Дело № 66а-809/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Новосибирск 25 мая 2023 года
Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Захарова Е.И.,
судей Никитиной Г.Н., Красиковой О.Е.
при секретаре Акматовой О.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-8/2023 по административному исковому заявлению Окружной администрации городского округа «Жатай» о признании недействующим в части нормативного правового акта,
по апелляционной жалобе окружной администрации городского округа «Жатай» на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
УСТАНОВИЛА:
постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года З № 362-II принят Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года № 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» (далее – Закон № 361- II).
Конституционный закон опубликован в изданиях «Якутские ведомости» 2 июля 2002 года, № 24, «Ил Тумэн», 5 июля 2002 года, № 27.
Частью 1 статьи 3 названного закона предусмотрено, что субъектами права конституционной инициативы настоящим конституционным законом признаются:
а) народные депутаты Республики Саха (Якутия);
б) Глава Республики Саха (Якутия).
Предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) могут вносить Правительство Республики Саха (Якутия), республиканские органы региональных отделений политических партий и общественных объединений, а также представительные органы местного самоуправления по вопросам их ведения.
Предложения об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) вносятся через субъектов права конституционной инициативы, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 2).
В пункте «и» статьи 6 Закона № 361-II указано, что задачами конституционной комиссии Республики Саха (Якутия) является своевременное информирование народных депутатов Республики Саха (Якутия) о конституционных инициативах, а также обеспечение их в конституционной комиссии Республики Саха (Якутия) материалами по рассматриваемым вопросам.
В статье 7 перечислены требования к предложениям субъектов права конституционной инициативы.
Статья 9 предусматривает порядок рассмотрения конституционной инициативы в конституционной комиссии Республики Саха (Якутия).
Окружная администрация городского округа «Жатай» обратилась в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований, просит признать недействующими части 1 и 2 статьи 3, пункт «и» статьи 6, статью 7, статью 9 Закона № 361-II, как несоответствующие положениям Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 125 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). Также просит возложить на административного ответчика обязанность совершить определенные действия, обязать Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) учесть правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела, в течение 3-х месяцев с даты вступления в законную силу судебного решения по настоящему делу рассмотреть на сессии Государственного Собрания (Ил Тумэн) следующие вопросы и документы: 1) заявление окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в Государственное Собрание (Ил Тумэн) в порядке законодательной инициативы, о внесении дополнений в статью 45.1 Конституции Республики Саха (Якутия) о создании новой административно-территориальной единицы - города Жатай; 2) заявление окружного Совета депутатов городского округа «Жатай», направленное в Государственное Собрание (Ил Тумэн) в порядке законодательной инициативы, о наделении поселка городского типа городского округа «Жатай» статусом города улусного (районного) значения; 3) рассмотреть вопрос о включении прокурора Республики Саха (Якутия) в перечень субъектов права законодательной инициативы по внесению предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) в часть 1 статьи 3 Закона № 361-II (в редакции от 21 октября 2021 года).
В обоснование административного иска указывает, что субъектный состав лиц, которые могут обратиться с предложениями о внесении поправок и пересмотру положений Конституции Российской Федерации намного шире субъектного состава лиц, которые имеют право обратиться с аналогичными предложениями о внесении изменений в Конституцию Республики Саха (Якутия). Федеральный законодатель отдельно не выделяет право конституционной инициативы в отношении уставов и конституций субъектов Российской Федерации, приравнивая их по своему правовому статусу к любым региональным законам в отличие от республиканского законодателя, который выделяет право законодательной инициативы в отношении норм конституции в самостоятельное право, право конституционной инициативы. Определение «вопросы их ведения» является неопределенным, поскольку не ясно, что имеет ввиду законодатель, ведение муниципальных образований или ведение органов местного самоуправления муниципальных образований. В результате несоответствия федеральному законодательству нарушены права и законные интересы муниципального образования и его жителей. Относительно нарушения прав административного истца также ссылается на то обстоятельство, что 29 октября 2021 года председатель окружного Совета депутатов городского округа «Жатай» обратился к председателю Государственного собрания (Ил Тумэн) с проектом о внесении изменений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) в части дополнения административно-территориальных единиц Республики Саха (Якутия), на что получил ответ о том, что представительные органы местного самоуправления вносят свои предложения об изменении и дополнении в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) через субъектов права конституционной инициативы. Таким образом, считает, что руководитель высшего законодательного органа отказывает органам местного самоуправления (а в лице их и всем жителям муниципального образования) в реализации конституционного права законодательной, конституционной инициативы, направленной на изменение статуса именно своей административно-территориальной единицы. По мнению административного истца, статья 3 Закона № 361-II препятствует реализации представительным органам местного самоуправления городского округа «Жатай» принадлежащего ему права законодательной инициативы, права самостоятельного обращения в Государственное собрание республики с законодательной инициативой о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия).
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Не согласившись с решением суда, окружная администрация городского округа «Жатай» обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции, изложенной в административном иске. Окружная администрация полагает, что положения пункта 1 статьи 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года № 15-з № 361-II противоречат положениям статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в соответствии с которой право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, прокурору субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Статья 3 оспариваемого закона препятствует реализации представительным органом местного самоуправления городского округа «Жатай» принадлежащего ему права законодательной инициативы, установленной статьей 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Положения пункта 1 статьи 3 закона республики противоречит статье 125 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия). Указывает, что применяемое республиканским законодателем понятие «конституционная инициатива» отсутствует в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и по своему субъектному составу отличается от субъектного состава права «законодательной инициативы». Административный истец полагает, что федеральный законодатель приравнивает так называемую «конституционную инициативу» субъектов Российской Федерации к законодательной инициативе, в связи с чем, устанавливает перечень лиц, обладающих правом законодательной инициативы в отношении любых законов субъекта Российской Федерации, в том числе, в отношении Конституции Республики Саха (Якутия). В статье 3 оспариваемого закона содержится не соответствующее федеральному законодательству определение «вопросы их ведения», что затрудняет практическое применение данной нормы права. Законодатель республики нарушает требования статьи 9 Закона Республики Саха (Якутия) от 6 июля 1995 года З № 78-1 «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)». Обжалуемые положения закона не позволяют органам местного самоуправления городского округа «Жатай» реализовать право законодательной инициативы, решить вопросы изменения статуса административно-территориальной единицы муниципального образования.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «н» части 1; статья 77, часть 1 Конституции Российской Федерации). Регулирование отношений в сфере совместного ведения осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
В статье 5 Конституции Российской Федерации определено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1). Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (часть 2).
Согласно пункту 1 статьи 38 Конституции Республики Саха (Якутия) в ведении Республики Саха (Якутия) находится: принятие Конституции Республики Саха (Якутия), ее изменений и дополнений.
К ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) относится: принятие Конституции Республики Саха (Якутия), ее изменений и дополнений (пункт 1 статья 56 Конституции Республики Саха (Якутия)).
В соответствии со статьей 62 Конституции Республики Саха (Якутия) конституционные законы Республики Саха (Якутия) о порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия), о Главе Республики Саха (Якутия), о Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), о Правительстве Республики Саха (Якутия), а также законы Республики Саха (Якутия) принимаются большинством голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия) (часть 4).
Оспариваемый административным истцом конституционный закон принят Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) (постановление от 15 июня 2002 года З № 362-II). Опубликован в изданиях «Якутские ведомости» 2 июля 2002 года № 24 и «Ил Тумэн» 5 июля 2002 года № 27.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением установленной процедуры и формы, по этим основаниям сторонами не оспаривается.
Из содержания вышеприведенной статьи 5 Конституции Российской Федерации следует, что Российская Федерация различает правовую природу конституции (уставов) и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Такое же различие между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации определено в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 414-ФЗ), закрепившем в статье 8 закона отдельные полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации на принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, поправок к ней и на осуществление законодательного регулирования; а также установившем в статье 12 закона их различный порядок принятия.
Развитие этих положений реализовано также в Конституции Республики Саха (Якутия).
Согласно части 2 статьи 1 Конституции Республики Саха (Якутия) Республика Саха (Якутия) имеет свою территорию, население, Конституцию и законодательство, систему органов государственной власти, а также государственные символы и государственные языки.
В ведении Республики Саха (Якутия) находятся принятие Конституции Республики Саха (Якутия), ее изменений и дополнений и законодательство Республики Саха (Якутия) (пункты 1, 5 статьи 38 Конституции Республики Саха (Якутия)).
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 56 Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) относятся принятие Конституции Республики Саха (Якутия), ее изменений и дополнений и законодательное регулирование по предметам ведения Республики Саха (Якутия) и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий Республики Саха (Якутия).
Как следует из пункта 1 статьи 62 Конституции Республики Саха (Якутия) право законодательной инициативы принадлежит Главе Республики Саха (Якутия), народным депутатам Республики Саха (Якутия), Правительству Республики Саха (Якутия), Прокурору Республики Саха (Якутия), представительным органам местного самоуправления, региональным отделениям политических партий. Право законодательной инициативы принадлежит также Федерации профсоюзов Республики Саха (Якутия) по вопросам ее ведения.
Согласно статье 125 Конституции Республики Саха (Якутия) субъектами права конституционной инициативы являются Глава Республики Саха (Якутия), народные депутаты Республики Саха (Якутия).
Таким образом, Конституции Республики Саха (Якутия), исходя из различной правовой природы, разделяет понятия конституционной и законодательной инициативы и, соответственно, субъектный состав лиц, наделенный правом законодательной инициативы и конституционной инициативы.
Статья 10 Федерального закона № 414-ФЗ гласит, что право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, прокурору субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления.
Вывод суда о том, что установление региональным законодателем различного круга субъектов, наделенных правом по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) и наделенных правом внесения законопроектов в законодательный орган республики, положениям Федерального закона № 414-ФЗ не противоречит, является правильным, а доводы жалобы об отсутствии самостоятельной конституционной инициативы для субъекта Российской Федерации необоснованными.
Исходя из содержания вышеприведенных правовых актов, суд верно указал, что федеральный законодатель не определяет положения как о принятии конституций, уставов субъектов Российской Федерации, так и о внесении поправок и пересмотре, поскольку эти вопросы относятся исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации.
При таких обстоятельствах, суд правомерно не нашел оснований для признания недействующими части 2 статьи 3, пункта «и» статьи 6, статьи 7, статьи 9 Закона № 361-II в связи наличием в них формулировки (выражения) - «конституционная инициатива».
Суд первой инстанции не согласился с доводами административного иска относительно несоответствия части 1 статьи 3 Закона № 361-II в части слов «по вопросам их ведения» и судебная коллегия находит выводы суда основанными на нормах материального права.
Часть 1 статьи 3 Закона № 361-II, признавшая субъектами права конституционной инициативы только народных депутатов и Главу Республики Саха (Якутия), что соответствует статье 125 Конституции Республики Саха (Якутия), определила круг лиц, имеющих право вносить предложения об изменениях и дополнениях Конституции.
При этом в силу части 2 статьи 3 Закона № 361-II такие предложения вносятся через субъектов права конституционной инициативы.
Поскольку вопросы принятия и изменения конституции (устава) субъекта Российской Федерации статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации не отнесены к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, является верным вывод суда первой инстанции о том, что самостоятельное определение региональным законодателем такого условия как внесение предложений об изменениях и дополнениях Конституции Республики Саха (Якутия) представительными органами местного самоуправления по вопросам их ведения, не является нарушением федерального законодательства.
Вопреки доводам жалобы содержание части 1 статьи 3 Закона № 361-II в части слов «по вопросам их ведения» не влечет неясности, неоднозначности толкования оспариваемых положений оспариваемого нормативного правового акта. Вопросы ведения представительного органа определены Уставом городского округа «Жатай», вопросы местного значения городского округа определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года № 15-з № 361-II «О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» не противоречит федеральному и региональному законодательству.
Кроме того, согласно части 1 статьи 22 Устава городского округа «Жатай» Республики Саха (Якутия) окружная администрация городского округа «Жатай» является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.
Суд апелляционный инстанции полагает необходимым отметить, что как следует из оспариваемого закона, административный истец не является субъектом правоотношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Из административного иска не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Окружной администрации городского округа «Жатай» – без удовлетворения.
На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное апелляционное определение составлено 26 мая 2023 года