Тарновский В.В., Шишова О.П.
Статья опубликована: Тарновский В.В., Шишова О.П. Институт государственной историко-культурной экспертизы: роль, проблемы и задачи реформирования // Государственное управление. Электронный вестник. 2020. № 79. С. 90-104. Электронный доступ: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/79_2020tarnovskiy_shishova.htm
Аннотация
Настоящая статья посвящена проблеме государственного регулирования и функционирования института государственной историко-культурной экспертизы. Данный государственный институт с введенным общественным обсуждением результатов каждой экспертизы привел к большей открытости сферы охраны объектов культурного наследия и участию общества, организаций и граждан в сохранении памятников истории и культуры народов Российской Федерации. Авторы проанализировали нормативное регулирование историко-культурной экспертизы с момента ее становления до настоящего времени и фактическую сторону реализации этих положений на практике, что позволило установить ряд проблемных вопросов в данной области. Появление такого понятия, как «война экспертиз», критика качества и прозрачности системы аттестации экспертов, отсутствие практики привлечения к ответственности экспертов за нарушения при проведении экспертизы и формировании ее выводов, а также уполномоченных органов государственной власти при принятии решений на основании таких выводов, завышение стоимости проведения историко-культурной экспертизы, отсутствие единой концепции и методики ее проведения — все это влечет острую необходимость поиска путей реформирования данного института. Предлагаются решения данных задач через усиление федерального контроля и мониторинга, создание уполномоченного федерального государственного учреждения историко-культурной экспертизы, единого реестра заключений историко-культурной экспертизы, цифровизации данной отрасли. Особое внимание акцентируется на значимости деятельности по популяризации, сохранению и государственной охране объектов культурного наследия во исполнение конституционных положений для общества и для государства, что обусловило актуальность темы исследования в целях предупреждения вреда и утрат культурного наследия России как невосполняемого мериторного блага.
Ключевые слова
Государственная историко-культурная экспертиза, объект культурного наследия, памятник истории и культуры, историко-культурная ценность, эксперт, государственная экспертиза проектной документации, аттестация экспертов.
Введение
В России институт государственной историко-культурной экспертизы в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации функционирует с 2012 года на основании положений, закрепленных Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ, установившим цели, принципы, объекты государственной историко-культурной экспертизы, порядок ее проведения, порядок оформления и принятия заключений экспертизы (гл. V). В 2009 году Правительством РФ утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе, в 2010 году Минкультуры России приняло Положение о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, и только 29 декабря 2011 года введено в действие Положение об аттестационной комиссии Министерства культуры Российской Федерации по аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы. И во исполнении данных нормативных актов первый приказ Минкультуры России об утверждении статуса аттестованного эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы принят 24 февраля 2012 года. Необходимо заметить, что Росохранкультура аттестовала первых экспертов ранее, до 2011 г., но данные аттестации впоследствии признаны недействительными в связи с упразднением службы.
Законодательно понятие государственной историко-культурной экспертизы не закреплено. Исходя из положений нормативно-правовых актов в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, это результат проведенных аттестованными экспертами Минкультуры России историко-культурных исследований с их кратким изложением и формулировкой выводов в виде акта в установленном порядке по определенным объектам экспертирования.
Историко-культурная экспертиза как основание для принятия решений органами власти
Государственная историко-культурная экспертиза является основанием для принятия решений, вытекающих из заключений экспертизы, уполномоченных органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Заключение экспертизы является основанием для принятия решения о возможности проведения работ, указанных в п. 1 ст. 31 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, и для принятия иных решений, вытекающих из заключения об объектах историко-культурной экспертизы, указанных в ст. 30 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (Рисунок 1).
В научной литературе ряд авторов [Дывыденко, Берлизов 2013; Бердюгина 2017]) неоднократно высказывал критику в адрес государственного и правового регулирования института государственной историко-культурной экспертизы. Многие утраты, повреждения и уничтожения памятников истории и культуры связаны с лакунами в методологии экспертной деятельности, с отсутствием интегративных подходов. Важной проблемой является процедурно-документационное сопровождение и определение статуса эксперта [Москвина 2015, 171]. На основании проведенных исследований вынуждены с ними согласиться; ниже приведем ряд возникающих проблем и вопросов при реализации правовых норм и функционировании данного института на практике.
Проблема 1. Компетенции органов охраны памятников
Для принятия соответствующего решения органами охраны объектов культурного наследия проводится согласование выводов историко-культурной экспертизы по результатам рассмотрения предложений общественного обсуждения и самого заключения государственной экспертизы. К причинам несогласия органа власти с заключением обобщенно относятся нарушения или несоответствие заключения законодательству РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия. Заказчик вправе вновь представить заключение при условии его доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в уведомлении о несогласии. Соответствующий орган власти вправе назначить повторную экспертизу по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица.
По мнению Дывыденко Г.Г., Берлизова М.П., при осуществлении данного согласовательного механизма имеется коррупциогенный фактор «права повторной экспертизы» в случае несогласия с заключением экспертизы органа охраны памятников. На практике это означает, что должностные лица могут «вынуждать» заинтересованные лица (собственников, заказчиков и пр.), представивших заключение государственной историко-культурной экспертизы для принятия необходимого решения, к совершению различных побочных действий, в том числе и коррупционной направленности. Справедливо высказано мнение авторами о необходимости разработки единой целостной концепции историко-культурной экспертизы в связи с фрагментарным характером законодательного регулирования сферы объектов культурного наследия [Дывыденко, Берлизов 2014, 52], о необходимости разработки и закрепления на законодательном уровне универсальной формализованной методики экспертизы объектов культурного наследия [Балакирева 2018].
При этом на практике встречаются случаи выдачи должностными лицами органов охраны памятников замечаний к оформленным актам историко-культурной экспертизы, которые не связаны с нарушением законодательства РФ, но которые органы власти пожелали отразить в акте экспертизы. Учитывая, что неустранение данных замечаний приведет к отказу в согласовании акта, заказчики и эксперты их устраняют, хотя данные замечания находятся вне компетенции органов государственной власти.
Кроме того, отмечается «дополнительная» государственная историко-культурная экспертиза при наличии положительного заключения историко-культурной экспертизы проектной документации. Речь идет об экспертизе земельного участка на предмет отсутствия в его границах объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия. Данная экспертиза проводится по усмотрению уполномоченного органа охраны памятников при том, что данный орган обязан выдать такие сведения хозяйствующему субъекту, тем самым в такой ситуации нивелируются условия проведения экспертизы [Галиновская, Мельник 2017, 17–21]. На практике органы охраны памятников выдают соответствующие справки в отношении осваиваемых участков и зачастую не требуют заключения «дополнительной» экспертизы даже при отсутствии ранее проведенной и согласованной историко-культурной экспертизы земельного участка. Следует также отметить, что органами государственной экспертизы (ФАУ «Главгосэкспертиза России») наличие указанной справки не считается соответствием нормам действующего законодательства, и при проведении экспертизы проектной документации требуется «дополнительная» историко-культурная экспертиза.
Проблема 2. Государственная-негосударственная экспертиза
В настоящее время историко-культурная экспертиза является государственной формально ввиду только того, что аттестация экспертов проводится федеральным органом власти; сам подход к аттестации также вызывает вопросы о качестве специалистов и прозрачности процедуры. Высокая стоимость проводимых такими специалистами экспертиз, определение которой законодательно не урегулировано, становится одним из условий, способствующих совершению правонарушений. Как итог — большое число мелких нарушений законодательства о порядке проведения работ по сохранению памятников [Шухободский 2011, 245].
Историко-культурная экспертиза проводится негосударственными экспертами, которые совмещают экспертную деятельность со своей основной работой, другой частной деятельностью, либо проводится коммерческими организациями, в штате которых состоит три аттестованных эксперта, и выполняется на основании гражданско-правовых договоров с заказчиком в рамках рыночных отношений. Размер оплаты за проведение экспертизы определяется исходя из объема и сложности выполняемых работ и общей суммы расходов самостоятельно экспертами или экспертными организациями и не регулируется нормативными правовыми актами.
Проблема 3. Объективность экспертизы
Существует также проблема в определении объективности подхода к принимаемому решению по результатам историко-культурной экспертизы. Авторами отмечаются «отсутствие объективных критериев оценки в данной экспертной области» и «наличие сугубо личностного подхода при производстве историко-культурной экспертизы» [Шухободский 2011; Никифорова, 2013]. Экспертами разрабатываются собственные рекомендуемые методики оценки историко-культурной ценности объекта культурного наследия, в том числе при проведении историко-культурной экспертизы [Слабуха 2016; Курашов 2017].
На практике возникают случаи подачи в уполномоченный орган охраны памятников в короткий период противоположных заключений экспертиз — так называемая «война экспертиз», что находит отражение в судебной практике. Наглядно данную проблему можно проследить на примере дела об оспаривании нормативного правового акта об отказе во включении в Реестр выявленного объекта культурного наследия. С целью определения историко-культурной ценности спорного объекта (в 2018 году оформлено два противоположных заключения экспертизы: отрицательное и положительное) проведена судебная комиссионная комплексная экспертиза, в рамках которой экспертами выдано три противоположных заключения:
- об ограниченно работоспособном общем техническом состоянии объекта и аварийном состоянии пристроев объекта;
- объект обладает градостроительной и историко-архитектурной, художественной и научной, а также мемориальной ценностью, и объект целесообразно включить в Реестр;
- объект не обладает градостроительной и историко-архитектурной, художественной и научной, а также мемориальной ценностью, объект нецелесообразно включать в Реестр.
Суд пришел к обоснованному выводу о том, что заключение судебной экспертизы отвечает критериям допустимости доказательства, так как изложенные в нем выводы сделаны экспертами, предупрежденными в соответствии с действующим законодательством об уголовной ответственности.
Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о недостаточном обосновании позиции об отсутствии у объекта историко-культурной ценности, о наличии у объекта такой ценности.
Проблема 4. Необходимость создания федерального учреждения государственной историко-культурной экспертизы
В научных источниках уже высказывается позиция о необходимости изменения механизма проведения государственной историко-культурной экспертизы путем перехода от ее проведения отдельными аттестованными экспертами к проведению экспертизы подведомственным Минкультуры России государственным федеральным учреждением с филиалами в федеральных округах, например, по аналогии с ФАУ «Главгосэкспертиза России» и деятельностью органов экспертизы в субъектах РФ [Бердюгина 2017, 66].
Так, штатная численность работников Главгосэкспертизы России на конец 2018 года составила 1405 штатных единиц, фактическая численность — 1314 человек, из которых 600 — аттестованные эксперты. В 2018 году Главгосэкспертизой России подготовлено 7100 заключений, в том числе: 3744 заключения по результатам государственной экспертизы проектной документации и/или результатов инженерных изысканий; 3251 заключение по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства и проверки сметной стоимости; 105 заключений по иным услугам.
По заявлению Директора Департамента разрешительной деятельности и контроля Минстроя России В.Н. Калинкина, в 2019 году Минстрой России получил более 6800 заявлений на аттестацию экспертов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и/или результатов инженерных изысканий, в 2018 году — 5000. В 2019 году через портал было рассмотрено 570 заявлений на аттестацию и переаттестацию. В апреле 2018 года введены изменения в порядок аттестации, что снизило количество успешно прошедших аттестацию претендентов с 94% до 45% от общего числа тех, кто был до нее допущен. Такие результаты заставили и экспертов, и руководителей экспертиз пересмотреть подход к качеству подготовки экспертов к аттестации, и на сегодняшний день этот показатель составляет 70% (Рисунок 2 и 3).
В отношении объектов историко-культурной экспертизы за 2019 год поступило и рассмотрено органами исполнительной власти субъекта РФ: 1160 заключений экспертизы в г. Санкт-Петербурге, 197 заключений экспертизы в Пермском крае. Рассмотрев количество объектов культурного наследия в РФ и количество заключений только в двух регионах России, можно констатировать, что заключений историко-культурной экспертизы в год принимается в не меньшем количестве, чем заключений Главгосэкспертизы России.
В Российской Федерации по состоянию на 2018 год насчитывается 94 189 объектов культурного наследия, 118 815 выявленных объектов культурного наследия. Количество памятников всего с учетом элементов: 180 129 (на 2013 год). В реестре по состоянию на 2018 год зарегистрировано 144413 объектов культурного наследия (Рисунок 4 и 5).
Выручка Главгосэкспертизы России от осуществления основной деятельности в 2018 году составила 7021,30 млн рублей, сократившись по сравнению с 2017 на 0,5 %, из которых 95,7% приходится на оказание услуги по проведению государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. Историко-культурная экспертиза, хоть и государственная, находится в поле исключительно рыночных отношений.
Проблема 5. Цифровизация культурного наследия
Необходимо отметить, что в условиях цифровизации всех сфер жизни общества и государства область сохранения объектов культурного наследия, на наш взгляд, нашла крайне незначительное выражение в реализуемых государственных программах. Основным и практически единственным федеральным порталом является портал открытых данных Минкультуры России с размещаемыми на нем «Сведениями из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», содержащими информацию о практически всех памятниках на территории Российской Федерации, всех видах и категориях объектов историко-культурного значения с фотографическим изображением.
Важным и показательным является решение органов государственной власти о ведении именного единого федерального реестра в формате открытых общедоступных цифровых данных объектов культурного наследия России. Полагаем, что в целях популяризации и сохранения, государственной охраны объектов культурного наследия, реализации конституционных и иных законодательных положений необходимо расширение сведений о памятниках на базе данного реестра, в частности особенности памятников (предмет охраны), краткие исторические сведения, привязка к онлайн-картам, границы территории объектов и их охранных зон.
Кроме того, считаем необходимым ведение единого федерального реестра заключений государственной историко-культурной экспертизы, что будет способствовать повышению уровня законности, полноты информации, прозрачности, гласности, а также снижению нарушений в данной сфере.
Заключение
За время своего функционирования институт государственной историко-культурной экспертизы доказал правильность и эффективность решения о его введении в систему охраны объектов культурного наследия.
Однако остро стоит вопрос о реформировании данной системы. Это решение принято В.В. Путиным по итогам пленарного заседания Медиафорума, организованного Общероссийским народным фронтом. Президент РФ констатировал, «что жизнь показывает, что всё, что сформулировано до сих пор, не работает», определив, что в данной отрасли необходима дополнительная ревизия, изменение сложившейся ситуации и проработка вопроса о переносе контроля и надзора на федеральный уровень19.
Создание единого федерального учреждения, уполномоченного на проведение государственной историко-культурной экспертизы, с сохранением процедуры общественного обсуждения, на наш взгляд, позволило бы решить ряд остро стоящих перед обществом и государством задач, таких как:
1) отсутствие ответственности экспертов, органов государственной власти за выводы экспертизы и последствия принимаемых решений на их основании;
2) отсутствие единого электронного федерального реестра заключений экспертиз на территории всей Российской Федерации, его доступности и прозрачности для общественности;
3) отсутствие единого подхода к определению стоимости проведения экспертизы, единых федеральных/региональных расценок, методик и сметных нормативов;
4) отсутствие методики проведения экспертизы и тех обязательных параметров и условий, по которым должна быть проведена историко-культурная оценка и исследование объектов и документации на соответствие нормам законодательства РФ, а также принятым принципам и презумпциям;
5) отсутствие государственного контроля за соответствием норм законодательства РФ, закрепленных мер реагирования на выводы экспертизы и действий (бездействий) уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Деятельность в сфере сохранения историко-культурного наследия имеет особое значение для государства и общества, имеет приоритетное значение при определении направления развития политики государства и целей деятельности органов государственной власти. Историко-культурная экспертиза обусловлена целями сохранения исторического и культурного наследия, закрепленными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством РФ, как имеющего уникальную значимость и ценность для настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. В целях недопущения утрат исторического наследия обоснована необходимость реформирования данной отрасли и соответствующих институтов общества и государства.
Список литературы:
Балакирева М.А. Проблемы проведения экспертизы проектов реконструкции и реставрации // Молодой ученый. 2018. № 42. С. 3–5.
Бердюгина Ю.М. К вопросу о выявлении объектов культурного наследия // Академический вестник УРАЛНИИПРОЕКТ РААСН. 2017. № 4. С. 65–67.
Галиновская Е., Мельник Т. Спорные вопросы правового регулирования государственной историко-культурной экспертизы // Хозяйство и право. 2017. № 7(486). С. 17–22.
Галиновская Е., Мельник Т. Спорные вопросы правового регулирования государственной историко-культурной экспертизы // Хозяйство и право. 2017. № 7(486). С. 17–22.
Дывыденко Г.Г., Берлизов М.П. Историко-культурная экспертиза: вчера, сегодня, завтра… // Очерки новейшей камералистики. 2013. № 4. С. 30–35.
Дывыденко Г.Г., Берлизов М.П. История становления и современное состояние института историко-культурной экспертизы в России // Культурная жизнь Юга России. 2014. № 1(52). С. 49–53.
Курашов Ю.Ю. Критерии оценки объектов культурного наследия: культурно-исторический аспект и правовое решение // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. 2017. № 4(35). С. 40–44.
Москвина И.К. Экспертная деятельность как элемент системы охраны культурных ценностей и культурного наследия // Национальная Ассоциация Ученых. 2015. № 5-4. С. 171–172.
Никифорова А.А. Цена и ценность: взаимосвязь и различие смыслов // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2013. № 3(28). С. 84–87.
Слабуха А.В. Установление историко-культурной ценности объектов архитектурного наследия (часть 2): критерии и метод в современной экспертной практике // Человек и культура. 2016. № 6. С. 9–22. DOI: 10.7256/2409-8744.2016.6.20767.
Шухободский А.Б. Особенности государственной историко-культурной экспертизы и её роль в формировании феномена «Памятник истории и культуры» // Вестник ЛГУ им. А.С. Пушкина. 2011. № 4. С. 237–246.