Валерий Подмаско
Продолжая изучать действующую Конституцию РФ, на сей раз мы с вами поговорим о конституционных заимствованиях. Многие даже не подозревают, сколько в действующей Конституции РФ иностранных заимствований и каких. Но не забывайте о том, что конституцию придумали не в России, и наша страна не входит даже в десятку первых конституционных государств мира. Не забывайте, что 80 лет своей Новейшей истории Россия была советской, а, следовательно, экспериментальной, хотя результаты советских конституционных экспериментов, похоже, остались невостребованными во всем мире, и советский багаж оказался совершенно бесполезным даже у нас. В начале 90-х годов прошлого века наш народ хотел влиться в «семью свободных наций», и Конституция 1993 года была призвана, с одной стороны, обеспечить это слияние, а с другой стороны, продемонстрировать «мировому сообществу», что новая Россия готова встать в один ряд с «ведущими демократиями» мира, многие из которых имели очень насыщенную конституционную историю. Это конституционное сближение было возможно только за счет заимствований, которые и легли в основу новой Конституции 1993 года. Конституционные заимствования были и остаются узнаваемыми для специалистов конституционной истории, но, к сожалению, остаются неизвестными для подавляющего большинства россиян. Попытаемся снять завесу с одного из главных конституционных заимствований, результаты которого всегда на слуху.
РСФСР. Советская Россия официально называлась «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР)», тем не менее федерацией не являлась. Если РСФСР рассматривать исключительно с формальной точки зрения, то ее следует признать унитарным государством с большим количеством автономий. Существовали автономии трех типов. Первый самый привилегированный: автономная советская социалистическая республика (АССР). Автономии этого типа входили непосредственно в состав РСФСР. В 1978 году в РСФСР было 16 АССР. Второй тип: автономная область. Автономии этого типа входили в состав краев. В 1978 году в РСФСР было 5 автономных областей. Третий тип: автономный округ. Округа входили в состав областей. В том же году в РСФСР было 10 автономных округов. Итого 31 автономное образование на всю Россию. Следует признать, что советская типология автономий проста и понятна.
Помимо автономий, в РСФСР существовали административно-территориальные образования, которые не обладали автономией и управлялись по преимуществу централизованно. Существовало три типа таких образований: край, область и город республиканского подчинения. В составе РСФСР в 1978 году было 6 краев (в составе 5 из них были автономные области), 49 областей (в составе 10 из них были автономные округа) и 2 города республиканского подчинения (Москва и Ленинград). Итого 57 административно-территориальных образований.
Еще раз повторю: автономные области и автономные округа входили в состав краев и областей России. Пояснения требует и оригинальное советское понятие «города республиканского подчинения», наследие первого периода советской власти (1918-1936 гг.). Тогда крупнейшие города посылали своих делегатов сразу на губернский или сразу на республиканский съезд Советов. Съезды Советов исчезли в 1936 году, а «города республиканского» и «краевого» или «областного подчинения» остались. Иными словами, «города республиканского подчинения» ни в коем случае не следует путать с федеральными столичными округами западных федераций.
РСФСР номинально была единственной «федеративной» республикой Советского Союза, но не единственной республикой с автономиями в составе. Второй по количеству автономий была Грузинская ССР. В ее состав входило две автономные республики: Абхазская и Аджарская АССР, а также одна Юго-Осетинская автономная область. Третьей по количеству автономий была Азербайджанская ССР, в которую входила Нахичеванская АССР и Нагорно-Карабахская автономная область. Повторю: ни Грузинская ССР, ни Азербайджанская ССР федерациями не считались и не являлись. РСФСР считалась федерацией, хотя ею тоже никогда не являлась. Интересно, не правда ли?
Нужно признать, что советские автономии номинально являлись воплощением требований, сформулированных политическими лидерами народов России еще в ходе революций 1917 года. Что характерно, федерализации России тогда никто не требовал, и не стоит думать, что тогдашние политические лидеры национальных меньшинств России не разбирались в формах государственного устройства. Россия могла оставаться унитарным государством, хотя и с большим количеством автономий. Кстати, наличие автономий в составе государства не означает, что это государство – федерация. Автономия – это как раз-то признак унитарного государства. Автономия – это исключение из общего правила. Путаницу внесли большевики, заявив, что в основе РСФСР – «свободный союз свободных наций», и что РСФСР – это «федерация Советских национальных республик» (см.: статья 2 Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 года). Таким образом, автономные республики были объявлены субъектами РСФСР, хотя субъекту федерации не требуется определение «автономный» или «автономная»: субъекты федерации «автономными республиками» не называют. Это очевидное несоответствие имеет свое объяснение в теории и истории советской власти, но это – отдельная тема, требующая особого рассмотрения.
В теории советской федерации было еще одно большое «но»: большевики не собирались создавать «Русскую республику». РСФСР была «свободным союзом» всех «свободных наций», за исключением русской. Должен обратить внимание уважаемых читателей, что проблема отсутствия Русской республики возникает только в связи с федерализацией России. В унитарной России такой проблемы не может быть в принципе: унитарная Россия – это русское (если хотите, русскоязычное) государство, в котором всем другим коренным народам обеспечена территориальная автономия, необходимая им для нормального многостороннего развития. И только фактическая унитарность России в советский период снимала проблему отсутствия Русской республики, и этот дефект советского федерализма стал предметом оживленной публичной дискуссии только в конце 80-х годов прошлого века, когда в «стране Советов» началось безудержное реформирование всего и вся. Уже в преддверии развала Советского Союза обсуждалась идея создания в составе РСФСР супер-республики «Русь», которая объединила бы все 57 краев, областей, городов республиканского подчинения. Если бы эта идея была тогда реализована, в составе РСФСР было бы всего 17 АССР. Запомните эту идею, мы к ней еще вернемся чуть позднее.
Несмотря на пропаганду и политические декларации, РСФСР и по формальным, и по фактическим признакам не дотягивала до федерации на протяжении всей своей истории. Например, последняя советская Конституция (Основной закон) РСФСР в редакции 1978 года определяла предметы ведения только РСФСР. Они охватывали все мыслимые стороны жизни государства и общества, практически ничего не оставляя республикам, не говоря уже об автономных областях и округах. Все, что напоминало об автономии АССР – это их конституции и законодательство, существование которого допускалось, но не стимулировалось. Пилюлю подслащивало только то, что и РСФСР не обладала даже видимостью самостоятельности в составе Союза ССР, для которого она служила безвозмездным донором.
О том, что РСФСР была унитарным государством, а не федерацией, свидетельствует уже соотношение количества автономных республик и административно-территориальных образований (т.е. краев, областей и городов республиканского подчинения), равное 16:57. Если же судить по численности населения автономий и административно-территориальных образований, то унитарная сущность РСФСР предстанет еще более отчетливо. По данным переписи 1979 года в автономных республиках проживало около 14,7% населения России. Все остальное население проживало в краях, областях и городах республиканского подчинения. Население автономных областей и автономных округов, входивших в состав краев и областей, составляло только 2,58% от общей численности населения административно-территориальных образований РСФСР или 2,22% от всего населения России. То есть в автономиях всех видов проживало около 17% населения РСФСР. Если рассматривать экономику РСФСР, то перед нами со всей очевидностью предстанет экономическое доминирование унитарной России над ее автономной составляющей. Причем, различия в экономическом развитии – это не результат русского «колониализма». Это – результат действия географических, логистических, демографических и пр. факторов.
«Федерализация» России.25 декабря 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР № 2094-I «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», согласно которому Россия получила новое название – «Российская Федерация – Россия». Именно 25 декабря 1991 года российская элита отказалась от советской власти, хотя некоторые ее атрибуты еще продолжали существовать до вступления в силу ныне действующей Конституции. Новое название означало, что советский «федерализм» выброшен на свалку истории, и теперь Россия становится «настоящей» федерацией.
Как я уже сказал, до принятия Закона РСФСР от 25 декабря 1991 года № 2094-I и после его вступления в силу наша страна федерацией не являлась. Не стала она федерацией и в ходе реформ 1991-1993 годов. И даже сегодня, спустя 30 лет после принятия ныне действующей Конституции, Россия федерацией не является. Тем не менее до 25 декабря 1991 года еще сохранялась возможность навсегда отказаться от федералистской риторики и твердо встать на путь официального преобразования России в унитарное государство с тем же или даже большим количеством автономий, которое нам досталось от РСФСР. Не следует думать, что это был путь наименьшего сопротивления. Напротив, национальные элиты России почему-то были очень увлечены идеей федерализации России и, видимо, не представляли себе других вариантов ее территориального устройства. Хотя в остальном все и всем было в диковину – и полноценная федерализация, и полноценная децентрализация в форме территориальной автономии. Все предстояло создавать буквально с нуля: и полноценные субъекты Федерации, и полноценные автономии в случае, если бы Россия все-таки отказалась от светлого федеративного будущего.
12 декабря 1993 года новое официальное наименование России было воспроизведено новой Конституцией, и шанс избежать «настоящей» федерализации был потерян, как минимум, на десятилетия. Нужно отметить, что федеративный выбор российской элиты в целом отвечал общемировой тенденции увеличения федеративных государств, и тогда России предстояло заимствовать из-за рубежа эту форму территориального устройства. Подчеркиваю: именно заимствовать из-за рубежа, т.к. отечественный опыт советского и тем более имперского периода России не давал реформаторам ровным счетом ничего. Но была и есть проблема, связанная с этим заимствованием: федерации хороши в сочетании с англо-американским прецедентным правом. Неслучайно федеративное устройство характерно для ряда бывших колоний и доминионов Великобритании, а также для стран, находившихся или находящихся под влиянием США. Россия относится к государствам континентальной европейской правовой традиции, которая плохо сочетается с федеративным устройством. В современной континентальной Европе, помимо России, существует 37 государств, из которых всего четыре являются федерациями. Это – Бельгия, Германия, Австрия и Швейцария. Бельгия была преобразована в федерацию сравнительно недавно – в 1993 году. Следует отметить, что бельгийский федерализм имеет очень замысловатую форму, которая вряд ли может быть где-либо заимствована. Другое дело, Германия и Австрия. Это уже устоявшиеся федерации, которые уходят своими корнями в феодальное прошлое этих стран. Государства Северной Германии были объединены в 1871 году в Германскую Империю (Второй Рейх), которая строилась на федеративных началах. В 1918 году на смену Империи пришла федеративная Веймарская республика. Австрия стала федерацией де-юре сравнительно недавно – 1918-1920 годах после поражения в Первой мировой войне. Нацисты, пришедшие к власти в Германии, а затем в Австрии прервали процесс их федерализации. Новый этап их федерализации начался после Второй мировой войны под сильным влиянием США. Швейцарский федерализм – это особая тема. Специалисты так и не определились до конца, чем же на самом деле является Швейцария – конфедерацией или федерацией. Швейцария действительно достаточно давно находится в процессе федерализации, и историки отмечают, что она началась в середине XIX века под влиянием федеративного опыта США. Но интересно то, что территории всех этих государств, т.е. Бельгии, Германии, Австрии и Швейцарии, в прошлом входили в состав Священной Римской Империи германской нации (962-1806 гг.), которая даже в период упадка объединяла сотни зависимых монархий, феодальных владений и городов-государств. При этом Швейцарская Конфедерация была основана немецкоязычными кантонами, а бельгийский федерализм родился в результате сопротивления офранцуживанию германоязычных фламандцев. Таким образом, континентальная федеративная традиция, безусловно, имеет германские корни, уходящие в раннее Средневековье.
Россия, в силу особенностей русского феодализма и ранней централизации государственного управления, возникает и развивается исключительно как унитарное государство, в котором автономии составляли редкое исключение. В прошлом России установление федеративных отношений использовалось лишь как средство умиротворения горских и кочевых племен на ее юго-восточных и восточных рубежах. Опыт такого федерализма не применим в современных условиях. В России никогда не было опыта полноценной федерализации и даже полноценной децентрализации власти. Хотя есть два плачевных исключения из общего правила – это польская (1815-1831 гг.) и финляндская (1809-1917 гг.) автономии. Эти исключения скорее демонстрируют преклонение Императора Александра I перед Европой, его страстное желание прослыть либералом, чем осмысленную государственную политику. Короче, это не о том, что нас с вами интересует.
Европейскому континентальному федерализму противостоит федерализм англо-американского образца. Его отличает ярко выраженный схематизм – унитарный статус субъектов федерации, ограниченность их количества и отсутствие территорий, не обладающих статусом субъекта федерации, за исключением федерального столичного округа. Одним из следствий унитарности статуса субъектов федераций англо-американского типа является их общее официальное наименование. Обычно это – «штат», т.е. «государство». Исключение составляет Канадская Федерация. Основное наименование ее субъектов – «провинция». Первой и во многом образцовой федерацией англо-американского образца являются Соединенные Штаты Америки. Казалось бы, пример США с их 50-ю штатами опровергает тезис об ограниченности количества субъектов федераций англо-американского типа. 50 штатов – это очень много. Но вспомните, что США возникли как федерация всего 13-ти штатов. Их количество непрерывно росло в ходе экспансии, направленной к берегам Тихого океана. Не нужно забывать и то, что США являются старейшей из всех ныне существующих федерацией планеты. У США, в отличие от всех иных федераций, было время «отжать» довольно большие территории у своего слабого соседа – Мексики.
Попытка федерализации России, предпринятая в 1991-1993 годах, была одной из наиболее ярких постперестроечных авантюр, которая выродилась в сугубо номинальную федерализацию. Российская Федерация сегодня выглядит в строю других федераций мира, как гигантский урод. Ни в одной федерации нет такого разнообразия типов статуса субъектов федерации, как в России. В настоящее время у нас существует, если считать только по официальным наименованиям, 6 типов субъектов РФ (24 республики, 9 краев, 48 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа). Но если учитывать юридические особенности существующих субъектов РФ, получится не менее 10 типов. Например, Москва после последнего беспрецедентного увеличения территории до границ Калужской области (2011-2012 гг.) фактически перестала быть «городом», в том числе и «городом федерального значения». К нашему счастью, федерации, подобные нашей, даже имеют свое название в конституционном праве – «ассиметричные федерации». Так вот, Россия является самой ассиметричной федерацией в мире. Кстати, отсутствие единого статуса субъектов РФ вызвало к жизни корявый термин «субъект Российской Федерации». Сами понимаете, нужен был какой-то обобщающий термин, и на свет появился этот псевдоюридический уродец. Однако настоящая федерация – это не «сборная солянка» из разнородных территориальных образований. Федерация – это продукт объединения государств (!), а не всего и вся на данной территории. Поэтому «ассиметричные федерации» – это прежде всего неполноценные федерации. Это что-то среднее между федерацией и унитарным государством с большим количество разнотипных автономий.
Россия выделяется в ряду федераций планеты и по количеству субъектов федерации. В 1993 году в России было 89 субъектов Федерации. Затем их количество снизилось до 83, но сегодня их снова 89, и возможно, что скоро их станет еще больше. В мире существует 28 федераций. Среди них Россия занимает первое место по количеству субъектов федерации. Вторыми после России по численности субъектов являются США (50 штатов, 1 федеральный округ). 3-е место по численности субъектов федерации занимает Нигерия (36 штатов, 1 федеральный столичный округ), 4-ое – Мексика (31 штат, 1 столичный федеральный округ), 5-ое – Индия (28 штатов и 8 союзных территорий, включая столичный округ Дели), 6-ое – Бразилия (26 штатов и 1 федеральный столичный округ), 7-ое – Судан (26 штатов) и так далее по нисходящей. Кстати, в уже упомянутой Германии в настоящее время всего 16 земель, три из них – это города Берлин, Бремен и Гамбург. В Австрии 9 земель, в том числе город Вена (муниципальное образование в статусе земли). Говоря о количестве субъектов федерации, следует понимать, что оно имеет свои естественные пределы, и в случае его предельного увеличения любая федерация превращается в аморфный союз государств, не способный выступать как нечто единое. Кстати, в 90-е годы у нас в стране достаточно широко обсуждался вопрос об «укрупнении субъектов Российской Федерации», но это обсуждение как-то незаметно сошло на нет.
Конечно, Россия – это самое большое государство мира, которое, тем не менее, занимает лишь 9 место в мире по численности населения. У нас всего около 147 млн. жителей. Этого очень мало для 89 субъектов РФ. В тех же США население уже превысило отметку в 300 млн. человек, а там 50 штатов. Вообще, нужно понимать, что такое лекарство как «федерализация» нужно принимать только по рекомендации врача. Прежде всего нужно отчетливо осознавать, что субъект федерации – это государство, и как государство он обладает рядом обязательных атрибутов. Конечно, мы можем ввязаться в дискуссию о том, обладают или нет субъекты федерации государственным суверенитетом и если обладают, то каким. Но главное мною уже сказано: субъект федерации – это государство (!), и если у вас под рукой нет государств-претендентов на звание субъекта федерации, не затевайте федерализацию. В начале 90-х годов прошлого века советскую псевдо-федерацию попытались заменить на федерацию англо-американского типа, но, как всегда, действовали не по инструкции, и федерация не получилась вообще. Возможно, что кому-то кажется, что мы сидим сразу на двух стульях, но это заблуждение: мы сидим между двумя стульями. Нужно встать и сесть на один из них. Необходимо либо завершать федерализацию, либо вообще от нее отказаться.
Если мы собираемся двигаться дальше по пути федерализации, нам необходимо устранить перекосы, доставшиеся нам с 90-х годов: (1) отсутствие унитарного статуса у субъектов РФ и (2) огромное их количество с потенциалом дальнейшего роста. Самое удивительное, что действующая Конституция позволяет сделать это без ее пересмотра и даже без внесения в нее поправок, за исключением изменений в статью 65 Конституции, которая содержит полный перечень всех субъектов РФ, сгруппированным по их основным типам.
Устранение перекосов. Количество типов субъектов РФ должно быть сокращено до одного. Все субъекты РФ должны иметь статус «республики». Первое, что нужно сделать, это расстаться с «автономной областью» и 4-мя «автономными округами». Тем более, что наименования «автономная область» и «автономный округ», в принципе, не совместимы со статусом субъекта федерации. Территориальная автономия может находиться в составе субъекта федерации, но не может быть субъектом федерации, т.к. территориальная автономия– это факультативный атрибут унитарного государства. Все 5 сохранившихся «автономий» должны либо получить статус республики и соответствующее наименование, либо вернуться в состав краев и областей, в которых они пребывали в советское время. Напомню: до начала реформ Еврейская автономная область входила в состав Хабаровского края, Ненецкий АО – в состав Архангельской области, Чукотский АО – в состав Магаданской области, а Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО – в состав Тюменской области. Все просто: либо вперед, либо назад!
Во-вторых, нужно вернуться к вопросу о конституционно-правовом статусе русских регионов России, т.е. краев, областей и городов федерального значения. Напомню, что этих субъектов РФ в настоящее время насчитывается 57! В советское время русские регионы были лишены статуса автономий. В период реформирования Союза ССР и федерализации РСФСР возник вопрос: что делать с русскими регионами России? Кто-то настаивал на неизменности статуса краев, областей и городов республиканского подчинения, отказывая им в статусе субъекта РФ. Кто-то считал, что края, области и города республиканского подчинения обязательно должны получить статус субъекта РФ, как это требовали англо-американские стандарты федерализации. В итоге, пришли к компромиссу: края, области и города республиканского подчинения, ставшие городами федерального значения, получили статус субъектов РФ, но низших категорий. Сделано это было в нарушение вековых устоев русской государственности. Уже в ходе федерализации начала 90-х годов прошлого века русские регионы России можно было объединить в один субъект РФ со статусом республики при сохранении их прежнего деления на края, области и города республиканского подчинения, но уже в качестве обыкновенных административно-территориальных образований внутри супер-республики. Ее создание позволило бы прийти к единому статусу субъекта РФ – к статусу республики. В итоге, сегодня в составе России могло бы быть 32 либо 34 республики (24 «старые» республики, 4 «автономии», 3 или 5 новых республик плюс супер-республика), вместо сегодняшних 89 субъектов РФ. Конечно, создание супер-республики – это отход от англо-американских стандартов федерализации, но это отход в сторону европейской континентальной традиции, которая, к сожалению, угасла или находится на последнем издыхании.
Существует авторитетный евро-континентальный прецедент супер-субъекта федерации – Королевство Пруссия в составе Германской Империи (Второго Рейха) 1871-1918 гг., которая являлась федеративным государством, состоящим из 25 «союзных государств» (нем. Bundesstaaten). Крупнейшим из них была Пруссия (Королевство Пруссия). В 1910-1914 гг. ее площадь составляла 65,5% от площади Империи, а население – 50,09% от населения Империи. К слову сказать, Пруссия состояла из 14 провинций, которые представляли собой обыкновенные административно-территориальные образования внутри Прусского королевства без каких-либо намеков на автономию или претензий на статус союзного государства. Прямое подобие российских краев, областей и городов республиканского подчинения советского периода.
Доминирование супер-республики в Российской Федерации само по себе не опасно, потому что русские регионы доминировали и будут доминировать всегда. Проблема в другом. Если в Российской Федерации будет два президента – Президент РФ и Президент Супер-республики, то рано или поздно начнется конфликт, подобный конфликту М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина. Напомню, что этому конфликту мы во многом обязаны развалу Советского Союза. Так вот, необходимо устранить саму возможность его возникновения. Как? Например, в Германкой Империи 1871-1918 гг. эта проблема решалась тем, что Кайзером, т.е. Императором, «по должности» был Прусский король. Одним словом, необходимо объединить две должности – должность Президент РФ и должность Президента супер-республики. С какой стороны должен быть заход на двуединую должность – со стороны Российской Федерации или со стороны «Русской» супер-республики, нужно думать. Если выбирать германское лекарство, то нужно искать и германские средства для нейтрализации подобных эффектов.
Есть еще одна проблема с образованием супер-республики. Это проблема ее официального наименования. Лично, я не стал бы мудрить и назвал ее «Русской». Ведь есть же в России Удмуртская, Чеченская и Чувашская республики? Наконец, есть и незабвенная Еврейская автономная область. Однако вопрос наименования супер-республики намного важнее, чем это кажется на первый взгляд. Ответ на него должны дать большие государственные умы, если, конечно, дело дойдет до образования супер-республики.
Итак, как видите, устранить перекосы федерализации 90-х совсем несложно, но есть ли альтернатива федерализации? Конечно, она есть, и мы должны знать о ней как можно больше.
Альтернатива федерализации. Не стоит обольщаться: устранение перекосов федерализации не превратит в одночасье российские республики в полноценные субъекты Российской Федерации, а Россию – в настоящую федерацию. По моему мнению, это вообще невозможно, и легче полностью отказаться от федерализации. Конечно, это легче было сделать в начале 90-х годов прошлого века, чем сейчас. Тогда было достаточно очистить Конституцию (Основной закон) РСФСР от федералистской демагогии большевиков и изменить официальное наименование страны, и перед всем миром предстала бы Россия с идеальным для нее территориальным устройством: сочетанием унитарности с территориальными автономиями.
Итак, унитарная Россия с большим количеством автономий. Чем же такая Россия отличается от Российской Федерации? Все просто: территориальные автономии в унитарном государстве всегда вторичны, а унитарный центр – всегда первичен. В унитарной России всякая автономия – это креатура Российского парламента, и только Российский парламент вправе решать, сколько и каких автономий должно быть в стране. Соответственно, все властные полномочия автономии смогут получить только от Российского парламента, и только Российский парламент сможет расширять или сокращать предметы ведения и права автономий, всякий раз индивидуально дозируя их. В унитарной России у автономий не может быть собственных конституций, принимаемых республиканскими законодательными собраниями или всем населением автономной республики. У них могут быть только уставы, принимаемые Российским парламентом в порядке, предусмотренном для принятия конституционного или простого закона (в зависимости от ранга автономии).
Не надо бояться слов «унитарное государство». Современное государство немыслимо без децентрализации власти, без развитого самоуправления, даже если это государство числится в ряду образцовых унитарных государств. В Европе много унитарных государств, что вполне соответствует ее политической истории. Многие из них в прошлом долго пребывали в состоянии феодальной раздробленности. Однако они не пошли по пути федерализации, как например, Германия или Австрия. Они пошли по пути создания унитарных государств со многими территориальными автономиями. В Европе даже возник феномен «регионалистского государства», т.е. унитарного государства, в котором все или большинство территориальных образований обладают автономным статусом. Типичными регионалистскими государствами считаются Италия и Испания.
Италия разделена на 20 регионов (итал. «regioni»), которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции – на коммуны. Все регионы обладают автономией, однако 5 из них обладает особым автономным статусом. Это: Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д’Аоста и Фриули-Венеция-Джулия. Уставы (статуты) этих регионов утверждены конституционными законами, т.е. актами парламента, которые имеют такую же силу, что и Конституция Италии. Эти супер-автономии можно сравнить с автономными республиками в составе РСФСР, тогда как остальные 15 регионов – с советскими автономными областями и округами. Таким образом, вся территория Италии покрыта автономиями, каждая из которых обладает достаточными полномочиями для решения своих внутренних проблем. При этом Италия рассматривается как единое и неделимое государство.
Другое образцовое регионалистское государство – Испания. Территория Испании разделена на 17 автономных сообществ (исп. «comunidad autónoma»), которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции – на «комарки» (исп. «comarcas»), т.е. районы или округа. В основе административно-территориального деления Испании находятся самоуправляемые муниципалитеты. Пять автономных сообществ – Страна Басков, Каталония, Наварра, Галисия и Андалусия – имеют особый статус «расширенных автономий». Их особое положение связано с тем, что эти регионы Испании населяют национальные меньшинства Испании – каталонцы (15,6% населения Испании), андалусийцы (15,6%), галисийцы (7,4%), баски (5,6%). Что интересно, только у этих пяти автономных сообществ есть свои законодательно-представительные органы, которые официально называются «парламентами». Не берусь сравнивать реальные властные полномочия этих этнических автономных сообществ с властными полномочиями советских автономных республик, но внешне они очень напоминают друг друга. Вся территория Испании, как и Италии, покрыта автономиями. Испанию даже называют «государством автономий». Однако руководство страны жестко отстаивает единство и неделимость Испании.
России не нужно превращаться в регионалистское государство наподобие Италии и Испании. У нас другая история и другая политическая культура, но пример Италии и Испании демонстрирует, с одной стороны, насколько далеко может зайти децентрализация государственной власти в форме автономии, а с другой стороны, насколько единство и неделимость государства совместны с автономией его исторических областей. Получается, что такой унитаризм совсем не страшен. Более того, пример Италии и Испании учит тому, что свет не сошелся клином на федерализме, и унитарное прошлое России вполне совместимо с ее прекрасным унитарным будущим, в котором найдется комфортное место для всех народов России.
Все фотографии из общедоступных источников
Продолжение следует.