Верховный Суд Республики Саха (Якутия)
Административный истец: Окружная Администрация Городского
округа «Жатай»
Административный ответчик: Якутская городская Дума
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ
о признании не действующей статьи 2 Устава ГО «Город Якутск» в части
Окружный Советом г. Якутска от 25.07.2007 принято решение № РОС-51-1 «Об утверждении Устава городского округа «Город Якутск» в новой редакции».
Часть первая статьи 2 Устава утверждена в следующей редакции:
«В городе Якутске в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией (Основным Законом) Республики Саха (Якутия), законами и иными правовыми актами Республики Саха (Якутия) решением местного референдума от 29 сентября 2002 года создано муниципальное образование в границах административно-территориальной единицы - город Якутск. Законом Республики Саха (Якутия) «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)» от 30 ноября 2004 года 174-З № 355-III муниципальное образование «Город Якутск» наделено статусом городского округа (в редакции решения Якутской городской Думы от 26.05.2011 № РЯГД-34-1)».
Положение данной статьи «в границах административно-территориальной границы – город Якутск» не соответствует требованиям федерального и республиканского законодательства, подлежит признанию не действующим по следующим основаниям.
Палатой Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) 05.07.2001 принято постановление ПР № 306-II «Об установлении административно-территориальной границы города республиканского значения Якутска» (далее - постановление).
Постановление принято на основании постановления Правительства РС (Я) от 11.05.2001 «Об установлении границы города республиканского значения Якутска и границ административно-территориальных единиц в составе города республиканского значения Якутска», постановления Городского Собрания депутатов г. Якутска от 27.03.1998 ПГС № 28-6 «Об утверждении административно-территориальной границы города республиканского значения Якутска», постановления Городского Собрания депутатов г. Якутска от 17.04.2001 ПГС № 3-10 «О внесении изменений в редакции постановлений Городского Собрания депутатов г. Якутска ПГС № 50-4 от 24.01.2001 и ПГС № 28-6 от 27.01.1998».
Постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) от 05.07.2001 ПР № 306-II установлена административно-территориальная граница города республиканского значения Якутска в соответствии с положениями статей 40.1, 45.1, 56 и 99.1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), статьями 5, 7, 12, 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 06.07.1995 З № 77-I «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)».
Постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) от 05.07.2001 ПР № 306-II установлены границы города республиканского значения Якутска по смежеству с Горным, Мегино-Кангаласским, Намским и Хангаласским улусам, включая территорию муниципального образования поселок Жатай.
Таким образом, административно-территориальная граница города республиканского значения Якутска была установлена в 2001 году Постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) от 05.07.2001 ПР № 306-II по границам смежных с ним улусов, включая территорию муниципального образования п. Жатай.
В это время и до 2003 года территория города республиканского значения город Якутск управлялась местными органы государственной власти. Органы местного самоуправления по результатам проведения в г. Якутске местного референдума были образованы в 2003 году.
Законом РС (Я) от 30.11.2004 № 174-З № 355-III были установлены границы территорий муниципальных образований ГО «Город Якутск» и ГО «Жатай». При этом, город Якутск, в границах территории муниципального образования (как муниципальное образование), не является административно-территориальной единицей, хотя именно в данных границах (границах муниципального образования) осуществляет столичные функции (ст. 3 Закона РС (Я) от 14.04.2011 924-З № 753-IV«О статусе столицы Республики Саха (Якутия)» город Якутск является столицей Республики Саха (Якутия)).
Границы ГО «Жатай» установлены данным законом в прежних границах, ранее установленных постановлением Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 02.03.2000 № 197-II «Об установлении административно-территориальной границы поселка Жатай, входящего в состав территории города Якутска (республиканского значения)».
Границы МО ГО «Город Якутск» как единого муниципального образования установлены по границам смежных улусов, но без включения в состав территории г. Якутска территории МО ГО «Жатай».
В соответствии со ст. 10 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
На основании ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В связи с этим, на всех территориях Российской Федерации создаются органы местного самоуправления, которые осуществляют управление соответствующей территорией, со всеми правами и полномочиями, предоставленными им ФЗ № 131-ФЗ и другими законодательными и подзаконными актами.
В соответствии со ст. 10 Устава ГО «Город Якутск» местное самоуправление в городском округе «Город Якутск» осуществляется публичными органами власти – органами местного самоуправления в пределах границ его территории, то есть в пределах тех границ, которые утверждены законом РС (Я) в 2004 году.
Согласно ст. 22 Устава ГО «Город Якутск» структуру органов местного самоуправления городского округа «Город Якутск» составляют:
1) Якутская городская Дума - представительный орган ГО;
2) Глава городского округа «Город Якутск» - глава округа «Город Якутск» - высшее должностное лицо городского округа «Город Якутск», глава Окружной администрации города Якутска.
3) Окружная администрация города Якутска - исполнительно-распорядительный орган городского округа «Город Якутск».
4) Контрольно-счетная палата города Якутска.
Территория Российской Федерации в границах МО ГО «Город Якутск» управляется вышеуказанными органами местного самоуправления, обозначенными в Уставе города Якутска.
В соответствии с Конституцией РС (Я) и ст. 1 Закона РС (Я) от 14.04.2011 924-З № 753-IV«О статусе столицы Республики Саха (Якутия)» город Якутск является столицей Республики Саха (Якутия).
При этом, в соответствии со ст. 3 данного закона республики территорией столицы РС (Я) является территория ГО «Город Якутск» в границах, установленных законом РС (Я) в 2004 году, то есть, в границах территории муниципального образования ГО «Город Якутск», а не в границах «административно-территориальной единицы города республиканского значения Якутска», установленных государственным Собранием республики в 2001 году. Город Якутск осуществляет столичные функции в границах муниципального образования ГО «Город Якутск».
В Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований, ОКТМО (ОК 033-2013, том 8. Дальневосточный федеральный округ) размещены только два населенных пункта с наименованием г. Якутск - город Якутск как муниципальное образование и Городской округ (код 98701000), а также г. Якутск, как населенный пункт, входящий в состав ГО «Город Якутск», наряду с другими населенными пунктами, входящими в ГО «Город Якутск» (код 98701000001): с. Маган, с. Старая Табага, с. Табага, с. Тулагино, с. Капитновка, с. Кильдемцы, с. Сырдах, с. Хатассы, с. Владимировка, с. Пригородный.
С 2014 года и по настоящее время вышеуказанное деление с подчинением МО ГО «Жатай» Администрации г. Якутска и вхождением в состав города республиканского значения Якутск утратило свое правовое и финансово-экономическое значение. В данное время применяются коды ОКТМО, ОКОГУ, в соответствии с которыми п. Жатай не входит в состав города республиканского значения Якутск, муниципальные образования «Город Якутск» и «Жатай» имеют равный юридический статус, являются городскими округами, что полностью соответствует требованиям федерального законодательства.
С 2012 года в Российской Федерации применяется Общероссийский классификатор «ОК 006-2011. Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления» (ОКОГУ), утвержденный приказом Росстандарта от 26.04.2011 № 60-ст (ред. от 05.10.2022).
В соответствии с раздел 2 данного ОК, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) городских округов имеют одинаковые коды – 3300200. Окружная администрация г. Якутска и Окружная администрация п. Жатай имеют одинаковые коды ОКОГУ – 3300200.
Все функции публичного органа власти на территории города Якутска осуществляются исключительно Окружной администрацией города Якутска, которая имеет следующие коды: ОКТМО 98701000 (город Якутск как муниципальное образование, городской округ), ОКОГУ 3300200 (Местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) муниципальных районов).
Окружная администрация г. Якутска не правомочна осуществлять властные полномочия на территории п. Жатай. Других республиканских и местных органов власти, правомочных осуществлять властные публичные функции на территории города Якутска, «по границам смежных с ним улусов» не существует, соответствующие коды Общероссийских классификаторов таких органов власти отсутствуют.
В соответствии с решением Верховного Суда РС (Я) от 17.09.2002 по делу № 3-80/02 по иску МО «Поселок Жатай» о признании незаконным постановления ЦИК РС (Я) от 30.07.2002 о назначении местного референдума «Вынесенные на референдум вопросы о создании единого МО и избрании единого выборного органа свидетельствуют об автоматическом создании единого МО на территории всей административно-территориальной единицы – г. Якутск со всеми входящими в него населенными пунктами. Для жителей пос. Жатай и муниципального образования это означает изменение границ» (стр. 5 решения).
На странице 4 судебного решения суд приходит к выводу, что «при назначении референдума на территории г. Якутска, включая пос. Жатай, ущемлены права МО и его жителей».
Местные органы государственной власти г. Якутска в 2002 году стремились любыми способами, в том числе и незаконными, включить территорию п. Жатай в состав административно-территориальной единицы г. Якутск. Об этом красноречиво свидетельствует постановление ЦИК РС (Я) от 30.07.2002, которое решением ВС РС (Я) признано в данной части незаконным.
Более того, 21 год назад местные органы государственной власти г. Якутска и ЦИК РС (Я), вместе с прокурором г. Якутска пытались проигнорировать вышеуказанное судебное решение и провести незаконный референдум на территории п. Жатай. Однако, бывший глава МО п. Жатай Кистенев А.Е. изъял бюллетени по проведению местного референдума из избирательных участков на территории п. Жатай, передал их обратно в ЦИК РС (Я) (фактически выполнил решение ВС РС (Я)) и данный незаконный референдум в МО п. Жатай не был проведен.
МО «Город Якутск» был создан в административно-территориальных границах города республиканского значения Якутск за вычетом территории уже существующего на тот момент МО п. Жатай. И этот факт установлен не только вышеуказанным судебным решением но и постановлениями Конституционного Суда РС (Я), а также определением Верховного Суда РФ.
В соответствии с п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Административный истец в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта указывает сведения о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом (пункт 5 части 2 статьи 209 КАС РФ).
Отсутствие у ГО «Жатай» статуса административно-территориальной единицы и нахождение в составе административно-территориальной единицы города республиканского значения Якутска приводит к нарушению прав, свобод и законных интересов муниципального образования в целом, его органов и жителей городского поселения. Установление в ст. 2 Устава ГО «Город Якутск» границ муниципального образования в административно-территориальных границах города республиканского значения Якутск означает, что территория МО ГО «Жатай» управляется органами власти муниципального образования ГО «Город Якутск», что противоречит основополагающим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с п. 13 и 14 статьи 11 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района или другого городского округа, не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.
Таким образом, положения ст. 2 Устава МО ГО «Город Якутск» противоречат вышеуказанным требованиям федерального законодательства, статье 3 Закона РС (Я) от 14.04.2011 924-З № 753-IV «О статусе столицы Республики Саха (Якутия)», Закону РС (Я) от 30.11.2004 № 174-З № 355-III об установлении границ территорий муниципальных образований ГО «Город Якутск» и ГО «Жатай», решению Верховного Суда РС (Я) от 17.09.2002 по делу № 3-80/02 по иску МО «Поселок Жатай» о признании незаконным постановления ЦИК РС (Я) от 30.07.2002 о назначении местного референдума в г. Якутске.
В соответствии с п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации») суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 КАС РФ).
На основании п. 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, части 5 статьи 194 АПК РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.Верховный Суд Российской Федерации такие действия судов признал законными в связи с тем, что суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 46-АПГ16-28).
В соответствии с п. 37 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
На основании изложенного, в целях защиты прав и законных интересов ГО «Жатай», руководствуясь требованиями федерального законодательства, положениями главы 21 КАС Российской Федерации,
ПРОШУ:
1. Признать не действующей статью 2 Устава ГО «Город Якутск» в следующей части - «в границах административно-территориальной единицы - город Якутск».
2. Возложить на Административного ответчика обязанность совершить определенные действия, обязать учесть правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 КАС РФ), в течение 3-х месяцев с даты вступления в законную силу судебного решения по настоящему делу принять часть 1 статьи 2 Устава ГО «Города Якутск» в новой редакции (п. 37 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
3. С учетом общественной значимости рассматриваемого Верховным Судом РС (Я) вопроса указать на публикацию судебного акта по делу.
Глава
Окружной Администрации ГО «Жатай» Е.Н. Исаева
20 июля 2023 года