Отсутствие прозрачности и политической ответственности становятся тенденцией
Недавно Германский институт по вопросам безопасности и международных дел выпустил доклад, посвящённый кризису в механизмах управления ЕС. Поскольку эта структура уже не первый год даёт сбои, данное исследование полезно проанализировать, чтобы понимать слабые места брюссельской бюрократии и возможные дальнейшие действия.
В докладе отмечается, что Европейский союз находится в «кризисном режиме» уже более десяти лет: от кризиса евро и так называемого миграционного кризиса до Brexit и борьбы за верховенство закона, борьбы с пандемией Covid-19 и войны на Украине, режим кризиса стал нормальным состоянием европейской политики. Под давлением этих кризисов Союз принял далеко идущие решения и ввёл новые инструменты, которые, по крайней мере, явно не были предусмотрены в договорах ЕС.
Однако чем дольше длится этот кризисный режим и чем более глубокими и постоянными являются шаги по преодолению кризиса, тем в большей степени возникает вопрос о демократической легитимности. Это особенно верно для ЕС, поскольку его политическая система всё ещё развивается, а антикризисные инструменты часто определяют структуру и/или служат прецедентами для будущих действий.
Во время пандемии Covid-19 были проведены решения о создании новых инструментов ЕС.
- Во-первых, совместные закупки вакцин. ЕС впервые взял на себя ответственность в секторе здравоохранения за закупку, распределение и доступность фармацевтической компании, которая играла центральную роль в общественном здравоохранении, но косвенно также способствовала восстановлению экономики и личным свободам.
- Вторым примером является «Европейский инструмент временной поддержки для снижения рисков безработицы в чрезвычайных ситуациях» (SURE), который был разработан для смягчения экономических и социальных последствий пандемии. С его помощью ЕС поддержал государства-члены кредитами на сумму 100 миллиардов евро.
- Третий инструмент, восстановительный фонд ЕС следующего поколения (NGEU), является ещё более существенным и насчитывает более 800 миллиардов евро, включая прямые гранты государствам-членам с ограниченными условиями. Несмотря на различия, все три инструмента были, по крайней мере, юридически определены как временные антикризисные меры.
Все три документа были основаны на ранее редко использовавшейся чрезвычайной оговорке в статье 122 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Это было повторно использовано несколько раз в 2022 году, например, для обеспечения возможности совместных закупок газа — по образцу процесса совместных закупок вакцин — и для принятия целевых показателей по экономии газа и электроэнергии. В то же время ЕС обсудил, следует ли вводить новые инструменты по образцу SURE для борьбы с финансовыми последствиями войны на Украине. Было также принято решение о совместной закупке боеприпасов для Украины в рамках процесса закупок вакцин. Таким образом, опыт пандемии Covid уже сейчас помогает формировать дальнейшие инструменты ЕС.
Сравнительный анализ показывает, что во всех трёх тематических исследованиях наблюдается дефицит демократической легитимности на уровне ЕС. Тем не менее следует отметить, что в отличие, например, от кризиса евро, инструменты, разработанные во время пандемии, были созданы с помощью процедур в рамках архитектуры ЕС, и, таким образом, был гарантирован минимальный уровень участия Европейского парламента (ЕП), национальных парламентов и Комиссии ЕС. В индивидуальных процессах принятия решений легитимность этого вклада была обеспечена главным образом благодаря сильной роли национальных правительств, в то время как ЕП не имел ни права совместного принятия решений, ни права контроля (закупки вакцин, SURE) или был политически маргинализирован (NGEU). Это превышение полномочий исполнительной власти могло быть лишь частично компенсировано официальным участием немецкого бундестага.
Что касается легитимности результатов, эффективность самих инструментов пока ещё не определена. Отмечается, что правовая основа, выбранная во всех трёх направлениях, даже допускала принятие решений квалифицированным большинством, и, таким образом, — особенно в случаях закупок вакцин и SURE — привела к очень быстрому процессу принятия решений в течение нескольких недель. Создание NGEU заняло гораздо больше времени из-за связи с Многолетней финансовой системой (MFF) и необходимости национальных процедур утверждения. Таким образом, NGEU не подходит в качестве модели для краткосрочных антикризисных инструментов из-за процесса принятия решений. И, что не менее важно: все три процесса свидетельствуют об отсутствии прозрачности в Совете и Комиссии, а также об отсутствии чёткой политической ответственности за внедрение новых инструментов.
Учитывая прецедентный характер этих новых инструментов, ЕС теоретически должен укрепить демократическую легитимность своего антикризисного управления, чтобы предотвратить ползучее расширение полномочий, которое не было бы достаточно легитимным. Но произойдёт ли это на самом деле? Вполне вероятно, что под видом необходимости защиты от «российской агрессии», институты ЕС будут и дальше принимать недемократические решения. Особенно накануне выборов в ЕП и роста волны евроскептицизма.