Верховный Суд
Российской Федерации
Административный истец: Окружная Администрация Городского
округа «Жатай»
Административный ответчик: Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ
О признании не действующим пункта 7.8 постановления Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст (в редакции от 24.05.2023)
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарта России) от 28.12.2001 № 607-ст введен в действие с 1 июля 2002 года «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (далее по тексту – ГОСТ).
Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (в редакции от 20.11.2020) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Функции Госстандарта по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации (пункт 15 Указа).
Пунктом 4 (подпункт «в») данного Указа установлено, что федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 294 утверждено Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии.
Постановлением определено, что до утверждения Правительством Российской Федерации перечня подведомственных организаций федеральных органов власти в ведении Росстандарта находятся организации, находившиеся в ведении Госстандарта России, что дополнительно подтверждает наличие элементов правопреемства.
В соответствии с пунктом 1 данного Положения Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования, стандартизации и обеспечения единства измерений (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 482, от 09.06.2010 № 408, от 13.05.2016 № 409).
В пункте 7 данного Положения закреплено, что Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
В то же время, поправки МКС 01.040.13, 13.020, 13.030 к ГОСТ 30772-2001, в пункте 7.8 которых содержаться правовые норм (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, утверждены Росстандартом 24.05.2023.
Таким образом, Росстандарт является правопреемником Госстандарта по полномочиям в сфере внесения изменений и дополнений в правовые акты Госстандарта.
В пункте 7.8 ГОСТ содержится следующая оспариваемая административным истцом норма права:
«Собственник отходов: юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которого они находятся, которое намерено осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение.
Примечание. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся» (в редакции Поправки МКС 01.040.13, 13.020, 13.030 утвержденной Росстандартом 24.05.2023).
Пункт 7.8 ГОСТ содержит положения, направленные на регулирование общественных отношений и обладает нормативными свойствами, хотя ГОСТ не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации.
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Пункт 7.8 ГОСТ противоречит требованиям федерального законодательства, нарушает законные права муниципального образования и его жителей (опосредовано) и подлежит признанию не действующим по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Учитывая это конституционное положение, а также положения ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующие каждому право на судебную защиту его прав и свобод, путем обжалования решений и действий (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, суды обеспечивают надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина путем своевременного и правильного рассмотрения дел. Возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав, нарушенных неправомерными действиями государственных органов, является одним из основных принципов правового государства.
В соответствии со статьей 12, 13 Гражданского Кодекса Российской Федерации одним из способов защиты нарушенных гражданских прав юридических и физических лиц является признание судом недействительными, не соответствующими закону или иным правовым актам и нарушающими гражданские права и охраняемые законом интересы граждан либо юридических лиц нормативных правовых актов и иных решений, действий (бездействия) государственных органов или органов местного самоуправления.
Порядок оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами Росстандарта, установлен главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта Росстандарта (далее - НПА) не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот НПА, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым НПА, если они полагают, что этим НПА нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. При этом ч. 6 ст. 208 КАС РФ установлено, что административное исковое заявление о признании НПА недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
В соответствии с ч. 1 ст. 217.1 КАС РФ административные дела об оспаривании актов Росстандарта, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами рассматриваются и разрешаются судом в аналогичном порядке, установленном для обжалования НПА, но с особенностями, определенными указанной статьей.
Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) Росстандарта, его межрегиональных территориальных управлений и их государственных служащих в судах общей юрисдикции установлен главой 22 КАС РФ.
Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов (статья 17 КАС РФ).
Частью 1 ст. 218 КАС РФ установлено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) Росстандарта, его межрегиональных территориальных управлений, государственных служащих (должностного лица), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Административное исковое заявление к Росстандарту или его межрегиональному территориальному управлению подается в суд по месту его нахождения. Согласно ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
ГОСТ является нормативным правовым актом, поскольку принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, содержит правовую норму, обязательную для неопределенного круга лиц, рассчитанную на неоднократное применение и направленную на урегулирование общественных отношений (пункт 7.8).
В то же время ГОСТ не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и не был опубликован в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (далее - Правила № 1009), Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 763). Правилами № 1009 предусмотрена государственная регистрация нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, которая осуществляется Минюстом России (пункты 10, 11).
Исходя из пунктов 9, 11, 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 23.04.2020 № 105 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.
Пункт 7.8 ГОСТ систематически и повсеместно используется различными организациями и должностными лицами в Российской Федерации для принуждения органов местного самоуправления к уборке свалок мусора, привлечения их к материальной ответственности в связи с формированием на территориях муниципальных образований собственниками отходов, которые не установлены контролирующими органами, несанкционированных свалок различного рода отходов, так как позволяет бездоказательно признавать подобные муниципальные образования собственниками таких отходов.
Так, например, в исковом заявлении Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Республике Саха (Якутия) от 03.03.2023 № 02-21/1251 к Окружной администрации ГО «Жатай» (далее – ОА ГО «Жатай»), направленном в Арбитражный суд РС (Я) в качестве главного доказательства принадлежности бесхозной несанкционированной свалки, обнаруженной на территории муниципального образования, используется пункт 7.8 ГОСТ (страница 3, абзац 3 снизу). При этом, суд не пытается даже истребовать от сторон доказательств принадлежности данной свалки именно окружной администрации ГО «Жатай», ему вполне достаточно правовой нормы пункта 7.8 ГОСТ.
Именно в связи с этим и исключительно на основании данной статьи ГОСТ Росприроднадзор по РС (Я) приходит к выводу, что ОА ГО «Жатай» является собственником данных отходов (страницы 5-6 решения суда). То есть, без суда и следствия Окружная администрация становится собственником отходов только лишь потому, что так решил в 2001 году Госстандарт, а в 2023 году – Росстандарт.. И именно в связи с этим Арбитражный суд РС (Я) 12.07.2023 также признал ОА ГО «Жатай» собственником бесхозных отходов и взыскал с муниципалитета 4 миллиона рублей в счет возмещения вреда, причиненного почвам. Кроме этого, администрацию муниципального образования обязали убрать за счет средств местного бюджета отходы, которые принадлежат другому юридическому или физическому лицу.
В данном конкретном случае указанным пунктом 7.8 ГОСТ воспользовались Росприроднадзор по РС (Я) и Арбитражный суд РС (Я).
Указанные огромные (для бюджета муниципального образования) денежные средства в размере более 4 млн. рублей должны будут изыскиваться ОМС ГО «Жатай» из других расходных обязательств местного бюджета, денежные средства которого являются собственностью жителей муниципального образования, что, несомненно, нарушит права и законные интересы муниципального образования, его органов власти, а также 11 тысяч граждан Российской Федерации, проживающих в поселке Жатай.
Также, например, Верховный Суд Российской Федерации в кассационном определении по делу № 53-КА19-15 от 22.01.2020, принимая по делу новое решение, которым административное исковое заявление и.о. прокурора Таймырского района Красноярского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Дудинки Красноярского края удовлетворил частично, на странице 3 данного определения пришел к правомерному выводу, что право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
В то же время, Верховный Суд Российской Федерации, отметив, что в материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на указанном выше земельном участке, воспользовался пунктом 7.8 ГОСТ 30772-2001 и без каких либо ссылок на нормы гражданского права Российской Федерации пришел к абсолютно незаконному выводу - если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
В данном конкретном случае пунктом 7.8 ГОСТ воспользовались прокуратура Таймырского района Красноярского края и целый ряд судов Российской Федерации.
Судебные споры по аналогичным вопросам, связанным с принципом безапелляционного признания органов местного самоуправления собственниками и виновниками бесхозных свалок буквально захлестнули территории всех субъектов Российской Федерации.
В правоприменительной практике именно муниципальные образования рассматриваются как субъекты, непосредственно ответственные за содержание (в том числе за недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и расположенных в границах этих муниципальных образований земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем.
В связи с этим, а также на основании пункта 7.8 ГОСТ, на них возлагается безусловная обязанность обеспечить за счет средств местного бюджета финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, образовавшихся на этих землях и земельных участках.
Подтверждением тому служат судебные акты, вынесенные в отношении заявителей по настоящему делу, а также кассационные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2020 года № 53-КА19-15 и от 29 января 2020 года № 53-КА19-14, определения Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2020 года № 308-ЭС20-16361 по делу № А32-26570/2019, от 16 декабря 2020 года № 308-ЭС20-21266 по делу № А32-60577/2019 и от 26 июля 2021 года № 308-ЭС21-11639 по делу № А32-8653/2020, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 февраля 2020 года по делу № А06-5913/2019, кассационные определения Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 апреля 2020 года № 88а-11343/2020 и от 15 января 2021 года № 88а-2264/2021, определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26 августа 2021 года по делу № 88-20030/2021 и кассационное определение того же суда от 17 декабря 2021 года № 88а-29644/2021, кассационные определения Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 года № 88а-12942/2021 и от 21 декабря 2022 года № 88а-21911/2022, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022 года № 88а-25661/2022, кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2020 года № 88А-17955/2020, кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 года № 88А-545/2022 и другие.
В указанных актах суды также воспользовались пунктом 7.8 ГОСТ для установления права собственности на отходы за муниципальными образованиями.
Такой подход может быть в какой-то мере оправдан, в частности, в ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде всего в части организации на территории муниципального образования удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30.05.2023 по делу № 27-П пришел к выводу, что размещение отходов исключительно или преимущественно населением не может быть в каждом случае столь бесспорным, чтобы давать основание для презумпции, согласно которой если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (пункт 7.8 ГОСТ). 24.05.2023 Росстандарт внес в данный перечень еще и органы государственной власти.
Например, при наличии на территории муниципального образования садоводств или огородничеств свой вклад в создание места несанкционированного размещения отходов могут вносить и члены соответствующих некоммерческих товариществ, а при обнаружении такого места поблизости от автомобильной дороги, проходящей по территории нескольких муниципальных образований, нельзя исключать, что оно стихийно сформировано с участием владельцев транспортных средств, использующих транзит через территорию данного муниципального образования, и т.д. Во всяком случае, субъекты, осуществляющие муниципальный земельный контроль, даже если бы и наблюдали сам акт несанкционированного размещения отходов, фактически существенно ограничены в возможности установить виновное в таком размещении лицо.
Предположение же о том, что к реальным возможностям муниципального образования, по крайне мере ранее, безусловно относилось избежание формирования мест несанкционированного размещения отходов посредством перечисленных выше действий (создание дополнительных мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, их рациональное, с учетом потребностей населения, размещение и т.д.), не в полной мере согласуется с тем обстоятельством, что сам законодатель осознавал недостатки прежнего правового регулирования в сфере обращения с отходами, что и повлекло его приведение в нынешнее состояние, позволяющее говорить в целом о более системном подходе к решению этого вопроса.
К числу вопросов местного значения городского округа отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующего муниципального района (статья 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ).
Установление федеральным законодателем перечня вопросов местного значения муниципальных образований предполагает, как правило, закрепление предметной сферы их ведения, что обусловливает необходимость при определении конкретных полномочий органов местного самоуправления, в частности, в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, а также объема финансовых обязательств муниципальных образований, обеспечивающих реализацию этих полномочий, учитывать компетенцию органов публичной власти иных территориальных уровней, которой они наделены в соответствующей области, а это, в свою очередь, предопределяет обращение помимо приведенных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к нормам специального отраслевого законодательства, регулирующего соответствующие отношения.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», возлагающий осуществление управления в области охраны окружающей среды на органы местного самоуправления (статья 10), относит к субъектам природоохранной деятельности не только указанные органы, но и органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которым предоставляются достаточно широкие полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (статьи 5 и 6).
В то же время данный Федеральный закон исходит из принципа ответственности органов всех трех уровней публичной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях (абзац одиннадцатый статьи 1 и абзац шестой статьи 3), что согласуется с конституционными предписаниями о единстве системы публичной власти.
Согласно Федеральному закону «Об отходах производства и потребления», являющемуся специальным законодательным актом, устанавливающим правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду (преамбула), территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, а организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом (пункты 1 и 2 статьи 13). Приведенные законоположения не устанавливают конкретных полномочий органов публичной власти по очистке территории муниципального образования от твердых коммунальных отходов, не освобождают органы местного самоуправления от участия в этой деятельности, но в то же время не возлагают обязанность по ее осуществлению исключительно на указанные органы.
В силу этого названные нормы подлежат применению во взаимосвязи с иными положениями данного Федерального закона, предусматривающими полномочия в области обращения с отходами, принадлежащие как органам местного самоуправления, так и органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также во взаимосвязи с нормами других федеральных законов, регулирующими отношения в рассматриваемой сфере. К числу таких норм, в частности, относятся пункт 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункт 14 части 1 статьи 15Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также статьи 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев. Кроме того, данный Федеральный закон допускает возможность перераспределения перечисленных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. путем принятия закона субъекта Российской Федерации (статья 8.1).
В то же время гораздо более широким объемом полномочий в области обращения с отходами наделены субъекты Российской Федерации, которые, в числе прочего, разрабатывают, утверждают и реализуют региональные программы в области обращения с отходами, включая твердые коммунальные отходы, организуют деятельность по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, утверждают порядок их накопления (в том числе раздельного), регулируют деятельность региональных операторов по обращению с отходами, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора, разрабатывают и утверждают территориальные схемы обращения с отходами и т.д. (абзацы третий и шестнадцатый - девятнадцатый статьи 6Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). При этом в региональной программе в области обращения с отходами субъекты Российской Федерации обязаны предусматривать мероприятия, направленные на выявление мест несанкционированного размещения отходов (абзац пятый пункта 2 статьи 13.2Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).
В свою очередь, Российская Федерация устанавливает правовое регулирование отношений, возникающих в сфере обращения с отходами, а также осуществляет ряд иных полномочий в данной сфере. Это, в частности, установление порядка разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами и территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем, утверждение правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правил ведения их реестра, установление порядка создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации федеральной государственной информационной системы учета твердых коммунальных отходов, установление единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в отношении выбора мест размещения таких объектов, используемых материалов и технологических решений и др. (абзацы тридцать восьмой, пятьдесят пятый, пятьдесят восьмой и пятьдесят девятый статьи 5Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).
Таким образом, система обращения с отходами в Российской Федерации - сообразно конституционным предписаниям о единстве системы публичной власти - построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней этой власти.
В то же время приведенное правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности.
Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности, тем более действующее законодательство не устанавливает презумпцию признания собственниками отходов муниципальных образований и их органов власти. Тем более, такая презумпция не может устанавливаться Росстандартом.
Правовую точку в решении данных вопросов поставил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области», также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13.10.2015 № 26-П и других судебных актах.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13.10.2015 № 26-П, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, по смыслу статей 42 и 58 Конституции Российской Федерации, имеет всеобщий характер и предполагает в условиях рыночной экономики покрытие издержек на осуществление государством мероприятий по восстановлению окружающей среды прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей на природную среду негативное воздействие, а от самой публичной власти требует принятия мер, направленных на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.
В реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с главной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что законом - с соблюдением требований формальной определенности в разграничении полномочий и гарантирования местному самоуправлению необходимых источников доходов - на органы местного самоуправления может быть возложено как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения (т.е. имеющими, по сути, местное, коммунальное происхождение), если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.
Данные выводы Конституционного Суда Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что указанные мероприятия могут и должны выполняться ОМС при наличии определенных условий, но без признания их собственниками бесхозных свалок отходов.
Территория, на которой размещены неустановленным собственником отходы производства в поселке Жатай, расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.
В нарушение вышеуказанных требований федерального законодательства Росстандарт, неправомерно возлагая на себя функции законодателя, приходит к выводу, что собственником отходов, владельцы которых не установлены, являются, в данном случае, органы местного самоуправления, причем, вероятно и Окружная администрация муниципального образования и Окружной Совет депутатов, которые оба являются юридическими лицами.
Если федеральный законодатель и Конституционный Суд Российской Федерации устанавливают лишь возможность возложения на органы местного самоуправления, при соблюдении целого ряда условий и ограничений, обязанности по ликвидации (не по возмещению вреда) за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения отходов, не делая органы местного самоуправления при этом автоматически собственниками данных отходов, то Росстандарт идет далее и, нарушая основные положения Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, постановляет, что все без исключения органы местного самоуправления, а также все органы государственные власти России и субъектов Российской Федерации признаются именно СОБСТВЕННИКАМИ данных отходов.
Причем, ранее в данном перечне были только органы местного самоуправления. Однако, с 24.05.2023, вероятно неправильно истолковав постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П и приравняв себя к судебным органам, Росстандарт взглянул на данную проблему шире и включил в данный перечень все органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, на основании и в соответствии с пунктом 7.8 ГОСТ Росстандарта без суда и следствия могут быть признаны собственниками отходов, например, Правительство Республики Саха (Якутия) или Правительство Российской Федерации (если речь идет о территории, находящейся в государственной собственности Российской Федерации).
В то же время, в соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, а не Росстандартом.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь ЗАКОНОМ.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (статья 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался.
Таким образом, отходы, собственник которых не известен, в соответствии с положениями Гражданкого кодекса Российской Федерации, являются бесхозяйной вещью.
Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет, а в случае постановки на учет линейного объекта по истечении трех месяцев со дня постановки на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Таким образом, право признать собственником отходов орган местного самоуправления – это исключительное право СУДА, а не Росстандарта.
Право собственности может быть установлено (признано) только (исключительно) законом или решением суда.
В законодательстве Российской Федерации отсутствуют положения права, аналогичные положениями пункта 7.8 ГОСТ.
В системе действующего регулирования отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридические лица и физических лиц как на субъектов природопользования.
Органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти или органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий.
Равным образом, по общему правилу, недопустимо возложение на муниципальные образования, включая городские округа, финансового обеспечения исполнения обязательств, вытекающих из статусных характеристик иных субъектов как самостоятельных участников гражданского оборота, а также отношений природопользования.
Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в действовавшей на тот момент редакции) не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащееся в нем положение - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего регулирования - не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
Если Конституционный Суд Российской Федерации не допускает возложения на ОМС даже обязанности по ликвидации бесхозяйных свалок, то тем более нельзя, даже федеральным законом, возложить на органы местного самоуправления полномочия собственников всех бесхозяйных отходов, расположенные на землях муниципального образования любой категории.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал на существующую у законодателя возможность, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, конкретизировать организационно-правовой механизм обеспечения очистки земельных участков от загрязнения отходами применительно к участию в этих отношениях органов местного самоуправления.
В Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что изложенные в его Постановлении от 13 октября 2015 года № 26-П правовые позиции, раскрывающие конституционно-правовые начала участия местного самоуправления в отношениях по обращению с отходами, - в системе законодательного регулирования, основанного на единообразном, независимо от вида муниципального образования, подходе к определению полномочий органов местного самоуправления по проведению санитарно-оздоровительных мероприятий в отношении лесов, - подлежат учету и при решении вопросов, связанных с ликвидацией несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на относящихся к землям лесного фонда лесных участках, расположенных на территории муниципального района.
Вместе с тем, по общему правилу, принятие мер, направленных на ликвидацию указанных загрязнений окружающей среды, должно обеспечиваться уполномоченными исполнительными органами государственной власти, а участие в данных отношениях органов местного самоуправления предполагает четкое законодательное регулирование возложенных на них полномочий, не расходящихся по своему характеру с природой местного самоуправления и соразмерно обеспечиваемых из соответствующих финансовых источников в целях покрытия расходов на связанные с этим мероприятия.
Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 18 части 1 статьи 14 и пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ) не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в них положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования - не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления этих муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу и, по смыслу взаимосвязанных положений статьи 6 и части пятой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», являются общеобязательными и подлежат учету всеми правоприменителями, включая суды.
Причем эти правовые позиции не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда: в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение и в иных случаях неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года № 720-О и от 27 февраля 2018 года № 559-О).
Действуя в рамках предоставленной ему дискреции, законодатель принял Федеральный закон от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу с 1 июля 2006 года в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ), определивший правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, включая основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые возникает право собственности соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривающий, какие земельные участки - в целях разграничения государственной собственности на землю - относятся к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации и к собственности поселений, городских округов и муниципальных районов (статья 3.1), и определяющий полномочия органов публичной власти в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (статья 3.3).
При этом органы местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов были наделены полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории соответственно данных городских поселений и сельских поселений, входящих в состав данных муниципальных районов (на межселенных территориях муниципального района), и полномочиями на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, на принятие решений об их перераспределении и на выдачу разрешения на их использование в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (абзацы третий и четвертый пункта 2 и пункт 4 статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Вместе с тем наделение указанных органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (притом, что неразграниченные земли по-прежнему составляют значительную часть земельного фонда страны), не позволяет рассматривать эти полномочия как связанные исключительно с решением вопросов местного значения, на что уже обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 июля 2019 года № 26-П.
В то же время, само по себе разграничение публичной собственности на землю на государственную (собственность Российской Федерации и собственность ее субъектов) и муниципальную собственность автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель или земельных участков могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником соответствующих земель или земельных участков. Конституция Российской Федерации не исключает такого распределения полномочий между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления.
Однако такое возложение предполагает как соблюдение вытекающего из Конституции Российской Федерации порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Наделяя органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, законодатель предусмотрел в Бюджетном кодексе Российской Федерации зачисление в бюджеты муниципальных образований (в частности, городских поселений и муниципальных районов) - до разграничения государственной собственности на землю и по нормативам, установленным данным Кодексом, - доходов от продажи и передачи в аренду расположенных в границах этих муниципальных образований земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также платы по соглашениям об установлении сервитута и платы за публичный сервитут в отношении указанных земельных участков (части пятая и шестая статьи 62). Соответствующие доходы относятся к категории неналоговых доходов местных бюджетов и могут использоваться в том числе на осуществление мероприятий по выявлению и ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на землях и земельных участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований.
Однако, как показывает практика, указанные доходы обычно составляют весьма незначительную часть в общем объеме неналоговых поступлений и не покрывают затрат на ликвидацию возникающих несанкционированных свалок. Кроме того, такие муниципальные образования, как городские поселения и муниципальные районы, на территории которых преобладают неликвидные неразграниченные земли, не имеют объективной возможности даже частично (а тем более - полностью) взять на себя соответствующие затраты. Предусмотренные же действующим регулированием механизмы софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в рамках реализации федеральных и региональных программ реально не позволяют этим муниципальным образованиям получить необходимое финансирование, поскольку федеральные программы рассчитаны главным образом на ликвидацию крупных свалок, расположенных в основном в границах городов федерального значения и таких муниципальных образований, как городские округа, а региональные программы, как правило, устанавливают в качестве условия получения субсидии из регионального бюджета софинансирование самим муниципальным образованием расходов на ликвидацию несанкционированных свалок.
Как уже указывал Конституционный Суд Российской Федерации, даже факт наделения Законом РС (Я) органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, - притом, что само по себе такое наделение приемлемо с точки зрения Конституции Российской Федерации - не означает, что до установления такого рода регулирования на органы местного самоуправления возлагалась вся полнота бремени несения затрат по очистке территорий муниципальных образований от загрязнения отходами потребления (Определение от 27 февраля 2018 года № 559-О), а это во всяком случае предполагает обязательность софинансирования соответствующей деятельности за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
В условиях же актуального (текущего) регулирования - предусматривающего обязанность именно собственника земельного участка обеспечить ликвидацию образованного на нем места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пункты 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами) и в то же время четко не распределяющего между уровнями публичной власти полномочия по ликвидации несанкционированных свалок отходов, когда их собственник (разместившее их лицо) не установлен, а свалки обнаружены на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, либо на земельных участках, находящихся в государственной собственности, - отсутствуют действенные механизмы финансирования соответствующих мероприятий, учитывающие размер свалки (объем накопленных отходов), требуемые для ее ликвидации капиталовложения, доходы бюджета муниципального образования, ликвидность земельного участка, наличие либо отсутствие возможности предоставить его в пользование на инвестиционных условиях и прочие факторы.
Изменения в правовом регулировании порядка обращения с отходами, направленные на перераспределение ответственности публично-правовых образований в данной сфере с учетом масштаба нуждающихся в решении задач и наличия организационных и финансовых источников для их решения, тем не менее, не устранили выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П дисбаланса в этой области правового регулирования и в практике его применения.
В силу обнаруженного дисбаланса на органы местного самоуправления возлагалась и продолжает возлагаться безусловная обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных на территории муниципального образования земельных участках, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем (за исключением земель лесного фонда, поскольку в отношении них такая возможность прямо исключена названными постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации), притом, что не обеспечено справедливое и гарантированное софинансирование Российской Федерацией или ее субъектом исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности.
Между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (даже в этом случае).
В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.
В настоящее время подобные прямые указания в федеральном законодательств отсутствуют. Соответствующими отдельными государственными полномочиями по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления республики, в том числе МО ГО «Жатай» не наделялись.
Использование же в правоприменительной практике положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в качестве нормативного основания для возложения на органы местного самоуправления муниципальных образований безусловной обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией указанных мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах соответствующих муниципальных образований на земельных участках, находящихся в государственной собственности, либо на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, влечет нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также нарушение принципа единства системы публичной власти и, кроме того, нарушение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления и на благоприятную окружающую среду, а потому противоречит статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30.05.2023 № 27-П справедливо решил, что положения статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133, в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда этот орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:
- на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением данного муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;
- на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;
- притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Конституционный Суд Российской Федерации решил, что федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность ПО ЛИКВИДАЦИИ (а не по возмещению вреда как собственниками отходов) за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
В таком судебном решении должно быть указанона условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.
Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):
из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности;
из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
Территория, на которой размещены неустановленным собственником отходы производства в поселке Жатай, расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена.
В ГОСТ указано, что с 1 июля 2003 года до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28 декабря 2001 г. № 607-ст межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 введен в действие в качестве государственного стандарта Российской Федерации с 1 июля 2002 года (пункт 4).
Настоящий стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 90-е годы, и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов (Введение).
Приведенные определения можно, при необходимости, изменить, вводя в них производные признаки, раскрывая значения используемых терминов, указывая объекты, входящие в объем определяемого термина (Введение).
Настоящий стандарт устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители (1.Область применения).
Термины, установленные в настоящем стандарте, обязательны для применения в научно-технической, учебной и справочной литературе, в стандартах и других нормативно-технических документах, устанавливающих порядок организации и выполнения работ, являющихся объектами стандартизации при обращении с отходами (1.Область применения).
Согласно пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» национальный стандарт - документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, по результатам экспертизы в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации утвержден федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации.
Согласно пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» документ по стандартизации - документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается настоящим Федеральным законом
Документы по стандартизации, в частности, национальные стандарты и ГОСТы, являются документами добровольного применения.
Обязательными для применения являются документы по стандартизации в отношении оборонной продукции (товаров, работ, услуг) по государственному оборонному заказу, продукции, используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции, сведения о которой составляют государственную тайну, продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также в отношении процессов и иных объектов стандартизации, связанных с такой продукцией (ч. 2 ст. 4, ст. 6 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», включенные в определенный Правительством Российской Федерации перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».
В соответствии со статьей 10 Указа Президента РФ № 763 от 23.05.1996 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедших государственную регистрацию, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
В то же время, ГОСТ является актом Росстандарта, федерального органа исполнительной власти, содержит разъяснения законодательства и обладает нормативными свойствами.
В связи с изложенным, руководствуясь главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
ПРОШУ:
Признать пункт 7.8 Постановления Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарта России) от 28.12.2001 № 607-ст введен в действие с 1 июля 2002 года «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (в редакции от 24.05.2023) не действующим с даты его принятия Госстандартом.
С учетом общественной значимости рассматриваемого Верховным Судом Российской Федерации вопроса указать на публикацию судебного акта по делу.
Представитель
Окружной Администрации ГО «Жатай»
19 июля 2023 года