Привет! Статью под таким названием ранее в 2021 году размещал здесь. Затем направил её для опубликования в одном печатном издании и по просьбе редакции временно убирал из публичного доступа. Сейчас публикую заново с небольшими изменениями, так как сама тема законодательства в области инвестирования для госслужащих очень актуальна и многими востребована. Поэтому, если кто ранее уже читал её в моём блоге - можете пропустить или же добавить через комментарии свои знания, опыт, мысли и т.д.
Итак, в этой статье разберём законодательное регулирование возможностей и ограничений в инвестировании для государственных служащих. Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению норм законодательства и примеров из моей практики, я хочу привести здесь некоторые свои размышления.
В настоящее время в интернете встречается много информации, касающейся темы возможностей и запретов в инвестировании для государственных служащих. Иногда некоторые «специалисты» умудряются даже писать, что акции отдельных компаний «могут приобретать к себе в портфель военнослужащие и госслужащие», не вникая из какой именно сферы государственной службы может оказаться читающий эту рекомендацию и какие это может повлечь для него последствия. Зачастую эти сведения носят противоречивый характер, по той причине, что лица, её размещающие, не заинтересованы в повышении финансовой грамотности читателей. Как правило, их цели намного банальнее – заработать самим. Либо путём дальнейшего предложения своих услуг, только уже платных, либо набрать подписчиков создав образ «знающего» человека и монетизировать свой блог.
Поэтому читая любую подобную информацию научитесь изначально относиться к ней критически и перепроверять, прежде чем применять в личной практике. Если есть ссылки на нормативно-правовые акты, то открывайте и изучайте их. Потому что отвечать перед проверяющими органами (например прокуратурой или сотрудниками по работе с личным составом) за свои действия на фондовом рынке придется самому, слова "знатоков" из интернета, не обоснованные даже на нормах действующего законодательства, по своей юридической значимости находятся не выше уровня «одна бабка сказала».
Изучение нормативно-правовой базы инвестирования повысит вашу личную юридическую грамотность; ваши системные действия по приобретению финансовых активов, основанные на собственных знаниях, принесут бесценный свой живой опыт. Изучение опыта других, поможет избежать большинства ошибок - зачем изобретать велосипед, верно? Имея знания и опыт, вы не будете нуждаться в советах посторонних, зачастую не шибко грамотных в этом вопросе людей и будете спокойно следовать своей инвестиционной стратегии, которую сами для себя построите. НаУчитесь выбирать юридически допустимые, с учётом специфики службы, финансовые инструменты и экономически выгодные согласно своим целям. У всех разные финансовые возможности, разный уровень доходов и расходов, разные цели и сроки при вложении денег в ценные бумаги. Без учёта этих моментов посторонний человек, даже если он "суперэкономист", никак не может дать совет во что и как вы должны вкладывать свои средства.
Теперь перейдём к рассмотрению непосредственно норм права.
Согласно статье 2 Федерального закона РФ от 27.05.2003 № 58-ФЗ система государственной службы Российской Федерации в самом общем виде подразделяется на три основных вида:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- государственная служба иных видов.
В статье 10 указанного нормативно-правового акта приводится определение самого понятия гражданский служащий, согласно которому в нашей стране есть два основных вида государственных служащих:
- федеральные государственные служащие - сюда в т.ч. относятся все военнослужащие, представители правоохранительной системы, сотрудники министерств, федеральных служб и агентств;
- государственные гражданские служащие субъектов РФ.
Как видим, деление происходит по принципу федеративного типа устройства нашего государства - федеральный уровень и уровень регионов. При этом, гражданские государственные служащие могут относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъекта, тогда как остальные (военнослужащие, сотрудники Прокуратуры, МВД и т.д.) - только к федеральному.
Переходя к запретам для государственных служащих, в первую очередь необходимо рассмотреть Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором обозначены наиболее общие ограничения, присущие всем видам государственной службы.
В частности, в пункте 3.1 статьи 4 данного закона указано, что государственному служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Здесь сразу следует отметить, что инвестиционная деятельность не относится к предпринимательской, так как в соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя. В то же время, инвестирование в ценные бумаги через брокерский счёт или индивидуальный инвестиционный счёт не требует такой регистрации, следовательно условие признания деятельности в качестве предпринимательской в данном случае не выполняется.
Также в пункте 4 вышеуказанной статьи имеется запрет государственным служащим приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Ключевая фраза в данном предложении – «в случаях, установленных федеральным законом». В настоящее время в отечественном законодательстве существуют два таких «случая»:
госслужащим запрещено прямо и косвенно владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ст. 7.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»);
госслужащим запрещено приобретать ценные бумаги в случае, если владение такими ценными бумагами приводит или может привести к конфликту интересов (ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ).
Рассмотрим эти два момента подробнее, т.к. именно в них заключены все существующие ограничения в инвестировании для государственных служащих.
Запрет на вложения в иностранные финансовые инструменты. Данное ограничение относится не ко всем представителям государственной службы, а лишь к лицам, замещающим должности, перечисленные в пункте 1 статьи 7.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также депутатам представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, депутатам, замещающим должности в представительных органах муниципальных районов и городских, а также к супругам и несовершеннолетним детям указанных лиц. Перечислять все эти должности здесь я не вижу смысла, каждый желающий инвестировать в иностранные ценные бумаги может открыть и свериться, подпадает его должность в указанный перечень или нет.
Кроме того, нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, устанавливаются ведомственные перечни должностей, подпадающих под действие вышеуказанной нормы. У меня есть список таких ведомственных НПА, начиная с приказа МВД России от 03.06.2015 № 658 и заканчивая приказом ФАС России от 29.10.2020 № 1050/20 (всего более ста ведомств). Кому нужно будет – обращайтесь, скину. Третий уровень данного запрета можно ещё встретить в своём трудовом договоре, служебном контракте и должностных инструкциях. Не поленитесь их изучить.
Отмечу также, что моя собственная должность как раз подпадает под ведомственный перечень, запрещающий мне инвестировать в иностранные ценные бумаги. Увольняться раньше времени "в связи с утратой доверия" я не планирую, поэтому вероятность случайного приобретения иностранных финансовых инструментов должна быть исключена. К счастью, при должной внимательности, это вполне реально и сейчас рассмотрим этот момент подробнее на конкретных примерах.
Каждая ценная бумага, обращающаяся на бирже, имеет свой уникальный международный идентификатор – ISIN, представляющий собой буквенно-цифровое обозначение или шифр. Первые два знака обозначают страну эмитента. У акций российских компаний ISIN всегда начинается с букв RU. Например: Компания «Фосагро», ISIN - RU000A0JRKT8.
Это очень важный момент, так как только по нему можно достоверно определить в какой стране первоначально зарегистрирована ценная бумага. Такие, казалось бы родные для нас на слух компании, как Яндекс (ISIN – NL0009805522, акция, зарегистрирована в Нидерландах), Русагро (ISIN – US7496552057, депозитарная расписка, зарегистрирована на Кипре), несмотря на привлекательность их результатов в бизнесе, лично для меня запрещены к приобретению. В настоящее время идёт активный процесс редомициляции, то есть смены юрисдикции, ряда компаний, работающих на территории нашей страны, но зарегистрированных за рубежом. Однако, это ещё не значит, что после этого они станут российскими. Например, Полиметалл меняет "прописку" с острова Джерси на Казахстан и как видим, также остаётся для нас, большинства госслужащих с запретом на иностранные ценные бумаги, непозволительным активом (хотя при текущем отношении к акционерам, оно может быть и к лучшему).
Сказанное о запрете инвестирования в иностранные финансовые инструменты в равной мере относится и к еврооблигациям, заграничным ETF фондам и даже к ПИФам, созданным на базе отечественных учреждений, но инвестирующих в иностранные ценные бумаги. Поэтому как бы не хотелось диверсифицировать свой портфель по странам, пока это для меня под запретом.
Более того, если в целях предотвращения конфликта интересов или по другим соображениям Вы передаете свои средства в доверительное управление, то позаботьтесь о том, чтобы между Вами и профессиональным участником рынка ценных бумаг, которому доверяете инвестировать Ваши средства, была договоренность об исключении иностранных финансовых инструментов. Потому что выгодоприобретателем от вложения денег всё равно являетесь Вы и это может быть расценено как опосредованное (косвенное) инвестирование в ИФИ.
С запретом инвестирования в иностранные финансовые инструменты всё в принципе понятно и ошибиться здесь сложно. Намного интереснее обстоит дело со вторым запретом – конфликт интересов.
Согласно статье 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Говоря своими словами, личные интересы госслужащего как собственника ценных бумаг не должны противоречить его обязанностям как представителя государственной власти.
Загвоздка здесь кроется в том, что нет чёткого определения границы, где конфликт интересов присутствует, а где его нет. Законодатель даёт лишь определение данного понятия, а оценивать подходит это определение или нет, применительно к каждой конкретной ситуации придется самому. Обратите внимание - владеть ценной бумагой запрещено если это приводит к конфликту интересов или МОЖЕТ привести к конфликту интересов.
При этом, надо ещё учесть такой момент, что может возникнуть ситуация, при которой Ваше мнение и мнение должностных лиц, которые будут проверять Вашу декларацию о доходах, относительно наличия или отсутствия конфликта интересов в отдельно взятом случае, может оказаться прямо противоположным. Поэтому, покупая ту или иную ценную бумагу, Вы в первую очередь должны объективно изучить её эмитента на предмет отсутствия запретов и быть уверенным, что сможете доказать это проверяющим органам со ссылкой на нормы закона и своей должностной инструкции.
Я например, находясь на службе на территории Республики Башкортостан, во избежание возникновения конфликта интересов не приобретаю акции компании Башнефть (хотя это не единственная причина, почему я их не покупаю 🤣). При этом в круг моих обязанностей не входит осуществление каких-либо проверочных или контрольно-надзорных функций в отношении указанного эмитента. В то же время, я могу быть привлечен, пусть даже единоразово, коллегами из других служб к каким-то проверочным мероприятиям в отношении этой компании в рамках межведомственного взаимодействия, ибо территориальная расположенность это подразумевает. И так как моя инвестиционная стратегия не предполагает передачу своих ценных бумаг в доверительное управление или отчуждение по требованию проверяющих органов, то я просто обхожусь без акций этой компании.
Кстати, если не учитывать полное отчуждение, то есть продажу имеющихся ценных бумаг, то их передача в доверительное управление, согласно действующему законодательству, является единственной мерой предотвращения конфликта интересов, связанного с владением ценными бумагами. При этом, Вы будете платить брокеру за сам факт передачи средств в управление (платёж как правило рассчитывается в процентах от переданной в управление суммы) и будете отдавать часть полученного инвестиционного дохода (в основном 10% и более, в зависимости от брокера).
Лично моё мнение такое, что если в круг Ваших обязанностей входит осуществление отдельных государственных полномочий в отношении какой-либо организации, то от приобретения ценных бумаг, эмитированных ей, лучше отказаться. Тем более, что даже на отечественном рынке выбор практически всегда есть. Например, сотруднику подразделения экономической безопасности УМВД России по г. Магнитогорску лучше не приобретать акции ММК, но ничто не мешает ему купить акции Северстали или НЛМК, являющихся ничуть не менее привлекательными представителями сектора черной металлургии.
Отдельно хотел отметить такой момент - пункт 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ запрещает государственным служащим участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией. В связи с чем, если Вы являетесь держателями акций, советую игнорировать приходящие сообщения от брокера и эмитентов о возможности принятия участия в собрании акционеров и голосовании. Принимать участие в таких собраниях и голосованиях это Ваше право как собственника, но не обязанность. Если фактически такие действия Вы не осуществляете, то значит и не участвуете в управлении организацией, следовательно проверяющие органы не смогут предъявить к Вам претензии по данному пункту.
Для сотрудников полиции запрет на прямое осуществление деятельности по приобретению и владению ценными бумагами предусмотрен Федеральным законом "О службе в органах внутренних дел" в ч. 7 статьи 71 - "в случае, если сотрудник органов внутренних дел владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством". При этом абсолютно не важно, подпадает ли деятельность организации, акциями которой владеет полицейский, каким-либо образом в круг его должностных полномочий. Например, организация может находиться и осуществлять свою деятельность в г. Москве, а участковому уполномоченному полиции, работающему на Дальнем Востоке, нельзя покупать акции этой организации. Формулировка данной нормы права является яркой иллюстрацией отношения к государственным служащим, при котором проще взять и всё запретить, чем пытаться создать благоприятные условия для госслужащих и фондового рынка в целом.
Итак, подытоживая сказанное, можно определить следующий алгоритм проверки ценной бумаги перед приобретением с ракурса юридической дозволенности:
загуглить или посмотреть в приложении брокера обзор, проверить ISIN - должен начинаться с букв RU (если Ваша должность входит в перечень должностей, при замещении которых иностранные финансовые инструменты запрещены);
логически поразмыслить, не входит ли эмитент данной ценной бумаги в круг организаций, в отношении которых Вы осуществляете функции государственного управления или возможно имеете в силу служебных полномочий доступ к её инсайдерской информации;
если ценная бумага не находится под каким-то из запретов для Вас, то тогда есть смысл далее рассматривать её с точки зрения экономической целесообразности к покупке в свой портфель.
Спасибо всем, кто прочитал до конца. Пишите, делитесь своим опытом в инвестировании - возможно кому-то это придаст смелости начать инвестировать в ценные бумаги и создавать свой капитал ( личный пенсионный фонд и т.п.).
