год следует, что количество выловленных бездомных животных на территории поселения составило 217 голов, то есть примерно в 9 раз больше установленной ДВ РС (Я) потребности.

В то же время, норматив, например, для Алданского района – 41,42, что в 4 раза больше чем в г. Якутск и в 8 раз больше чем в п. Жатай. В Жиганском районе – 37, в Верхнеколымском – 30, в Оймяконском – 35, в Усть-Алданском – 26 и т.д..

Вышеуказанные примеры наглядно показывают неправильность и необъективность расчетных механизмов и методик по расчету субвенций.

В соответствии с распоряжением Правительства РС (Я) от 01.06.2022 № 475-р «О сводном годовом докладе о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Саха (Якутия) за 2021 год» за 2021 год на территории республики отловлено всего 5 713 животных без владельцев, из них стерилизовано 1 904, кастрировано 1 847, маркировано 5 337, вакцинировано 4 380, возвращено на прежнюю среду обитания 2 945, возвращено владельцам 215, пристроено новым хозяевам 1 644.

При подобных показателях, Департамент ветеринарии РС (Я) пытается, например, заставить муниципальное образование ГО «Жатай» «создать приют» с потребностью на 27 собак в год за счет местного бюджета, что неизбежно повлечет убыточность и нерентабельность строительства и содержания такого приюта, себестоимость строительства будет составлять многомиллионную сумму. С этой целью ДВ РС (Я) обратился в органы прокуратуры г. Якутска, которая направила в Якутский городской суд административное исковое заявление об обязании ГО «Жатай» «создать» приют для бездомных животных в течение 3- месяцев. В настоящее время данное заявление находится на стадии рассмотрения.

ОА ГО «Жатай» в письме руководителю Департамента ветеринарии РС (Я) № 57/2-04 от 12.01.2022 в целях решения проблемы с численностью безнадзорных животных просила выделить финансовые средства для строительства приюта на территории ГО «Жатай» на выделенном для этих целей участке. Распоряжением главы ГО «Жатай» № 70-р от 02.02.2021 изменен вид разрешенного использования земельного участка из земель населенных пунктов общей площадью 6 468 кв.м. на «Приюты для животных» (код 3.10.2).

Ответом на вышеуказанное письмо Департамента ветеринарии РС (Я) № 26/04-01/224 от 17.01.2022 в выделении бюджетных средств отказано.

В ответе говорится о том, что приюты также могут быть муниципальными и должны строиться «совместными усилиями муниципальных образований», что в ряде районов данный вопрос решен самостоятельно.

В то же время, по мере реализации Федерального закона стало очевидно, что создание государственных приютов для животных в субъектах Российской Федерации за счет региональных бюджетов оказалось трудновыполнимой задачей. В связи с этим Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации разрабатывает федеральный проект «Создание сети приютов для животных». Проект направлен на развитие в России типовых приютов для бездомных животных, их строительство будет софинансировано из федерального бюджета. Результат реализации федерального проекта - это обеспечение всех регионов оптимальным количеством приютов.

Таким образом, государство в лице федерального органа государственной власти приоритетв финансировании создания и функционирования приютов для безнадзорных животных определяет за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В части 3 ст. 16 Федерального закона от 27 декабря 2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указано, что приюты для животных могут быть государственными, муниципальными, а также частными. Однако о порядке создания муниципальных приютов в приведенной норме закона ничего не сказано. Само упоминание «муниципальных приютов» как одного из видов приютов для животных не означает, что они создаются органами местного самоуправления.

Создание муниципальных приютов напрямую зависит от бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования с учетом требований, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и является его правом, а не обязанностью.

Данный приказ ДВ РС (Я) будет обжалован ГО «Жатай» в судебном порядке после рассмотрения в Якутском городском суде административного иска прокуратуры г. Якутска к ГО «Жатай» о создании приюта для бездомных животных.

5. Неправомерность приказа Департамента ветеринарии РС (Я) № 30 от 04.02.2022 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга по определению количества животных без владельцев на территории РС (Я)»

Приказом Департамента ветеринарии РС (Я) № 30 от 04.02.2022 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга по определению количества животных без владельцев на территории РС (Я)», который появился довольно поздно после передачи полномочий органам местного самоуправления в 2014 году (спустя 8 лет), наконец то «установлен механизм» осуществления проведения ежегодного мониторинга по определению количества (численности) животных без владельцев (пункт 1).

Порядок не является самостоятельной разработкой ДВ РС (Я), практически полностью переписан с аналогичного Порядка, утвержденного приказом Департамента ветеринарии Самарской области от 06.07.2018 № 220-П «Об утверждении Порядка проведения мониторинга по определению количества животных без владельцев на территории Самарской области» (прилагается). По имеющейся информации, данный приказ в судебном порядке не обжаловался.

При утверждении Порядка ДВ РС (Я) вышел за пределы предоставленных ему законодательством полномочий. Порядок противоречит требованиям федерального и регионального законодательства, содержит недоработки, подлежит признанию его незаконным и недействующим полностью по следующим основаниям.

Уполномоченным органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющим функции по реализации государственной политики в области ветеринарии, по контролю за организацией и эффективностью реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона РС (Я) от 02.04.2014 № 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований РС (Я) отдельными государственными полномочиями РС (Я) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее – Закон № 131) определен ДВ РС (Я).

Законом № 131 уполномоченному органу (ДВ РС (Я)) предоставлены следующие права и полномочия: дает разъяснения по вопросам осуществления указанных полномочий (п. 4 ст. 4); получает от органов местного самоуправления отчетность (п. 2 пп. 4, ст. 4); дает письменные предписания по устранению нарушений ( пп. 2, п. 5 ст. 4); осуществляет права органов государственной власти РС (Я) при осуществлении органами местного самоуправления полномочий, которые определены в статье 5, в том числе имеет право издавать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления указанных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением; принимает финансовую отчетность (п. 8 ст. 6); принимает отчетные данные о животных без владельцев ( п. 9 ст. 6); принимает предложения по формированию перечня материальных средств и формирование данного перечня (п. 2 ст. 7); принимает отчетность от органов местного самоуправления (ст. 8); осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 9).

В Законе № 131 отсутствует полномочие ДВ РС (Я), позволяющее Департаменту возлагать на органы местного самоуправления дополнительные полномочия по обращению с животными без владельцев, кроме перечисленных в Законе № 131. Кроме этого, дополнительные государственные полномочия, обеспеченные дополнительным финансированием, могут быть переданы органам местного самоуправления только законом Республики Саха (Якутия).

В своем письме от 07.11.2022 № 26/04-01/6563 ДВ РС (Я) признает, что «проведение мониторинга не входит в переданные государственные полномочия» (стр. 2, последний абзац), однако, ошибочно полагает, что осуществление мониторинга не предполагает финансовых затрат со стороны муниципальных образований. Далее по тексту заявления будут приведены доказательства, опровергающие указанные доводы ДВ РС (Я).

В соответствии с пунктом 4 Порядка осуществление мониторинга возложено ДВ РС (Я) на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов РС (Я) - «органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) осуществляют мониторинг (далее - орган местного самоуправления)». При этом, информация о финансировании данных мероприятий из бюджета субъекта Российской Федерации (Республики Саха (Якутия) в Порядке отсутствует.

Порядок «устанавливает механизм» осуществления проведения ежегодного мониторинга по определению количества (численности) животных без владельцев в целях реализации Закона № 131 (пункт 1 Порядка), то есть исключительно механизм реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В соответствии с пунктом 3 Порядка целью мониторинга, в том числе, является создание условий для получения, обобщения и анализа информации для определения количества животных без владельцев, обеспечение контроля исполнения Закона № 131.

В то же время, вместо определения соответствующих условий для получения информации, за органами местного самоуправления республики пунктом 4 Порядка закрепляется обязанность «осуществлять мониторинг».

В соответствии с положениями Порядка при проведении мониторинга органы местного самоуправления обязаны на постоянной основе организовать и проводить следующую работу:

- сбор и систематизация сведений о количестве животных (пункт 5);

- определение ответственного учреждения или должностного лица органа местного самоуправления (уполномоченный орган), которые должны возглавить проведение всего комплекса работ (на безвозмездной основе-мнение ДВ РС (Я)) (пункт 6);

- объезды (обходы) территорий (объезды требуют наличия автотранспорта и включают расходы на его содержание и обслуживание, в том числе на автомобильное топливо) населенных пунктов муниципальных районов и городских округов РС (Я) (пункт 7.1);

- подсчет животных без владельцев (половозрелых и неполовозрелых особей (пункт 7.1);

- привлечение к участию в объездах, подсчете особей (вероятно ДВ РС (Я) также предполагает использование автомобилей на безвозмездной основе) общественных организаций, волонтеров и других граждан (пункт 7.1);

- опрос жителей (пункт 7.2);

- анализ обращений граждан и организаций по фактам нахождения животных без владельцев на территории населенных пунктов ( пункт 7.3);

- площадочный учет, обход площадки, подробное обследование пробной площадки с выявлением всех обитающих там животных без владельцев, обход площадки, регистрация животных, находящихся за пределами площадки, (пункт 7.4);

- обход площадки (3 раза в сутки), регистрация животных, «визуальная фиксация» все встреченных животных, занесение соответствующих сведений (перечень сведений установлен Порядком) в анкету (маршрутный лист) (пункт 7.4);

- высчитывание доли стерилизованных самок путем суммирования всех самок при всех учетах, включая повторяющиеся, учитывая частоту встречаемости животных с признаками стерилизации (пункт 7.4);

- установление степени социализации бездомного животного (пункт 7.4(;

- определение наличие признаков беременности, щенности, сукотности (навряд ли специалист-общественник сможет понять о чем идет речь), молодняка в возрасте до 3 месяцев (и не более) (пункт 7.4);

- установление факта агрессивности животного, хотя данная функция специалиста может быть связана с угрозой для его жизни и (или) здоровья (пункт 7.4);

- сбор, систематизация и анализ собранной информации, ее обобщение и предоставление в орган местного самоуправления (пункт 8);

- предоставление собранной информации в ДВ РС (Я);

- размещение на официальном сайте в ИТС «Интернет» информации о количестве животных без владельцев.

В то же время, ДВ РС (Я) полагает, что систематическое и регулярное осуществление указанных мероприятий (проведение данного комплекса работ) «не предполагает финансовых затрат со стороны муниципальных образований».

По мнению ДВ РС (Я), специалист органа местного самоуправления (в Порядке назван уполномоченным органом), должен безвозмездно (либо за счет средств местного бюджета), несмотря на основную нагрузку на рабочем месте (в случае совместительства), обладать ветеринарными навыками, разбираться в половозрелости собачьих особей, щенков, котят (по тексту Порядка), организовывать обходы (объезды) территорий, привлекать и организовывать работу общественности, проводить опросы жителей, 3 раза в сутки (в разное время суток) (в том числе ночью и в период с января по март месяцы (пункт 7.1 Порядка), которые являются самыми холодными) осуществлять площадочный учет (подробное обследование пробной площадки с выявлением всех обитающих там животных с их регистрацией и занесением в анкету), производить соответствующие расчеты, осуществлять анализ материала, его подготовку для предоставления в ДВ РС (Я).

При этом данный специалист должен рисковать не только своей жизнью и здоровьем, но и жизнью и здоровьем привлекаемых на общественных началах граждан-волонтеров, так как вполне может встретить крупное и агрессивное (пункт 7.4 Порядка) животное (или стаю бездомных собак), которых вполне хватает на просторах северных поселений. Порядок не предполагает оснащение такого специалиста гражданским оружием и иными специальными средствами защиты, прохождение им вакцинации от бешенства и других заболеваний, распространяемых бездомными собаками.

С таким же энтузиазмом можно возложить на работников органов местного самоуправления осуществление на общественных началах полномочий по охране труда, техники безопасности, противопожарной безопасности и так далее.

Специалист (и привлекаемые им общественники) также должен обладать соответствующим ветеринарным образованием. Так, например, данный специалист (т.е. уполномоченный орган), без соответствующей ветеринарной подготовки, во время обхода должен высчитать «долю стерилизованных самок» (п. 7 Порядка). «Долю стерилизованных самок высчитывают путем суммирования всех самок при всех учетах, включая повторяющиеся (данная терминология в Порядке не раскрывается), учитывая частоту встречаемости животных с признаками стерилизации» (п. 7 Порядка, последний абзац).

Этот же специалист должен визуально определить «степень социализации» животного без владельца, наличие беременности у самок (щенность, сукотность), наличие молодняка в возрасте до 3-х месяцев.

Порядок также допускает возможность агрессивного поведения бездомной собаки (п. 7 Порядка), что вполне вероятно и очень опасно.

Для реализации мероприятий, изложенных в Порядке, глава органа местного самоуправления в любом случае должен издать соответствующий приказ (официальный документ), возложить все обходы, обследования и другие мероприятия на специалиста администрации (уполномоченный орган) и других работников, в том числе волонтеров, выдать им соответствующие документы.

При этом, следует понимать, что ДВ РС (Я) не должен создавать и нормативно регулировать такие действия, когда неподготовленный специалист, совершенно другого профиля деятельности, направляется руководителем органа местного самоуправления (без приказа главы МО специалист не будет обследовать территорию) для осуществления подобных мероприятий. Соответственно, глава изначально допускает возможность причинения своему работнику телесных повреждений, а возможно и наступление смерти агрессивным животным (или стаей собак). При возникновении подобной ситуации глава органа местного самоуправления будет неизбежно привлечен к уголовной ответственности.

К тому же, бездомные собаки являются разносчиками инфекционных заболеваний и бешенства. Данный вывод дополнительно подтверждает то обстоятельство, что подобной работой нельзя заниматься безвозмездно и на общественных началах.

При отсутствии совместительства, при создании дополнительной постоянной штатной единицы у муниципального образования появляются расходы на ее содержание.

Все эти и иные важные вопросы Порядком не урегулированы.

Приказ не устанавливает механизмы финансирования возлагаемых на органы местного самоуправления дополнительных полномочий, источники приобретения утепленной (в том числе в зимнее время года) спецодежды, обуви, рукавиц, специальных масок, технических средств и приспособлений (средства связи, фото- и видеофиксации), гражданского оружия и специальных средств защиты, источники оплаты труда муниципального служащего (уполномоченного органа), прохождения им вакцинации, лицензий на гражданское оружие и спецсредств. Расценки и стоимостные нормативы на проведение мониторинга по выявлению животных без владельцев в РС (Я) не определены.

Закрепляя за органами местного самоуправления функцию по осуществлению мониторинга (пункт 4 Порядка) ДВ РС (Я) исходит, вероятно, из того, что данный комплекс работ и содержание ставки специалиста в данном направлении деятельности будут финансироваться на постоянной основе из местных бюджетов муниципальных образований, в том числе организация прохождения специалистом процедуры СОУТ, его платное обучение, получение необходимых разрешений и лицензий (на гражданское оружие и спецсредства). Также, ДВ РС (Я) допускает возможность проведения всех указанных в Порядке мероприятий на общественных началах.

В то же время, например, вышеуказанную работу может выполнять кинолог. В качестве кинолога допускаются лица не моложе 18 лет, прошедшие медицинский осмотр (освидетельствование) и не имеющие противопоказаний по состоянию здоровья, прошедшие вводный и первичный на рабочем месте инструктажи по охране труда, обучение безопасным методам и приемам работы, стажировку на рабочем месте и проверку знаний требований охраны труда, а также обучение правилам пожарной безопасности и проверку знаний правил пожарной безопасности в объеме должностных обязанностей, обучение безопасным приемам выполнения работ и методам оказания первой помощи пострадавшему при несчастных случаях.

К самостоятельной работе в качестве рабочего по уходу за животными допускаются лица не моложе 18 лет, прошедшие подготовку в специализированных учебных заведениях, имеющие удостоверение и квалификационную группу по электробезопасности 1 и прошедшие при поступлении на работу предварительный медицинский осмотр, а также при соблюдении многих других условий.

Таким образом (исходя из содержания и смысла вышеуказанных фактических обязанностей специалиста органов местного самоуправления), Порядок, установленный приказом ДВ РС (Я) № 30 от 04.02.2022, нарушает требования федерального законодательства о труде, содержит не механизмы мониторинга, а поверхностное описание первичных и элементарных действий любого здравомыслящего человека, который решил заняться выяснением количества животных без владельцев. При этом, в Порядке не продуман понятийный аппарат, не раскрыты способы и методы реализации проведения опросов, визуальных фиксаций, действий на пробной площадке и другие действия и процедуры.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (редакция от 14.03.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

В соответствии с пунктом 36 Приложения № 1 к Закону № 131 органы местного самоуправления муниципального образования ГО «Жатай» (вместе с другими муниципальными образованиями РС (Я) - городскими округами, городскими и сельскими поселениями) наделены отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 названного Закона № 131 органы местного самоуправления при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий имеют право на финансовое обеспечение указанных полномочий за счет средств, предоставляемых местным бюджетам из государственного бюджета РС (Я) в виде субвенций.

В соответствии с соглашениями от 18.01.2022 и от 20.12.2022, заключенными между ГО «Жатай» и ДВ РС (Я) в целях реализации Закона № 131, предметом соглашений является осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона № 131 деятельность по обращению с животными без владельцев - деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 27 декабря 2018 года № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 498).

В ФЗ № 498-ФЗ отсутствуют мероприятия, связанные с осуществлением мониторинга по определению количества бездомных животных (п. 2 ст. 3). К иным мероприятиям мониторинг количества животных отнести нельзя, так как он не предусмотрен данным законом, а это является обязательным условием любого «иного мероприятия» (пункт 2 статьи 3).

Постановлением Правительства РС(Я) от 18.02.2015 № 31 (в редакции от 31.03.2022) «Об установлении нормативов средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев и утверждении порядка предоставления и расходования субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» утверждены нормативы средней стоимости различных видов услуг, среди которых отсутствуют услуги по организации проведения мониторинга.

Процедуры осуществления мониторинга бездомных животных отсутствуют также в постановлении Правительства Российской Федерации от 10.09.2019 № 1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев».

В ФЗ № 498-ФЗ, в Законе № 131, в постановлении Правительства РФ № 1180 все мероприятия, связанные с порядком осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, начинаются с такого мероприятия как «отлов» и заканчиваются предоставлением отчетности в уполномоченный орган.

Дополнительные государственные полномочия в виде проведения (осуществления) мониторинга состояния бездомных животных органам местного самоуправления муниципальных образований республики не передавались, нормативно и процедурно не определены и не обеспечены финансированием. В соглашениях от 18.01.2022 и от 20.12.2022, заключенных между ГО «Жатай» и Департаментом ветеринарии РС (Я) отсутствуют функции мониторинга.

Любые мероприятия по отлову, содержанию, вакцинации, кастрации и другим действиям в отношении животных без владельцев являются переданными органами государственной власти РС (Я) полномочиями в данной сфере, и должны финансировать в полном объеме за счет средств республиканского бюджета.

В статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» среди вопросов местного значения отсутствуют вопросы по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев. Это не вопрос местного значения, он не является обязательным для органов местного самоуправления.

Статьей 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения.

Данная норма права закрепляет за органами местного самоуправления ГО «Жатай» только право на осуществление такой деятельности. В законе отсутствуют положения, регламентирующие обязанность органов местного самоуправления осуществлять такую деятельность самостоятельно, либо по поручению законодательного органа субъекта Российской Федерации, посредством законодательного принуждения, без согласия муниципального образования.

ДВ РС (Я) нарушил требования пункта 6 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ, в соответствии с которым в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, «необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся».

Вопросы закрепления за органами местного самоуправления муниципальных образований функций мониторинга с органами местного самоуправления ГО «Жатай» Департаментом ветеринарии РС (Я) к обсуждению не предлагались, проект приказа с ГО «Жатай» не согласовывался, соответствующие консультации не проводились, переписка не велась.

Недопустимо закреплять в принудительном порядке за органами местного самоуправления полномочия по проведению мониторинга, к тому же, не обеспечив данные мероприятия соответствующим финансированием.

В соответствии со статьей 7. ФЗ № 498-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными отнесены следующие:

1) установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и нормам содержания животных в них;

2) установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев;

2.1) установление порядка предотвращения причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями (п. 2.1 введен Федеральным законом от 14.07.2022 N 269-ФЗ);

3) утверждение положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными (п. 3 в ред. Федерального закона от 11.06.2021 N 170-ФЗ);

4) иные полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными.

Только эти полномочия законодательный орган РС (Я) вправе передавать органам местного самоуправления в форме отдельных государственных полномочий. Данные полномочия были переданы муниципальным образованиям республики, в том числе ГО «Жатай», Законом РС (Я) № 131.

При этом, функции мониторинга в данных полномочиях отсутствуют и органам местного самоуправления не передавались.

Следовательно, спорный мониторинг не является государственным полномочием. ДВ РС (Я) также согласен с данным выводом (стр. 2 последний абзац), Соответственно, такое полномочие как «мониторинг» не может быть передано органам местного самоуправления не только приказом ДВ РС (Я), но и законом РС (Я).

Все полномочия, которые не являются переданными ГО «Жатай» отдельными государственными полномочиями, могут представлять собой исключительно вопросы местного значения, либо вопросы, которые муниципальное образование решает добровольно в соответствии с требованиями статьи 16.1 ФЗ № 131-ФЗ. Возложить исполнение каких-либо вопросов на органы местного самоуправления в принудительном порядке не имеет права ни один орган государственной власти, даже судебные органы.

Так, например, нельзя ставить перед судом вопрос об обязании муниципального образования реализовать свои права и осуществить полномочия, реализация которых отнесена к исключительной компетенции органов местного самоуправления, а не судебных органов. Противоправно обязывать органы местного самоуправления муниципального образования реализовать свои права, тем более, права по предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Понуждение судебным актом органов местного самоуправления реализовать свое право, а не исполнить обязанность, будет являться вмешательством суда в вопросы исключительной компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации (входит в главу 1 «Основы конституционного строя») в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Проведение мониторинга или отказ от таких мероприятий напрямую зависит от бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования с учетом требований, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и является его правом, а не обязанностью.

ДВ РС (Я) не вправе своим решением подменять решения органа местного самоуправления (в том числе, требовать проведения мониторинга), поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления. Понуждение ДВ РС (Я) органа местного самоуправления к совершению какого-либо действия, принятию им определенного решения противоречило бы конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации (решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 28 октября 2020 г. по делу № 2а-5233/2020).

Понуждение судом органа местного самоуправления к совершению какого-либо конкретного действия, принятию им определенного решения противоречит конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации (определение КС Российской Федерации от 29.09.2016 № 1965-0).

В связи с этим, требование ДВ РС (Я) о проведении мониторинга на территории муниципального образования ГО «Жатай», как и на территориях всех остальных муниципальных образований республики, выходит за рамки компетенции уполномоченного органа и нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

У МО ГО «Жатай» отсутствуют необходимые финансовые средства не только для проведения мониторинга, но даже для осуществления основных государственных полномочий, переданных Законом № 131 по организации отлова, стерилизации и других процедур с животными без владельцев.

В связи с этим, ГО «Жатай» в ноябре 2022 года направило в Верховный Суд РС (Я) для рассмотрения по первой инстанции административное исковое заявление о признании недействующим в полном объеме приказ Департамента ветеринарии Республики Саха (Якутия) № 30 от 04.02.2022 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга по определению количества животных без владельцев на территории Республики Саха (Якутия)».

6. Законность установления нормативов средней стоимости услуг органами государственной власти РС (Я).

Государственное регулирование цен - одна из форм узаконенного вмешательства государства в свободные рыночные отношения. Государственно-правовое регулирование цен проводится посредством установления: фиксированных цен и тарифов; предельных цен и тарифов; предельных коэффициентов изменения цен; предельного уровня рентабельности.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся основы ценовой политики. Однако в силу ст. 72 Основного закона административное и административно-процессуальное законодательство - совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. На основании этих положений Конституции Российской Федерации органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают реализацию ценовой политики и законодательства о ценах и ценообразовании.

Согласно ст. 424 ГК (п. 1.) применение цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.), устанавливаемых или регулируемых уполномоченными на то государственными органами, возможно в случаях, предусмотренных законом. Формулировка ст. 424 указывает на особое значение федеральных законов, которые призваны играть роль ограничения публичного вмешательства в частноправовые отношения в сфере ценообразования. При этом на законодателя возлагается огромная ответственность по определению степени глубины (границы) такого вмешательства.

Государственное регулирование цен - одна из форм государственного вмешательства в сферу ценообразования в виде правовых запретов и ограничений. Такое регулирование (установление) цен нельзя рассматривать в качестве одного из примеров произвольного вмешательства государства в частные дела. Согласно ст. 424 ГК применение цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.), устанавливаемых или регулируемых уполномоченными на то государственными органами, возможно в случаях, предусмотренных законом.

Указ Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (с изменения и дополнениями от 8 июля 1995 г., 8 апреля 2003 г., 30 апреля 2016 г.) не умаляет прав и законных интересов участников гражданского оборота.

Данный Указ систематизирует весь нормативно-правовой блок, посвященный регулированию цен, и определяет стратегию дальнейшей политики в этой области. Согласно п. 1 Указа № 221 последующее государственное регулирование цен будет производиться в основном только на продукцию естественных монополий. Перечень подобных организаций определяется Правительством Российской Федерации.

Регулируемые цены применяются на внутреннем рынке России всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено законодательством. Указ № 221 предусматривает также дотирование хозяйствующих субъектов, цены (тарифы) на продукцию, товары и услуги которых подвергнутся регулированию федеральными органами исполнительной власти.

В перечень продукции (товаров) и услуг, государственное регулирование цен (тарифов) на которые осуществляется Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, входят, в частности: продукция ядерно-топливного цикла; электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются Федеральной энергетической комиссией; транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; продукция оборонного назначения; алмазное сырье, драгоценные камни; протезно-ортопедические изделия; перевозки грузов, погрузочно-разгрузочные работы на железнодорожном транспорте и др.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» определен перечень продукции, товаров и услуг, государственное регулирование цен (тарифов) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации. Данный перечень включает: газ природный, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам; газ сжиженный, реализуемый населению для бытовых нужд (кроме газа для заправки автотранспортных средств); электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются региональными энергетическими комиссиями; топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые населению; перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) и др.

Данный перечень, а также Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.

Соответственно, возникает вопрос насколько правомерно и соответствует требованиям федерального законодательства постановление Правительства РС (Я) № 31 от 18.02.2015 «Об установлении нормативов средней стоимости услуг по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев и утверждении порядка предоставления и расходования субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления муниципальных образования РС (Я) переданных им отдельных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», вправе ли государственный орган субъекта Российской Федерации устанавливать стоимость услуг по мероприятиям с бездомными животными.

Вышеуказанные законы республики, постановление Правительства РС (Я), приказы ДВ РС (Я) в совокупности их применения порождают ситуацию искусственного создания дефицита услуг в сфере мероприятий по бездомным животным, вмешательство в рыночные механизмы формирования основ ценообразования в данной области хозяйственно-экономических отношений, нарушают требования Указа Президента Российской Федерации от 28.02.1995 № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

В законодательстве Российской Федерации, в нормах международного права существуют прописные истины, фундаментальные причины возникновения, основы и цели осуществления местного самоуправления, внимательное изучение которых позволяет убедиться в экономической целесообразности и социальной необходимости возврата подобных государственных полномочий органам государственной власти республики, по причине их ненадлежащей правовой регуляции, а также не обеспеченностью надлежащим финансированием для их эффективного осуществления органами местного самоуправления.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

Целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная реализация органами государственной власти. Любые полномочия, которые могут быть эффективно осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на этот уровень.

В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме (статья 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

Только при соблюдении вышеуказанных основополагающих принципов организации и осуществления местного самоуправления в поселениях допустимо передавать подготовленные к передаче государственные полномочия муниципальным образованиям, так как подобная передача должна идти во благо жителям, улучшать социально-экономическое, санитарно-эпидемиологическое состояние территории, а не наоборот.

В России, в том числе и в Якутии, сложилась ситуация, согласно которой наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями происходит в одностороннем порядке. Передача отдельных государственных полномочий повсеместно осуществляется без согласия органов местного самоуправления, без глубокого анализа экономического состояния передаваемых проблемных полномочий, без мониторинга и финансового расчета потребностей территорий, без наличия у муниципальных образований соответствующей материально-технической базы, штатной численности, квалифицированных работников, без передачи достаточных финансовых средств, что приводит к негативным последствиям.

Переданные подобным образом государственные полномочия реализуются органами местного самоуправления на самом низком уровне. Например, по итогам 2020 года муниципалитеты республики освоили только половину предоставленных им республикой денежных средств (56,6%), предназначенных на проведение мероприятий по отлову и содержанию собак. Основная причина – нежелание организаций заключать контракты с муниципалитетами из-за низких цен, невыгодные условия контрактов и отсутствие в достаточном количестве специализированных организаций подобного направления деятельности.

Выход из создавшейся ситуации заключается в следующем:

1. Строительство приютов для бездомных животных во всех субъектах Российской Федерации за счет средств федерального бюджета после утверждения соответствующей федеральной программы;

2. Введение рыночных механизмов формирования цен на услуги по мероприятиям с бездомными животными.

Тем не менее, несмотря на наличие в вышеуказанных соглашениях нарушений требований ГК Российской Федерации и других нормативно-правовых актов, заключение и исполнение данных соглашений, а также проведение аукционов, заключение муниципальных контрактов и их исполнение свидетельствуют о том, что муниципальным образованием ГО «Жатай» на протяжении нескольких лет проводилась и проводится та тот минимальный размер данной работы в данном направлении, который можно осуществлять при минимальном финансировании. ГО «Жатай» также дополнительно использовал свое право на самостоятельное финансирование соответствующих мероприятий и предусматривал в местном бюджете муниципальные денежные средства на мероприятия по отлову бродячих собак, в ущерб финансирования других направлений деятельности и именно по причине недостаточности финансирования данного вида услуг государственной властью субъекта Российской Федерации.

В создавшихся условиях органы местного самоуправления муниципального образования ГО «Жатай» не имеют возможности и морального права перед населением поселка надлежащим образом и эффективно выполнять возложенные на них государственные полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев по причинам отсутствия необходимой нормативно-правовой базы и недостаточного уровня финансирования. Невозможность исполнения переданных государственных полномочий в соответствии с законами республики является основанием для заключения соглашения об отзыве (прекращении) таких полномочий у органов местного самоуправления.

В связи с этим, руководствуясь требованиями статьи 10 Закона Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1288-З № 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 41-З № 417-II «О порядке наделении органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями», статьи 10 Федерального закона № 414-ФЗ от 21.12.2021 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», статьи 402 Гражданского кодекса Российской Федерации, ГО «Жатай» обратилось к Департаменту ветеринарии РС (Я) с официальным предложением о заключении соглашения о необходимости отзыва государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления муниципального образования Городского Округа «Жатай» Республики Саха (Якутия), по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (входящий № 2672/2-04 от 11.10.2022). К предложению прилагался проект соглашения, подготовленный ГО «Жатай».

Департаментом ветеринарии РС (Я) предложение ГО «Жатай» о заключении соглашения было рассмотрено (№ 26/05-01-01/6744 от 14.11.2022). Департамент ветеринарии РС (Я) сообщил о безосновательности и невозможности заключения соглашения, то есть отказал в заключении соглашения.

Основанием для постановки вопроса органами местного самоуправления ГО «Жатай» перед органами государственной власти республики о досрочном прекращении (отзыве) осуществления отдельных государственных полномочий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев является невозможность исполнения органами местного самоуправления ГО «Жатай» данных государственных полномочий по причине недостаточности финансирования мероприятий из бюджета РС (Я) и отсутствием надлежащей законодательной и иной нормативно-правовой основы в РС (Я) для осуществления подобных мероприятий, связанных с безнадзорными животными.

Иной порядок возврата отдельных государственных полномочий законодательством РС (Я) не предусмотрен. В случае отказа в заключении соглашения со стороны ДВ РС (Я) административный истец лишается права постановки вопроса о возврате государственных полномочий, что нарушает право муниципального образования на свободу договора (соглашения). Административный истец также лишен права обращения с исковым заявлением в суд с требованием обязать ответчика заключить соглашение (договор), так как предлагаемое к заключению соглашение не является обязательным для ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь требованиями главы 22, статьи 124 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 24, статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»,

ПРОШУ:

1. Признать незаконным действие Департамента ветеринарии РС (Я), выразившееся в неправомерном отказе ГО «Жатай» заключить соглашение об отзыве государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления муниципального образования Городского Округа «Жатай» Республики Саха (Якутия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, содержащемся в ответе ДВ РС (Я) № 26/05-01-01/6744 от 14.11.2022 (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).

2. Указать административному ответчику на необходимость повторного рассмотрения вопроса о заключении данного соглашения с ГО «Жатай» с учетом доводов принятого судебного решения (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).

Представитель

Окружной Администрации ГО «Жатай»