В течение последних 1,5 лет в средствах массовой информации периодически появляется материал о выходе России из того или иного международного договора, либо о приостановлении действия такого договора для нашей страны. И, если прекращение действия международного договора, относительно, понятно большинству, то приостановление вызывает вопросы, в том числе и среди юристов национального профиля.
Давайте разбираться!
Порядок заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров регулируется как на международном, так и на национальном уровне. В первом случае правовой основой выступает Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml). Ее участниками является большинство государств мирового сообщества, и их национальное законодательство в этой сфере должно соответствовать указанной конвенции. На национальном уровне для России регулятором выступает ФЗ о международных договорах РФ.
Каждый из документов закрепляет общие правила по вопросу приостановления международного договора: ст.ст. 57 – 60 Венской конвенции определяют правила приостановления действия международных договоров. Раздел V ФЗ О международных договорах РФ.
Что же такое приостановление?
Приостановление международного договора – это остановка (перерыв) осуществления обязательств государств по конкретному договору на основании принятого национального акта одного из участников государств, либо совместному акту государств – участников на определенное время в зависимости от обстоятельств и положений национального законодательства этих государств, положений Венской конвенции или самого приостанавливаемого договора. То есть это, фактически, заморозка. По тем или иным причинам государства официально прекращают осуществлять сотрудничество по такому договору и оформляют этот факт юридически. Такое оформление зависит от способа принятия (придания обязательной юридической силы) данного договора ранее. Если договор прошел процедуру ратификации, то и приостановление должно быть осуществлено таким же способом. Если договор вступил в силу на территории страны посредством утверждения постановлением Правительства или Указом Президента, то и приостановление осуществляется подобным образом.
Если мы проанализируем с вами практику нашей страны, то отметим, что между сделанным официальным заявлением о желании приостановить действие конкретного договора и оформлением этого действия юридически, проходит достаточное время (от нескольких месяцев, до года). Весь этот период необходим государственным органам исполнительной власти для проведения подготовительных процедур (п. 3 ст. 36 ФЗ О международных договорах РФ):
- подготовка обоснования необходимости таких действий;
- финансовые расчеты о последствиях для бюджета страны и экономики;
- определение исполнительных действий, которые необходимо будет предпринять в связи с приостановлением и т.д.
Данную информацию мы с вами можем обнаружить, например, в пояснительной записке к проекту федерального закона о приостановлении международного договора. Такие сопроводительные документы размещаются на сайте Государственной думы РФ в случае включения законодательной процедуры.
Согласно положениям Конвенции, приостановление международного договора возможно в следующих случаях:
1. в отношении всех участников с их согласия и после консультаций с государствами, которые выразили согласие на его обязательность, но для которых он не вступил в силу;
2. в отношении двух или нескольких участников многостороннего договора – по соглашению между ними, если такая возможность предусмотрена договором или вытекает из него;
3. в случае, если из последующего договора вытекает намерение его участников приостановить предыдущий договор;
4. в случае существенного нарушения договора.
В соответствии с указанным выше законом, «приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации» (п.1. ст. 37 ФЗ). Исходя из положений данного правила, государство в праве основывать свое решение на основании положений Конвенции о праве международных договоров, поскольку она является общепризнанным источником международного права и, в нашем случае, Россия является ее участником, то есть может использовать нормы этого соглашения, если они не противоречат национальному законодательству.
Еще один вопрос, который возникает и часто встречается в публичной полемике по рассматриваемому вопросу: как применять процедуру приостановления конкретного международного договора, если в нем самом она не предусмотрена?
Для этого нам с вами и понадобятся те самые базовые документы: Венская конвенция и федеральный закон. Процедура приостановления является общей, наравне с правилами заключения договора и прекращения договора. Отсутствие специальных правил в конкретном международном договоре приводит к необходимости применения общих положений Венской конвенции или федерального закона соответственно. То есть действует достаточно традиционный механизм, действующий, например, в рамках гражданского законодательства: если в конкретном гражданско-правовом договоре не указаны какие-либо общие правила, то они в любом случае действуют и применяются на основании норм ГК РФ.
Давайте рассмотрим конкретные недавние ситуации о приостановлении действия международного договора РФ. В интернете наиболее распространенной является информация о таких договорах двух направлений: соглашения между РФ и США о сокращении СНВ и двусторонние договоры об исключении двойного налогообложения.
- Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений – был приостановлен посредством принятия Федерального закона РФ от 28 февраля 2023 г. о приостановлении договора. Такая форма приостановления выбрана поскольку сам договор прошел процедуру ратификации в виде принятия федерального закона для его вступления в законную силу. Юридические основания не указаны в тексте самого закона, однако официально размещены на сайте Президента РФ в качестве Справки Государственно-правового управления, которая обычно прилагается к проекту ФЗ при внесении в Государственную Думу (http://kremlin.ru/acts/news/70599). Здесь в качестве основания принятия решения указано, что «Американская Сторона целенаправленно не выполняет свои обязательства по Договору в указанной сфере деятельности». Данное положение подпадает под правила ст. 60 Конвенции о праве международных договоров 1969 г.
- Согласно официальной информации МИД РФ, наша страна заключила около 82 договоров об исключении двойного налогообложения (https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/economic_diplomacy/1541760/). В указанном источнике четко определены причины таких соглашений и чьи интересы они защищают.
15 марта 2023 г. в Новостных лентах была размещена официальная информация о том, что МИД РФ и Министерство финансов РФ направили предложение Президенту РФ о приостановлении таких соглашений в связи с введенными государствами экономических санкций. Таким образом, мы видим применение правил федерального закона о направлении рекомендации для принятия решения по приостановлению международного договора. Данные двусторонние соглашения прошли специальную процедуру вступления в законную силу на территории России – ратификация в формате принятия федерального закона. Соответственно и процедура приостановления действия таких договоров должна пройти такой же формат. Учитывая количество таких договоров и количество «недружественных стран», в отношении которых поступило предложение о приостановлении, в случае положительного ответа Президента РФ (СМИ это умалчивают), необходимо было провести большую работу для запуска юридической процедуры (что именно – указано выше).
Вчера, 8 августа 2023 г. в новостных лентах появилось сообщение о подписании Президентом РФ Указа на рассматриваемую тему (https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_454278/). Теперь мы можем с вами проанализировать подготовленные документы.
1. И так, Указ Президента РФ содержит перечень из 38 двусторонних соглашений, в отношении которых запущена процедура приостановления. В отношении каждого из них установлен перечень статей, на которые распространяется эта процедура приостановления.
2. Все двусторонние договоры об исключении двойного налогообложения заключаются, на основании утвержденного типового соглашения. То есть в своем содержании они, как правило, схожи. Могут быть отличия по расположению отдельных норм, их детализации или добавлении правил. Общий анализ указанных в Указе Президента РФ соглашений позволяет констатировать, что приостанавливается действие одинаковых по содержанию правил.
3. Необходимо отметить, что не приостанавливаются статьи, касающиеся:
- устранению двойного налогообложения,
- правила обращения в национальные органы за защитой своих налоговых прав,
- обмен информацией между государственными органами,
- дипломатические и консульские налоговые привилегии.
То есть, исходя из содержания большинства этих правил, можно предположить, что на физических лиц не распространяются приостановления и действует прежний режим исключения двойного налогообложения.
Данное обстоятельство вполне логично, поскольку целью принимаемого решения была защита экономических интересов крупного российского бизнеса, попавшего под санкции иностранных государств.
Однако! Для окончательного, утвердительного понимания данного положения необходимо дождаться принятия соответствующих федеральных законов о приостановлении Федеральным Собранием РФ и, хотелось бы, дачи официальных разъяснений Федеральной налоговой службы РФ.
И еще один вопрос, который, возможно, возникнет у некоторых читателей: а можно ли позднее весь этот процесс как-то изменить?
Конечно! Для этого и предусмотрена сама процедура приостановления действия международного договора в рамках Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., чтобы государства, в случае изменения обстоятельств (политической обстановки, смены руководства страны, наличия экономических потребностей и т.д.) смогли возобновить ранее «замороженное» сотрудничество.
