Дело № 3а-8/2023
88а-7400/2023
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Владивосток 9 августа 2023 года
Кассационное определение в окончательной форме изготовлено 23 августа 2023 года.
Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Зиганшина И.К.,
судей Ровенко П.А., Туктамышевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного истца Окружной администрации городского округа «Жатай» Еникеева Р.А. на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Окружной администрации городского округа «Жатай» к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) об оспаривании нормативного правового акта в части.
Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К., выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишонову Ф.А., полагавшую оставить принятые по делу судебные акты без изменения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
Окружная администрация городского округа «Жатай» обратилась в суд с административным исковым заявлением к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в котором с учетом уточнения заявленных требований просила признать недействующими части 1 и 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статьи 7, 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II (редакция от 21 октября 2021 года) «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)», в связи с противоречием требованиям федерального законодательства имеющихся в тексте данных норм формулировок (выражений) «конституционная инициатива», «по вопросам их ведения»; возложить обязанность рассмотреть на сессии Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) заявление Окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в порядке законодательной инициативы, о внесении дополнений в статью 45 Конституции Республики Саха (Якутия) о создании новой административно-территориальной единицы - города Жатай; заявление Окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в порядке законодательной инициативы, о наделении поселка городского типа городского округа «Жатай» статусом города улусного (районного) значения; вопрос о включении прокурора Республики Саха (Якутия) в перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) в часть 1 статьи 3 Конституционного закона от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Конституционного закона Республики Саха (Якутия), а именно положения пункта 1 статьи 3 противоречат статье 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», статье 125 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), поскольку в ней допущена подмена понятия законодательной инициативы понятием конституционная инициатива, что не предусмотрено федеральным законодательством, сужен круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, допущено ограничение права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления указанием «по вопросам их ведения», что в свою очередь повлекло отказ в рассмотрении в порядке законодательной инициативы обращения представительного органа местного самоуправления городского округа «Жатай» о внесении дополнений в статью 45 Конституции (Основной закон) Республики Саха (Якутия) и включении городского округа «Жатай» в конституционный перечень административно-территориальных единиц республики со ссылкой на то, что данный вопрос не относится к ведению муниципального образования.
Определением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 года, производство по административному делу в части требования о признании недействующей части 1 статьи 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II, а именно: имеющейся в тексте статьи формулировки (выражения) «конституционная инициатива» прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемая часть нормативного правового акта представляет собой дословное воспроизведение статьи 125 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), требование в отношении которой не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства судом общей юрисдикции.
Апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 года производство по административному делу в части требований о возложении на Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) учесть правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела, в течение 3-х месяцев с даты вступления в законную силу судебного решения по настоящему делу рассмотреть на сессии Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) следующие вопросы и документы: заявление Окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в порядке законодательной инициативы, о внесении дополнений в статью 45 Конституции Республики Саха (Якутия) о создании новой административно-территориальной единицы - города Жатай; заявление Окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в порядке законодательной инициативы, о наделении поселка городского типа городского округа «Жатай» статусом города улусного (районного) значения; вопрос о включении Прокурора Республики Саха (Якутия) в перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) в часть 1 статьи 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II (редакция от 21 октября 2021 года) «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку указанные требования не подлежат рассмотрению в судах.
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 года, в удовлетворении административного искового заявления Окружной администрации городского округа «Жатай» о признании недействующими частей 1 и 2 статьи 3, пункта «и» статьи 6, статей 7, 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» в части имеющихся в тексте данных статей формулировок (выражений) «конституционная инициатива», «по вопросам их ведения» отказано.
6 июля 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба представителя административного истца Окружной администрации городского округа «Жатай» Еникеева Р.А., поданная через суд первой инстанции 6 июня 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.
В кассационной жалобе представитель административного истца поддерживает свою позицию, приведенную в ходе рассмотрения дела, выражает несогласие с выводами судов, считает, что обжалуемые положения Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-3 № 361-II препятствуют реализации представительным органом местного самоуправления городского округа «Жатай» принадлежащего ему права законодательной инициативы, установленного статьей 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Стороны о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.
Частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
В данном случае оснований для отмены принятых по делу судебных актов в кассационном порядке не усматривается.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с позицией которого и ее правовым обоснованием согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемый конституционный закон субъекта Российской Федерации (республики) принят уполномоченным органом - Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в пределах его компетенции, определенной Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), с соблюдением установленной процедуры, формы и порядка опубликования. Использование в оспариваемом нормативном правовом акте термина «конституционная инициатива», означающего инициативу по внесению изменений и дополнений в конституцию республики, федеральным законам не противоречит. Принятие конституций, уставов субъектов Российской Федерации, внесение в них изменений и дополнений федеральный законодатель относит исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации. Самостоятельное установление региональным законодателем при определении круга лиц, имеющих право вносить предложения об изменениях и дополнениях конституции республики, такого условия как внесение предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) представительными органами местного самоуправления по вопросам их ведения не является нарушением федерального законодательства.
Оснований не согласиться с выводами судебных инстанций не имеется.
Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» устанавливает в соответствии со статьями 143, 144 и 145 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) особый порядок подачи предложений об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и принятия решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия).
В оспариваемой части Конституционный закон Республики Саха (Якутия) устанавливает, что предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) могут вносить Правительство Республики Саха (Якутия), республиканские органы региональных отделений политических партий и общественных объединений, а также представительные органы местного самоуправления по вопросам их ведения (часть 1 статьи 3), и согласно части 2 приведенной статьи предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) вносятся через субъектов права конституционной инициативы, указанных в части 1 настоящей статьи, которыми признаются народные депутаты Республики Саха (Якутия); Глава Республики Саха (Якутия).
В пункте «и» статьи 6, статьях 7 и 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II также содержится формулировка «конституционная инициатива».
Заявитель считает, что использование в Конституционном законе Республики Саха (Якутия) применительно к представительным органам местного самоуправления формулировки «по вопросам их ведения» ограничивает право законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления городского округа «Жатай», в том числе по вопросу внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия), а использование формулировки «конституционная инициатива» противоречит федеральному законодательству, которое в порядке нормотворческой инициативы использует термин законодательной инициативы.
Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, прокурору субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, организациям, сенаторам Российской Федерации - представителям от законодательного и исполнительного органов данного субъекта Российской Федерации и иным должностным лицам, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации (часть 2).
Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) в пункте 1 статьи 62, в статье 125 разделяет понятия конституционной и законодательной инициативы, рассматривая конституционную инициативу как часть законодательной (правотворческой) инициативы о конституционных поправках и пересмотре положений конституции республики.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.
Из положений пункта 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» следует, что законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иной порядок принятия конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней не установлен конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему.
Из приведенных положений следует, что порядок внесения и принятия поправок в конституцию субъекта Российской Федерации определяется конституцией субъекта Российской Федерации, в соответствии с которой устанавливается круг субъектов, наделенных правом нормотворческой инициативы по внесению изменений и дополнений в конституцию субъекта.
Таким образом, суды пришли к правильному выводу, что федеральный законодатель не регулирует порядок принятия конституций, уставов субъектов Российской Федерации, так и порядок внесения в них поправок, поскольку эти вопросы относятся исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации.
При таких обстоятельствах суд правомерно не нашел оснований для признания недействующими части 2 статьи 3, пункта «и» статьи 6, статей 7 и 9 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» в связи наличием в них формулировки (выражения) - «конституционная инициатива».
Законодательная инициатива, как общее понятие, в зависимости от того, в какой нормативный правовой акт предполагается внесение изменений, подразделяется на конституционную инициативу и законодательные инициативы на федеральном и региональном уровнях. Региональный законодатель вправе определить круг субъектов, которые могут инициировать процедуру изменения конституции субъекта Российской Федерации, и использование такого термина как конституционная инициатива не является нарушением федерального законодательства.
Также суды правильно указали, что самостоятельное определение законодателем субъекта Российской Федерации такого условия как внесение предложений об изменениях и дополнениях в Конституцию Республики Саха (Якутия) представительными органами местного самоуправления по вопросам их ведения не является нарушением федерального законодательства, поскольку вопросы принятия и изменения конституции (устава) субъекта Российской Федерации статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации не отнесены к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, при этом используемая формулировка не влечет неясности и неоднозначности ее толкования, учитывая, что федеральный законодатель допускает определение субъектов законодательной инициативы именно по вопросам, относящимся к их ведению, а вопросы ведения представительного органа местного самоуправления определены уставом муниципального образования, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом изложенного, суды, установив, что Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» в оспариваемой части не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, обоснованно отказали в удовлетворении заявленных требований.
Доводы кассационной жалобы представителя муниципального образования Городской округ «Жатай» правильность выводов судебных инстанций не опровергают, аналогичны позиции и доводам административного истца, приведенным в судах первой и апелляционной инстанций, которым судами дана надлежащая правовая оценка, несогласие заявителя кассационной жалобы с выводами судов и оценкой имеющихся в деле доказательств, иное толкование примененных при разрешении настоящего дела норм законодательства основанием для отмены обжалуемых судебных актов являться не может.
Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Окружной администрации Городского округа «Жатай» – без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.
Председательствующий
Судьи
