Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработало проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», которым предполагается обеспечить реализацию положений постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 г. № 27-П.
Видео-версия обзора законопроекта:
В указанном Постановлении рассматривалась проблема разграничения полномочий уровней публичной власти по вопросу ликвидации несанкционированных свалок на землях федеральной и неразграниченной собственности.
Компетенцию за уровнями публичной власти в законопроекте предложено распределить следующим образом:
Российская Федерация не несет ответственности за несанкционированные свалки;
субъект Российской Федерации несет ответственность за несанкционированные свалки, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъекта Российской Федерации, а также земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением случаев, когда ответственность несут органы местного самоуправления;
органы местного самоуправления несут ответственность за несанкционированные свалки, расположенные не землях находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах территории муниципальных образований, в рамках полномочий, установленных Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
Финансирование этого удовольствия должно происходить за счет зачисленных в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты средств:
от административных штрафов за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования;
по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований.
В данном контексте разумно сделать небольшое отступление и оговориться о том, что за муниципальными образованиями закрепят также и новые вопросы местного значения:
для городских (с учетом законодательства субъектов Российской Федерации потенциально и сельских; либо изначально в том числе и сельских, но пока в Законопроекте, вероятнее всего, есть опечатка в данной части и непонятно хотят ли закрепить за сельсоветами эти полномочия или нет) – выявление и ликвидация несанкционированных свалок отходов на землях, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах территории муниципального образования;
для муниципальных районов дополнят уже существующий вопрос местного значения «организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды» словами «, включая выявление и ликвидацию несанкционированных свалок отходов»;
для городских и муниципальных округов дополнят уже существующий вопрос местного значения «организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа» словами «, включая выявление и ликвидацию несанкционированных свалок отходов».
Самые большие сомнения возникают в обоснованности нового вопроса местного значения для городских поселений.
По результатам анализа положений статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации можно сделать вывод, что там не предусмотрено ни одного случая, при которых денежные средства от штрафов за нарушения области охраны окружающей среды и природопользования поступали бы в бюджет городского поселения.
И даже хуже того, в бюджеты городских поселений административные штрафы не перечисляются никогда.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена сложная схема определения того уровня публичной власти в бюджет которого будут перечисляться административные штрафы, которая зависит от того Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации установлена административная ответственность, а также от того должностным лицом/судьей какого уровня публичной вынесено постановление.
Аналогичным образом не зачисляются в бюджеты городских поселений и платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде.
Таким образом, в указанной части вопрос местного значения городских поселений остается полностью без финансового обеспечения, а для муниципальных районов, городских и муниципальных округов нужно, чтобы сошлись звезды на небе и административный штраф был назначен нужным лицом, от должности которого зависит перечисление штрафа в местный бюджет.
Следовательно, чтобы предложенная схема финансирования действительно заработала одновременно с этим должны следовать поправки и в статью 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, которые в анализируемом Законопроекте не предусмотрены.
Кроме того, постановка возможности реализации полномочий от наличия/отсутствия административных правонарушений на территории муниципального образования, наличия/отсутствия исков о возмещении вреда окружающей среде выглядит несколько абсурдно, поскольку необходимость финансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок за счет бюджета возникает в тех случаях, когда отсутствует возможность установить собственника отходов.
То есть именно в тех случаях, когда система предупреждения правонарушений уже не сработала, уже невозможно установить причинителя вреда. Следовательно, этот вред должен быть компенсировать за счет других нарушителей, которых поймать удалось.
Теоретически такая система финансирования полномочий должна простимулировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления более активно следить за охраной окружающей среды, недопустимостью возникновения несанкционированных свалок
И здесь есть проблема, во-первых, фиксированные размеры федеральных административных штрафов. Ликвидация несанкционированной свалки в Москве и в Красноярском крае обойдется в различные затраты. Одно дело провести ликвидацию свалки в небольшом удалении от федеральной трассы и совершенно другое дело производить это в тайге.
Вторая проблема опять же связана с территориями, одно дело выявить факт административного правонарушения и привлечь к ответственности, когда правонарушение совершенно на густонаселенной территории и совершенно другое, когда правонарушение совершается в вахтовом поселке куда есть только вертолетное сообщение (и соответственно прилет любого проверяющего будет очевиден задолго до проверки).
В-третьих, это вопрос наличия самих по себе ресурсов на выявление и привлечение к административной ответственности, подачу исков и т.д. Для этого нужны юристы, специалисты, которые дадут оценку фактам нарушения и т.д. Муниципальные образования и без того недофинансированы, а теперь на них сваливается новое полномочие, которые профинансировать можно, только если прежде вложиться в создание системы выявления правонарушений и взыскания ущерба окружающей среде.
В части административных штрафов получается вообще смешная ситуация, органы местного самоуправления ни в коем случае не имеют полномочий на привлечение к административной ответственности. В результате здесь муниципальные образования находятся в полной зависимости от того, станут ли органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации привлекать к ответственности лиц, которые совершили правонарушения на землях, за содержание, которых они не ответственны. А это еще и не поставлен вопрос о том, что даже если органы местного самоуправления и выявят нечто эдакое, его еще и правильно зафиксировать нужно.
А если в итоге выявить ни одного нарушителя не удалось? Ни один иск суды не удовлетворили, как финансировать новые вопросы местного значения в таком случае?
И здесь мы подходим к самой главной проблеме взаимоотношений федеральных властей и местного самоуправления – ни что не может препятствовать федеральному законодателю произвольно относить те или иные полномочия к числу «вопросов местного значения муниципальных образований», в том числе, фактически не предусматривая финансирования, либо предусматривая условия финансирования, которых может и не возникнуть (не привлекли никого к ответственности, не выиграли ни одного иска по возмещению вреда окружающей среде и т.п.).
С такими существенными недостатками в части регулирования полномочий органов местного самоуправления Законопроект оказывается не лишен недостатков и в части закрепления полномочий субъектов Российской Федерации.
Для разрешения существующей конституционно-правовой проблемы был предложен механизм участия всех трех уровней власти в вопросах ликвидации несанкционированных свалок на землях, государственная собственность на которые не разграничена.
По общему правилу, предложенному Конституционным Судом Российской Федерации, в случае ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена:
органы местного самоуправления организуют работы по ликвидации свалки;
Российская Федерация и субъект Российской Федерации в равных долях финансируют указанные работы.
В законопроекте нашлось место и совершенно странному правилу: так, субъект Российской Федерации отвечает за несанкционированные свалки на землях, государственная собственность на которые не разграничена в том случае, когда за них отвечают органы местного самоуправления.
Однако в каких же случаях за земли, государственная собственность на которые не разграничена несут ответственность органы местного самоуправления? Во всех!
« К вопросам местного значения муниципальных образований относится <...> выявление и ликвидация несанкционированных свалок отходов <...> на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах территории муниципальных образований».
Интересно, в каких же случаях земли, государственная собственность на которые не разграничена, могут оказаться за границами территории муниципального образования? Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации (установление границ муниципального образования) предполагает сплошное покрытие всей территории субъекта муниципальными образованиями, не бывает такого, что часть территории субъекта Российской Федерации не входила бы в границы муниципального образования (даже если это для местных властей физически недоступная территория).
Возможно, что законодатель имел в виду, что субъекты Российской Федерации несут ответственность за земли, государственная собственность на которые не разграничена в случаях, когда эти земли предоставляются для размещения автомобильных дорог федерального, регионального и межмуниципального значения (п. 2 ст. 3.3 Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Но в данном случае появляется соответствующий землепользователь, который в силу общих положений гражданского и земельного законодательства и должен будет нести ответственность за его надлежащее содержание.
В итоге получается, что ответственность за земли, государственная собственность на которые не разграничена, возлагается исключительно на местный уровень власти и, чтобы это было не столь очевидно, все сокрыто за хитрыми формулировками.
Вишенкой на этом торте становится федеральный уровень, который полностью самоустраняется от решения вопросов обеспечения ликвидации несанкционированных свалок даже на своих собственных земельных участках (находящихся в федеральной собственности), передавая эти полномочия на уровень субъекта Федерации, не говоря уже о землях, государственная собственность на которые не разграничена.
Все существо предложенного законопроекта пронизано попытками нивелировать все те правовые позиции, которые были высказаны Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. Вместо попыток решить вопросы финансовой необеспеченности муниципальных образований на решение вопросов связанных с несанкционированными свалками, предложено прикрыть ее ширмой якобы финансирования за счет штрафов и исков.
Таким образом, чтобы предложенная в законопроекте схема хоть как-нибудь заработала необходимо как минимум:
- либо пересмотреть установленный статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок зачисления в бюджеты различных уровней, штрафов по административным правонарушениям в сфере охраны окружающей среды, а также по искам о возмещении вреда окружающей среде. Городские поселения должны быть включены в числе получателей этих средств;
- либо все положения, касающиеся городских поселений должны быть исключены из текста Законопроекта, ввиду того, что предложенная в нем схема финансирования полномочий противоречит положениям бюджетного законодательства.
Кроме того, чтобы Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П было именно что реализовано, а не преодолено, законопроект должен быть дополнен положениями указывающими на случаи, когда муниципальные образования вправе рассчитывать на гарантированное справедливое софинансирование полномочий по ликвидации несанкционированных свалок.
В ином случае все высказанные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции о единстве публичной власти, необходимости системы взаимодействия между органами публичной власти, просто-напросто будут проигнорированы:
<...> закрепленный в статье 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип единства системы публичной власти, направленный на повышение эффективности ее функционирования, предполагает не только необходимость слаженного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления, но и наличие организационно-правовых и финансовых механизмов данного взаимодействия. Такого рода механизмы – в контексте реализации предписаний статей 751 , 132 (части 2 и 3) и 133 Конституции Российской Федерации – должны быть основаны на принципе сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующем процессе каждого из трех уровней публичной власти, с тем чтобы обеспечивались как развитие местного самоуправления на основе самостоятельности и приближенности к населению, так и реализация региональными и федеральными органами государственной власти возложенных на них конституционно значимых функций по обеспечению устойчивого развития территории данного региона и России в целом.
Общественные обсуждения Законопроекта проходят на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
