Валерий Подмаско
Конституция РФ не ограничивается Преамбулой и двумя разделами. У нее есть еще и «внешняя оболочка», которую составляют федеральные конституционные законы, законы Российской Федерации и федеральные законы, издание которых предписано Конституцией. Сначала поговорим о федеральных конституционных законах.
Органические и конституционные законы.Федеральный конституционный закон – это особый тип федерального законодательного акта, который занимает промежуточное положение между обычным федеральным законом и Конституцией РФ. Идея законодательного акта такого типа заимствована разработчиками Конституции из европейского конституционного права. В Европе такие законодательные акты обычно называют «органическими законами». Считается, что «органические законы» придумали французы (фр. «lois organiques»). Так или иначе, но законодательные акты этого типа существуют во Франции и практически во всех франкоговорящих странах (страны Франкофонии) мира и бывших колониях Франции, в которых не говорят по-французски, например в Алжире, а также в странах, где традиционно сильно французское политическое и культурное влияние.
Необходимо учитывать, что во Франции помимо органических законов издаются и «конституционные законы» (фр. Lois constitutionnelles). Так называются только те законы, которые содержат поправки в Конституцию Франции.
«Органические законы», аналогичные французским, издаются в Испании (исп. «Leyes orgánicas»), а также в ряде стран Южной Америки (Колумбия, Эквадор, Доминиканская Республика, Венесуэла, Перу). В Чили эту категорию законов называют «конституционными органическими законами» (исп. «Leyes orgánicas constitucionales).
В Италии, как и в России органические законы называют «конституционными», но большая часть итальянских конституционных законов содержит поправки в Конституцию страны, т.е. большая часть конституционных законов Италии, на самом деле, аналогична французским «конституционным законам» и российским «законам Российской Федерации», о которых я расскажу чуть ниже.
Главное предназначение органических законов в том, чтобы уменьшить количество поправок, вносимых в конституцию, для чего из состава Конституции выносят в такие законы большие массивы норм государственного и бюджетного права, «по жизни» требующие регулярного пересмотра.
Конституция Франции не содержит развернутого определения термина «органический закон», называя их «законами, которым Конституция придает характер органических законов» (см.: статья 46 Конституции Франции). Соответственно, эти законы принимаются парламентом Франции только по прямому предписанию Конституции. Однако Конституция Франции не всегда определяет предмет регулирования того или иного органического закона. В ней встречаются фразы, подобные этой: «Положения настоящей статьи могут быть уточнены и дополнены органическим законом» (см.: статью 34 Конституции Франции). Органические законы принимаются относительным большинством голосов, а в случае разногласия между палатами парламента – абсолютным большинством голосов депутатов нижней палаты, т.е. Национального собрания. Обычные законы не могут противоречить органическим законам.
Различия органических и конституционных законов касаются, в основном, предмета регулирования и процедуры принятия. Например, во Франции органическими законами утверждаются государственные бюджеты и определяется порядок общегосударственных выборов или замещения высших государственных должностей и т.д. В отличие от органических законов, которые могут быть приняты абсолютным большинством голосов, конституционные законы всегда принимаются квалифицированным большинством голосов: 3/4 голосов от общего количества членов Совета Федерации (сенаторов РФ) и 2/3 голосов от общего количества депутатов Государственной думы. В силу этого, Президент РФ не обладает правом вето в отношении принятых федеральных конституционных законов.
Органические законы Франции могут быть промульгированы (т.е. оглашены, обнародованы) только после установления Конституционным советом (Орган конституционного контроля во Франции) их соответствия Конституции Франции (см.: статья 46 Конституции Франции). У нас до конституционной реформы 2020 года федеральные конституционные законы вообще не подлежали (!) проверке на соответствие конституции (см.: пункт «ф» части 1 статьи 125 Конституции РФ в редакции 1993 г.), и только благодаря конституционной реформе 2020 года у Конституционного Суда РФ появились основания для проверки вступивших в силу федеральных конституционных законов (см.: там же в Конституции РФ в редакции 2020 года). Конституционная реформа 2020 года этим не ограничилась. Полномочия Конституционного Суда РФ были расширены еще больше: теперь по запросу Президента РФ возможна предварительная проверка конституционности проектов федеральных конституционных законов и принятых, но еще не подписанных Президентом РФ, федеральных конституционных законов (см.: пункт «а» части 2 и пункт «а» части 51 статьи 125 Конституции РФ). Однако во всех случаях проверка конституционности федеральных конституционных законов необязательна, и в этом существенное отличие российских конституционных федеральных законов от французских органических законов.
Если проникать в юридические дебри государственного права, то органические и конституционные законы следует признать актами делегирования учредительных полномочий. В теории конституции разрабатывает и принимает особая власть, которая называется «учредительной». Все остальные власти (законодательная, исполнительная и судебная) являются «учрежденными властями», что ярко отражает место и значение учредительной власти в государстве. Так вот, по вышеуказанным причинам учредительная власть может отказаться от безграничного увеличения объема конституции и поручить следующей по приоритету законодательной власти разработать и принять особые законодательные акты, которые и называют органическими или конституционными. Это поручение учредительная власть оформляет в виде содержащихся в конституции предписаний – кратких определений предмета таких законодательных актов, в соответствии с которыми и должна действовать законодательная власть.
Законы Российской Федерации. Я уже упоминал федеральные конституционные законы, когда говорил о внесение поправок в Конституцию. Повторюсь: согласно статье 136 Конституции, поправки в главы 3-8 Конституции принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона». Этот порядок определен в части 2 статьи 108 Конституции. Довольно часто законы о внесении поправок в Конституцию ошибочно называют «федеральными конституционными законами». Эти законодательные акты – не федеральные конституционные законы, хотя их принимают в том же порядке, что и федеральные конституционные законы. В результате конституционной реформы 2020 года они получили «конституционное» название – «закон Российской Федерации» (см.: пункт «а» части 51 статьи 125 Конституции). Кстати, так до принятия действующей Конституции РФ называли те законодательные акты, которые сегодня мы называем федеральными законами. Что интересно, в первой редакции Конституции этого термина нет. Нет его и в главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» в редакции 2020 года. Для того, чтобы закрепить новый термин, его в результате реформы 2020 года «загнали» вместе с поправками в многострадальную статью 125, посвященную Конституционному Суду РФ.
Если вас интересует мое мнению, то я считаю, что такое наименование законодательного акта о внесении поправок в Конституцию недопустимо хотя бы потому, что федеральный законодательный акт, принимаемый в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, не может называться так, как до начала 1994 года назывались обыкновенные законы. По всей видимости, разработчики Конституции предполагали, что обсуждаемые законодательные акты будут называться на американский манер «поправками». Хотя в США поправки к Конституции не только принимаются как отдельные законодательные акты. Их даже после принятия не включают в основной текст Конституции, а приобщают к нему в качестве приложений. Кстати, английское слово «amendment», которое обычно переводится на русский как «поправка», имеет и другое значение – «дополнение». Не думаю, что судьба поправок после их вступления в силу исключает использование термина «поправка» для официального наименования того, что сегодня называют «законом Российской Федерации». Представьте себе: «Поправка в статью… Конституции Российской Федерации от… №…» или «Поправки в Конституцию Российской Федерации от… №…». По-моему, звучит лучше, чем «Закон Российской Федерации от… №… о поправке в статью… Конституции Российской Федерации» и т.д. Мой вариант, по крайней мере, короче. Но так или иначе, в России, согласно Конституции, издаются федеральные законодательные акты трех типов:
1) законы Российской Федерации (поправки в Конституцию РФ);
2) федеральные конституционные законы;
3) федеральные законы.
В Конституции не упоминается еще один тип законодательных актов – кодекс. Дело в том, что кодекс – это сводный законодательный акт (свод законов), который содержит в себе подавляющее большинство действующих правовых норм конкретной отрасли или подотрасли права. Если федеральных законов, содержащих, например, нормы гражданского права, может быть сколь угодно много, то Гражданский кодекс может быть только один, и так во всех отраслях и подотраслях права. Для Российского законодательства с дореволюционных времен характерна последовательная кодификация практически всех наиболее значимых отраслей и подотраслей права. Это тенденция действует и в современной России, вопреки Конституции. Почему Конституция умалчивает о кодификации и кодексах – является одной из самых интригующих загадок. Сразу после вступления действующей Конституции в силу было распространено мнение о том, что кодекс – это тот же самый федеральный закон, что категорически неверно. Прежде всего, кодекс – это результат кодификации, т.е. сложной, как правило, очень трудоемкой работы по сведению в один акт (в один текст) норм целых отраслей и подотраслей действующего законодательства. В мировой практике приняты особые процедуры принятия кодексов, которые, к нашему стыду, не применяются в современной России. У специалиста никогда не возникнет ни тени сомнения в том, что кодекс – это особый тип законодательного акта, причем в теории обладающий приоритетом относительно федеральных законов. Необходимо учитывать и проблемы кодификации, возникающие в федеративных государствах, где издание кодексов возможно только в тех отраслях и подотраслях права, которые целиком находятся в ведении либо федерации, либо субъектов федерации. Издание кодексов в отраслях и подотраслях права, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, невозможно, т.к. в идеале кодекс не оставляет места для обыкновенных законов, какими бы они не были – федеральными или субъектов федерации.
Удивительно то, что Государственная Дума 1-го созыва сразу же после начала своей работы взялась за рассмотрение и принятие кодексов, которые почему-то назвали не «федеральными кодексами», а «кодексами Российской Федерации», как это было в России до вступления в силу действующей Конституции. На сегодняшний день принят и действует 21 кодекс Российской Федерации, причем часть из них «накрывает» отрасли права, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Итак, в нашей стране издаются и действуют законодательные акты не трех, а четырех типов:
1) федеральные конституционные законы;
2) законы Российской Федерации (поправки в Конституцию РФ);
3) кодексы Российской Федерации и
4) федеральные законы.
Четвертый тип законов – федеральные законы – неоднороден. Издание части федеральных законов также предписано Конституцией, как и издание федеральных конституционных законов, но об этом чуть позже.
Федеральные конституционные законы. Теперь поговорим непосредственно о федеральных конституционных законах (ФКЗ). Конституция РФ предусматривает принятие ФКЗ двух типов:
1) ФКЗ, принимаемые «ad hoc», т.е. для конкретного случая, указанного Конституцией;
2) ФКЗ, принимаемые Федеральным Собранием во исполнение учредительных полномочий, делегированных ему Конституцией.
Эта классификация требует пояснения. Во-первых, Конституция предусматривает принятие четырех видов ФКЗ первого типа:
1) ФКЗ об изменении статуса субъекта Российской Федерации (см.: часть 5 статьи 66 Конституции);
2) ФЗК о созыве Конституционного Собрания (см.: часть 2 статьи 135 Конституции);
3) ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (см.: часть 1 статьи 137 Конституции);
4) ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации (см.: там же).
Это перечисление видов, думаю, позволяет понять, что такое ФКЗ, принимаемые «ad hoc». Должен предостеречь: с ФКЗ второго и третьего видов не следует путать ФКЗ о порядке (!) принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (см.: часть 2 статьи 65 Конституции). В теории законов, принимаемых «ad hoc», может быть сколь угодного много, но может и не быть совсем. Например, ФКЗ о созыве Конституционного Собрания и об изменении статуса субъекта РФ до настоящего времени еще не принимались. Зато принято 5 ФКЗ об образовании нового субъекта РФ (Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край и т.д.) и 5 ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта (Крым и Севастополь, ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области).
ФКЗ, принимаемые Федеральным Собранием во исполнение учредительных полномочий, делегированных ему Конституцией – более сложная тема. С ними не все так просто. В идеале, казалось бы, должно быть соответствие: одно предписание Конституции – один ФКЗ. Например, часть 3 статьи 87 Конституции гласит: «Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом». Согласно этому предписанию, должен быть принят ФКЗ о военном положении (или о режиме военного положения). Такой закон принят и действует – это Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении». Однако приведенный пример нельзя назвать типичным. В реальности соответствие между количеством конституционных предписаний, касающихся ФКЗ, и количеством принятых ФКЗ не выдерживается. Приведу пример: часть 2 статьи 56 Конституции гласит: «Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом». Такой закон принят и действует – это Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Понятно, что в стране может быть только один Закон о чрезвычайном положении. Но в Конституции имеется целых три предписания, касающихся этого ФКЗ. Первое предписание касается этого ФЗК в целом, и его мы уже рассмотрели. Второе предписание касается ФЗК только в части отдельных ограничений прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения (см.: часть 1 статьи 56 Конституции). Третье предписание касается ФЗК только в части обстоятельств и порядка введения чрезвычайного положения (см.: статья 88 Конституции). Итого в общей сложности мы с вами рассмотрели 4 предписания Конституции, которые реализованы путем издания двух ФКЗ, но это несоответствие задано самой Конституции. Есть еще и несоответствия по вине Федерального собрания. Пример: часть 1 статьи 70 Конституции гласит: «Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом». Обратите внимание, «федеральный конституционный закон» упоминается в единственном числе. На деле приняты и действуют:
1) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»;
2) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»;
3) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации».
Что интересно, все три ФКЗ приняты в один день. Очень сомневаюсь, что такое количество ФКЗ вызвало вопросы у кого-нибудь из парламентариев. Однако это самое вопиющее количественное несоответствие. Конституция в редакции 1993 года содержала два предписания, касающихся ФКЗ о судебной системе РФ. Первое предписание содержится в части 3 статьи 118, которая гласит: «Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». Кстати сказать, такой ФКЗ был принят еще в 1996 году. Второе предписание содержится в части 3 статьи 128, которая гласит: «Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». У нас есть все основания полагать, что оба рассмотренных предписания касаются одного ФКЗ. Тем не менее произошло то, чего явно не ожидали разработчики Конституции: во исполнение части 3 статьи 118 и части 3 статьи 128 Конституции за период с 1994 по 2014 год принято 7 (!) ФКЗ:
1) Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;
2) Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»;
3) Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»;
4) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»;
5) Федеральный конституционный закон от 23 июля 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»;
6) Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в РФ»;
7) Федеральный конституционный закон от 05 февраль 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».
Как видите, еще Государственная Дума 1-го созыва приняла два ФКЗ, не предусмотренных Конституцией: ФКЗ о Конституционном Суде и ФКЗ об арбитражных судах. И ведь инициаторами этих ФКЗ были юристы. Им-то грешно было пренебрегать только что принятой Конституцией, но пренебрегли. Интересно, не правда ли?
В ходе конституционной реформы 2020 года ситуация была немного исправлена: в Конституции появились предписания, касающиеся издания ФКЗ конкретно о Верховном Суде РФ, о Конституционном Суде РФ, обо всех иных федеральных судах РФ, о назначении судей всех федеральных судов РФ и т.д. Но это не изменяет главного: все эти ФКЗ уже были приняты до 2020 года, т.е. до появления конституционных оснований для их принятия.
Есть еще и смысловые несоответствия ФКЗ предписаниям Конституции. Согласно части 2 статьи 114 Конституции: «Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». Во исполнение этого конституционного положения принят Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В чем разница? Конституция предписывает принять ФКЗ, который относится к одной подотрасли государственного права, которую называют производственной или процессуальной, а Федеральное собрание приняло ФКЗ, относящийся к другой подотрасли государственного права – устройственной или институциональной. В лучшем случае для Федерального Собрания, Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ содержит нормы, относящиеся к обеим названным подотрослям государственного права. Другими словами, предписание Конституции исполнено, но в искаженном виде. Конечно, насколько это искажение существенно, должен решать Конституционный Суд РФ, но, как я уже говорил, до 2020 года он вообще не имел полномочий на проверку конституционности ФКЗ.
В действующей редакции Конституции имеется 19 предписаний, касающихся издания ФКЗ во исполнение учредительных полномочий, делегированных Конституцией Федеральному Собранию, при этом 8 из них появились в Конституции в результате конституционной реформы 2020 года. В настоящее время приняты и действуют 14 ФЗК. Есть неопределенность в вопросе о том, издание какого ФЗК предписано Федеральному Собранию частью 2 статьи 70 Конституции, которая гласит: «Столицей Российской Федерации является город Москва… Местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом». На практике это предписание Конституции реализовано двумя уже действующими ФКЗ. Санкт-Петербург определен местом постоянного пребывания Конституционного Суда РФ первым абзацем статьи 115 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и местом постоянного пребывания Верховного Суда РФ частью 1 статьи 22 ФКЗ «О Верховном Суде РФ». Интересно, как то же самое будет сделано в отношении «отдельных федеральных органов государственной власти», которые не имеют «собственного» ФКЗ?
Почему «конституционный»? Итак, ФКЗ совершенно точно являются частью федерального законодательства России, важнейшим источником государственного права Российской Федерации. Но являются ли ФКЗ частью Конституции РФ? Официального ответа на этот вопрос мы с вами не найдем, но по ряду признаков мы можем заключить, что ФКЗ в настоящее время частью Конституции РФ не признаются. Тем не менее, ФКЗ обладают приоритетом перед федеральными законами, которые согласно части 3 статьи 76 Конституции не могут им противоречить.
Несмотря на приоритет, заданный Конституцией, отношения ФКЗ с ней как-то сразу не задались. Как я уже говорил, до конституционной реформы 2020 года вступившие в силу ФКЗ вообще не подлежали (!) проверке на соответствие Конституции. Была невозможна и проверка конституционности проектов ФКЗ принятых, но еще не подписанных Президентом РФ. Теперь все это возможно, но в обоих случаях проверка конституционности необязательна. В итоге получается странная картина: принимаем закон, который уже по названию вроде бы является частью Конституции, но мы выясняем, противоречит он Конституции или нет только по случаю, которого может и не быть вовсе. Французская модель в этом отношении куда логичнее и последовательнее: сначала проверка конституционности, а уже затем обнародование и вступление в силу. Таким образом, обоснованность самого определения ФКЗ как «конституционного» закона откладывается на неопределенный срок. А если спустя годы Конституционный Суд РФ признает неконституционными важнейшие положения ФКЗ? Что делать в этом случае?
В связи с этим я считаю, что необходимо ввести обязательную предварительную (!) проверку конституционности принятых ФКЗ до их подписания Президентом РФ. Надеюсь, что только в этом случае ФКЗ смогут оправдать свое наименование «конституционных законов», а Федеральное Собрание наконец-то научится внимательно вчитываться в текст Конституции, и в результате станет меньше отступлений от конституционных предписаний. Кроме этого, необходимо определиться, кто должен разрешать дела о соответствии федеральных законов тому или иному ФКЗ – Конституционный Суд РФ или суды общей юрисдикции. Если целесообразно участие Конституционного Суда РФ, необходимо вносить поправки в Конституции РФ и (или) в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», если целесообразно участие судов общей юрисдикции – нужны поправки в судоустройственное и процессуальное федеральное законодательство. В любом случае, части 3 статьи 76 Конституции недостаточно.
Вот вкратце и все про федеральные конституционные законы. Однако одними ФКЗ вмешательство разработчиков Конституции в федеральный законодательный процесс, увы, не ограничилось.
Предписанные федеральные законы. Конституция содержит большое количество предписаний, касающихся издания не конституционных, а «обыкновенных» федеральных законов. В Конституции 1993 года было 50 таких предписаний. После конституционной реформы 2020 года их стало 77, из них 3 предписания касаются федеральных законов, принимаемых ad hoc. В результате этой реформы в одном из предписаний федеральный закон был заменен на федеральный конституционный закон (см.: часть 2 статьи 128 Конституции). Это запредельное количество, если учесть, что в Разделе первом Конституции всего 137 статей. Получается, что в каждой второй статье Раздела первого Конституции упоминается какой-нибудь федеральный закон. Принимая во внимание то, что издание таких федеральных законов прямо предписано Конституцией, назовем их «предписанными» федеральными законами (ПФЗ). Должен уточнить: говоря о ПФЗ, я не учитывал федеральные законы, косвенно предусмотренные в статьях 71 и 72 Конституции, но об этом чуть ниже.
Итак, я уже сказал, что Конституция содержит 3 предписания, касающихся федеральных законов, принимаемых ad hoc, т.е. для конкретного случая. Этим предписаниям соответствуют три вида ПФЗ:
1) ПФЗ об автономной области, автономном округе (см.: часть 3 статьи 66 Конституции),
2) ПФЗ о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, с этими краями и областями (см.: часть 4 статьи 66 Конституции);
3) ПФЗ о федеральной территории (см.: часть 1 статьи 67 Конституции).
Очевидно, что в случаях, если автономный округ входит в состав края и области, ПФЗ об этом автономном округе, т.е. ПФЗ первого вида, одновременно будет регулировать и отношения этого округа с краем (областью), в который он входит. Характерно то, что предписания Конституции о ПФЗ, принимаемых ad hoc, начинается словами «может быть принят» (см.: часть 3 статьи 66 Конституции) или «могут регулироваться» (см.: часть 4 статьи 66 Конституции). В случае с ПФЗ о федеральной территории, Конституция гласит о том, что такие территории «могут быть созданы» (см.: часть 1 статьи 67 Конституции). На сегодняшний день не принят ни один из вышеупомянутых ПФЗ.
Из контекста Конституции следует, что ПФЗ не имеют отличий от обычных федеральных законов. Тем не менее, они, как правило, имеют значимый предмет регулирования. Приведу пример: часть 1 статьи 6 Конституции гласит: «Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом…». Воплощением этого конституционного предписания является Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Еще один пример: часть 5 статьи 101 Конституции гласит: «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Такой закон принят и действует. Это Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Выше я уже говорил о том, что Конституция ни разу не упоминает кодексы, но при этом в настоящее время в России действует 21 кодекс Российской Федерации. Это несоответствие порождает ряд проблем с ПФЗ. Первая возникает с предписаниями об издании федеральных законов, которые содержатся в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», которые в большинстве случаев реализованы путем издания кодексов Российской Федерации, что неизбежно при той степени кодификации, которая характерна для федерального законодательства России. Среди них есть кодексы, изданные в рамках предметов ведения Российской Федерации – это Бюджетный, Налоговый, Уголовный, Уголовно-процессуальный и т.д. кодексы РФ. Но есть и кодексы, изданные в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – это Трудовой, Земельный кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушения. При этом не следует забывать, что у субъектов РФ есть свой бюджет и свои налоги, и, следовательно, должно быть свое бюджетное и налоговое законодательство. Вторая проблема возникает с предписаниями об издании федеральных законов, которые содержатся в главе 3 «Федеративное устройство». В этой главе есть две особые статьи – 71 и 72. Я упоминал их в этой статье, когда говорил о Федеративном договоре. Чем же они хороши?
В статье 71 Конституции определены предметы ведения Российской Федерации, в статье 72 – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Почти все их формулировки повторяют или близки к соответствующим формулировкам Федеративного договора. Для того, чтобы понимать предмет статей 71 и 72 Конституции, необходимо знать, что по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (см.: часть 1 статьи 76 Конституции), а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (см.: часть 2 статьи 76 Конституции). Таким образом, обе статьи содержат косвенные предписания, которые предусматривают издание множества федеральных законов, которые, как правило, не учитываются в общей сумме ПФЗ. При чем здесь кодексы? Кодексы изданы вместо многих федеральных законов, предусмотренных статьями 71 и 72 Конституции.
Должен признать, что с кодексами, изданными по предметам ведения Российской Федерации, реальных юридических проблем нет. Совсем другое дело – кодексы РФ, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Если пройтись по части 1 статьи 72 Конституции, мы обнаружим массу примеров того, что по предметам совместного ведения уже приняты и действуют именно кодексы Российской Федерации. Это – Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ и, наконец, Лесной кодекс РФ. Их издание порождает серьезные проблемы, причем и политические, и юридические. Не следует забывать, что от реализации положений статьи 72 Конституции зависит соблюдение принципов федерализма в нашей стране, которая, на минуточку, официально называется «Российской Федерацией». Я уже говорил, что кодексы – это сводные законодательные акты, которые исчерпывающим образом регулируют целую отрасль социальных отношений, и если Федеральное Собрание приняло, например, Лесной кодекс РФ, то лесное законодательство уже не может быть предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, потому что для лесного законодательства субъектов РФ просто нет места – все урегулировано Лесным кодексом РФ.
Есть и другие более вопиющие примеры появления кодексов РФ вместо ПФЗ. Так, согласно части 3 статьи 75 Конституции, «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом». Проект федерального закона «Об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации» появился уже в 1994 году и «гулял» по Государственной Думе 1-го созыва, но быстро куда-то исчез. Вместо него 31 июля 1998 года был принят Налоговый кодекс Российской Федерации, который вступил в силу 1 января 1999 года. Российская Федерация была вправе принять Налоговый кодекс, касающийся только «системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет». Общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации нужно было определить ПФЗ, который не принят, а в действующем Налоговом кодексе Российской Федерации даже нет раздела с названием «Общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации». Этот законодательный акт практически не оставляет места для налогового законодательства субъектов РФ.
Вы обратили внимание на то, как следовало назвать федеральный закон, предписанный частью 3 статьи 75 Конституции? Его следовало назвать федеральным законом «Об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации». Так вот, в федеральном законодательном процессе, к сожалению, широко распространена недопустимая подмена базовых понятий, таких как «принцип». Принцип – это всегда нечто основополагающее, непререкаемое, немногословное и немногочисленное. Последнее особенно важно: принципов не бывает много. Это всегда «штучный товар». Хорошо сформулированных принципов не бывает больше десятка. Причем, если вам преподносят десять «принципов», поверьте, у вас есть повод насторожиться.
Часть 1 статьи 77 Конституции гласит о том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Кстати, этот же закон косвенно упоминается в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции, согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти…». Предписания двух указанных конституционных положений реализованы: принят и вступил в силу Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Что же представляют собой эти самые «общие принципы»? Их набралось на 58 статей. Из них 27 статей дополнительных, внесенных уже после вступления Закона в силу в виде поправок. Поправки вносились в «общие принципы» не мнее полусотни (!) раз. То есть сформулировать эти проклятые «Общие принципы» не получилось ни с первого, ни с тридцатого раза. Но самое главное в том, что неподатливые на определение «общие принципы» занимают почти 94 страницы (!) текста, напечатанного 12-м Word’вским шрифтом. Что это за «общие принципы»? Вместо «общих принципов» принят федеральный закон, который детально регулирует все и вся, имеющее отношение к системе органов государственной власти субъектов РФ, не давая субъектам РФ ни шагу шагнуть самостоятельно. Итак, если в случае с непринятым ПФЗ «Об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации» был принят Налоговый кодекс РФ, то в случае с ПФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с таким же названием принят закон-монстр, который даже не соответствует собственному названию.
Другой подобный пример: согласно вышеупомянутому пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции, в совместном ведении находится «установление общих принципов организации… местного самоуправления». Как видите, в этом конституционном положении нет слов «федеральный закон». Тем не менее, конституционный «намек» понят правильно: принят и действует Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Найдем этот Закон. И опять перед нами 86 статей и еще 18 статей дополнительных. Итого: 104 статьи и 124 страницы (!) текста, напечатанного 12-м Word’вским шрифтом. Но разработчиков просто так за ухо не схватишь. В Законе есть Преамбула, которая гласит: «Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления». Но даже если бы разработчики этого нормативно-правового творения упомянули медико-санитарные, военно-мобилизационные и логистические принципы организации местного самоуправления, объем Закона, видимо, вырос бы до 200 страниц текста.
Есть и примеры более мягкого невыполнения конституционных предписаний. Например, согласно пункту «м» части 1 статьи 72 Конституции, в совместном ведении находится «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». Это очень важное конституционное положение, которое точно повторяет соответствующее положение Федеративного договора. В нем нет слов «федеральный закон», но и без того ясно, что это конституционное положение предписывает издание федерального закона «О защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». Принят и действует Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Как мне кажется, пункт «м» части 1 статьи 72 Конституции содержит очень ясно выраженное предписание, которое не выполнено. Чтобы понять это, достаточно ознакомиться с оглавлением Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ.
Но зачем вообще нужно было заполнять Конституции предписаниями, касающимися издания федеральных законов? Во французской конституционной системе законы, подобные ПФЗ, рассматриваются как органические законы. Но там органические законы обладают приоритетом перед обыкновенными законами и подлежат обязательной проверке на предмет их соответствия Конституции Франции, причем до их обнародования. Российские ПФЗ приоритетом не обладают и уж тем более не подлежат обязательной конституционной проверке. Получается, что ПФЗ – это федеральные законы всего с одной особенностью: их принятие предписано Федеральному Собранию учредительной властью путем включения в Конституцию прямых и косвенных указаний на этот счет. Вообще, в мировой конституционной практике такое не встречается: конституция – это не программа законодательной деятельности. Разработка и утверждение подобных программ, если это вообще имеет какой-то смысл, является прерогативой законодательной, а не учредительной власти. Появление в Конституции предписаний относительно издания федеральных законов выглядит особенно странно в связи с тем, что часть из них вполне могла бы иметь более высокий статус – статус конституционных федеральных законов. Вот, например, согласно части 2 статьи 70 Конституции, статус столицы Российской Федерации устанавливается федеральным законом. Убейте меня, но я не понимаю, почему статус столицы не заслуживает федерального конституционного закона. Я не понимаю, почему федерального конституционного закона не заслуживает российское гражданство (см.: часть 1 статьи 6 Конституции), перечень сведений, составляющих государственную тайну (см.: часть 4 статьи 29 Конституции), выборы Президента РФ (см.: часть 4 статьи 81 Конституции), выборы депутатов Государственной Думы (см.: пункт «а» статьи 84 и часть 2 статьи 96 Конституции), порядок формирования Совета Федерации (часть 2 статьи 96 Конституции), главный контрольный орган страны – Счетная палата РФ (часть 5 статьи 101 Конституции) и т.д. Повторюсь: до конституционной реформы 2020 года судьи других федеральных судов назначались Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом, а после реформы – в порядке, установленном федеральным конституционным законом (см. часть 2 статьи 128 Конституции). С чего вдруг такое отношения к судьям? А как же аудиторы Счетной палаты РФ, депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации? Во всех случаях, когда в Конституции упоминается институт или порядок, по моему твердому убеждению, может быть принят федеральный конституционный закон, конечно, если данный предмет законодательного регулирования относится к предметам ведения Российской Федерации.
Однако многие из ПФЗ по значимости заявленного Конституцией предмета законодательного регулирования до статуса конституционных федеральных законов не дотягивают. Не берусь настаивать на том, что Конституцию следует вычистить, удалив все предписания, касающиеся издания таких федеральных законов. Во-первых, это невозможно сделать с частью 1 статьи 72 Конституции, в которой определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым, согласно части 2 статьи 76 Конституции, издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Необходимость издание федеральных законов по указанным в Конституции предметам законодательного регулирования не подлежит сомнению, но только федеральных законов, а не кодексов РФ. Главная проблема ПФЗ – это их несоответствие предписаниям Конституции, которое может заключаться как в подмене предписанного предмета законодательного регулирования, так и в подмене предписанной формы законодательного акта (т.е. в замене закона кодексом). В связи с этим, заслуживает внимания идея введения по французскому образцу обязательной предварительной (до подписания Президентом РФ) проверки конституционности ПФЗ Конституционным Судом РФ. Это единственная возможная гарантия того, что предписания Конституции перестанут истолковывать «шиворот-навыворот», и что Федеральное Собрание намного чаще будет принимать именно те федеральные законы, которые имели в виду разработчики Конституции. Другими словами, исполнение конституционных предписаний должно проходить через обязательный контроль Конституционного Суда РФ.
Учитывая все вышесказанное о ПФЗ, скорректируем классификацию федеральных законодательных актов. Выше мы выделили три типа таких актов, но разобравшись с ПФЗ, увеличим количество их типов до пяти:
1) федеральные конституционные законы;
2) законы Российской Федерации (поправки в Конституцию РФ);
3) кодексы Российской Федерации, изданные по предметам ведения Российской Федерации;
4) федеральные законы, издание которых предписано Конституцией, в том числе федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
5) прочие федеральные законы.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ. Первый в истории нашей страны орган конституционного контроля – Конституционный Суд РСФСР, появился в 1991 году. С вступлением в силу Конституции РФ 1993 года Конституционному Суду РФ (КС РФ) пришлось начинать свою работу заново, а работа была огромной: предстояло истолковать новую Конституцию. Дело в том, что согласно части 5 статьи 125 Конституции, КС РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ. Согласно части 5 той же статьи Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Акты или их отдельные положения, признанные конституционными в истолковании, данном КС РФ, не подлежат применению в ином истолковании. Но это далеко не все. КС РФ, разрешая дела о соответствии Конституции тех или иных нормативных актов, всякий раз применяет те или иные конституционные положения, естественно, в своем собственном истолковании. Эти конституционные положения в дальнейшем применяются самим КС РФ и другими судами России в истолковании, данном КС РФ, и не подлежат применению в ином истолковании. Что значит: «не подлежат применению в ином истолковании»? Это значит, что Конституция РФ – это то, что о ней говорит КС РФ. Поэтому изучение и применение Конституции РФ невозможно без знания прецедентных решений КС РФ.
Прецедентные решения – это образцовые решения КС РФ, которые воспроизводятся им в его же решениях по другим подобным или схожим делам. В российском конституционным праве термин «прецедентные решения» не используется вообще. Вместо него используется термин «правовые позиции КС РФ по конкретным вопросам». Хотя КС РФ настаивает на том, что эти термины не являются синонимами. Приведу одно из определений понятия «правовая позиция КС РФ»: «правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации представляет собой результат деятельности Суда по осуществлению толкования конституционных положений и соотносимых правовых норм, отражающий аргументированные суждения и выводы Суда по различным правовым проблемам, из которых исходит Конституционный Суд в своих решениях». С правовыми позициями КС РФ можно ознакомиться на его официальном сайте. Там они даны по темам, например: борьба с коррупцией, защита окружающей среды, защита материнства, отцовства и детства; интеллектуальная собственность, косвенное налогообложение и т.д.
Подобная классификация правовых позиций очень удобна для юристов-практиков и всех, кого интересует конституционность тех или иных норм законодательства. Однако этого категорически недостаточно для изучения и правильного понимания Конституции. Необходима группировка правовых позиций КС РФ, основанных на истолковании тех или иных конституционных положений. Поясню сказанное: представьте себе издание Конституции, где после каждого конституционного положения даны ссылки на решения КС РФ, содержащие истолкование этих конституционных положений. Например, вас интересует статья 53 Конституции, которая гласит: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Вы находите статью, а ниже ее текста приведены реквизиты тех решений КС РФ, в которых дано истолкование этой статьи в процессе ее применения. И так абсолютно с каждым конституционным положением, которое применялось КС РФ.
Действующая поисковая система КС РФ не позволяет сгруппировать решения КС РФ по примененным в них положениям Конституции. Беру на себя смелось утверждать, что не имея справочной базы с группировкой всех решений КС РФ по конституционным положениям, получившим применение в этих решениях, мы не сможем понять, что собой представляет Конституция РФ. Однако если эта справочная база появится прямо сейчас, мы увидим, что очень многие конституционные положения вообще не получили никакого применения, и, что особенно важно, скорее всего, они не получат его даже в достаточно отдаленном будущем. Частота применения конституционных положений КС РФ характеризует значимость конституционных положений и целесообразность их присутствия в Конституции. Кстати, проверка на применяемость, если она будет возможна, позволит отделить настоящую Конституцию от многочисленных довесков, сосредоточенных в главах 1 и 3-8 Конституции. Прошло 30 лет со дня вступления в силу Конституции РФ, а в ней еще полно дыр, не залатанных толкованиями КС РФ. Мораль этой грустной истории такова: частая смена конституций равнозначна их отсутствию. Нужны даже не десятилетия, а столетия для того, чтобы система конституционного контроля и судебная система страны смогли освоить новую конституцию. Но не следует забывать, что КС РФ не волен в выборе дел, которые он принимает к рассмотрению. От него не зависит выбор применимых конституционных положений и, соответственно, ход истолкования Конституции РФ, в целом. Этот выбор целиком зависит от политической элиты России, которая обращается к Конституции РФ по мере возникновения конфликтов внутри самой элиты, которые могут быть сняты истолкованием определенных конституционных положений. Но российская политическая элита приучена обходиться без конституционной юстиции, и это гарантирует очень медленный ход процесса общего истолкования Конституции РФ. Соответственно, мы еще долго будем осваивать действующую Конституции и вряд ли освоим к моменту принятия новой Конституции.
Все фотографии из общедоступных источников
Тексты упоминаемых актов:
Конституция Российской Федерации в редакции 1993 года: konstitucija.ru
Конституция Российской Федерации в редакции 2020 года: constitutionrf.ru
Конституция Французской Республики в редакции 2008 года: www.conseil-constitutionnel.fr