«Кому война, а кому мать родна»
Прапорщик Хохол, фильм Федора Бондарчука «9 рота»
Для обеспечения функционирования авиатранспортной отрасли в условиях жесточайших санкций Правительство Российской Федерации предприняло беспрецедентные меры.
В поддержку отрасли были выделены огромные средства, максимально снижена регуляторная нагрузка, обеспечены меры дипломатического характера по максимальному сохранению международной деятельности российской гражданской авиации. Максимально стимулируется производство отечественной авиационной техники, налаживается изготовление комплектующих к самолетам иностранного производства.
Некоторые меры по снижению регуляторной нагрузки могут показаться предельно допустимыми с точки зрения управления рисками безопасности полетов, но они работают и пока необходимый уровень безопасности обеспечивается.
Все это помогает отрасли обеспечить бесперебойную работу в непростое время.
В целом и на международной арене стало спокойнее. Утихли битвы в ИКАО, понемногу выкупаются самолеты, снижая проблемы с двойной регистрацией. Ряд российских авиакомпаний получили разрешения от европейских регуляторов на страховое урегулирование с владельцами самолётов.
Но появились отдельные случаи, когда российской авиации чинятся препятствия под весьма благовидными предлогами. Изнутри.
Так, скоро вступают в силу акты, реализующие принятый под флагом борьбы с санкциями в марте 2022 года федеральный закон от «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Попробуем оценить регулирующее воздействие закона на деятельность в гражданской авиации.
Согласно пояснительной записке, проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект) был подготовлен в целях обеспечения устойчивого бесперебойного функционирования транспортного комплекса и поддержки хозяйствующих субъектов предпринимательской деятельности в условиях внешнего санкционного давления.
При этом указывается: «Принятие законопроекта не требует проведения анализа правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования», что не позволяет, в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – 247-ФЗ) устанавливать обязательные требования.
Однако закон установил обязательные требования в части необходимости получение разрешительных документов, выполняющими заправку воздушных судов горюче-смазочными материалами и (или) обработку специальными жидкостями, необходимости учета беспилотных воздушных судов с массой от 0,15 до 0,25 килограммов, изменения в процедуры допуска воздушного судна к эксплуатации, расширение области обязательной сертификации авиационной техники, перевода процедур выдачи разрешительных документов на платную основу, вне рамок законодательства о налогах и сборах(статья 10 закона) и т.д.
В разделе пояснительной записки «Описание проблемы, на решение которой направлен правовой акт. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации» в сфере гражданской авиации указывается:
1. Возможность выдачи сертификатов летной годности на основании дополнительных сертификатов типа, выданных уполномоченным органом в области гражданской авиации иностранного государства при изменении типовой конструкции гражданского воздушного судна до 1 января 2022 года;
2. Особенности государственной регистрации предназначенных для выполнения полетов гражданских воздушных судов в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации и особенности государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними;
3. Систематизация требований в сфере нормирования летной годности.
В качестве цели проекта закона в пояснительной записке указано: «Положения законопроектов направлены на сохранение парка иностранных воздушных судов у эксплуатантов Российской Федерации в целях обеспечения бесперебойного функционирования деятельности в области гражданской авиации в рамках принятия «антисанкционных мер».
Обоснования вводимых обязательных требований, необходимой оценки рисков и последствий внесения изменений в части получения разрешительных документов для выполнения заправки воздушных судов горюче-смазочными материалами и (или) обработку специальными жидкостями, введения обременений обязательному привлечению сертификационных центров и испытательных лабораторий и оплате их услуг, по выдаче разрешительных документов разработчикам и изготовителям авиационной техники, расширения области сертификации авиационной техники, внесудебного аннулирования и приостановления действия свидетельств авиационного персонала и других изменений в пояснительной записке не представлено, указанные требования в ней даже не упомянуты.
В части введения возможности выдачи сертификатов летной годности на основании дополнительных сертификатов типа, выданных уполномоченным органом в области гражданской авиации иностранного государства при изменении типовой конструкции гражданского воздушного судна до 1 января 2022 года.
Само по себе внесение термина «дополнительный сертификат типа» в закон не влечет существенных правовых последствий ввиду его неопределенности. Это просто название некого документа, содержание и область регулирования которого, а также порядок его выдачи законом не урегулированы.
Более того, пунктами 21.113А … 21.118 Федеральных авиационных правил «Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. Часть 21», утвержденных приказом Минтранса России от 17.06.2019 № 184 вопросы выдачи и применения дополнительных сертификатов типа урегулированы, реализовывались и реализуются на практике.
Единственным положением закона, которое хоть как-то можно отнести к обеспечению устойчивого бесперебойного функционирования транспортного комплекса это установление особенности государственной регистрации предназначенных для выполнения полетов гражданских воздушных судов в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации и особенности государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними, а также наделение Правительства Российской Федерации дополнительными полномочиями (статьи 7 и 11 закона).
Однако практика показала низкую эффективность применения указанных положений. Представляется, имелись более эффективные пути решения проблемы обеспечения полетов на воздушных судах, зарегистрированных в иностранных реестрах.
Например, целесообразнее было отменить Федеральный закон «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними», что было предусмотрено соответствующим планом по созданию благоприятных условий для перевода воздушных судов российских авиаперевозчиков в реестр Российской Федерации. Отнюдь не все государства готовы пойти на откровенное нарушение Конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования. (Кейптаун, 2001 год) и согласиться с результатами регистрации прав собственности в рамках указанного закона.
Остальные положения в области гражданской авиации, установленные законом, невозможно отнести к целям обеспечения устойчивого бесперебойного функционирования транспортного комплекса даже при очень большом желании.
Рассмотрим подробнее текст закона и оценим последствия его принятия.
В пункт 3 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК) дополняется виды деятельности, требующими получение разрешительных документов, «заправку воздушных судов горюче-смазочными материалами и (или) обработку специальными жидкостями».
Введение указанных норм делает невозможным законную деятельность на аэродромах местных воздушных линий и легкой авиации и неоднократно отклонялось при обсуждении с представителями отрасли.
Кроме того, введение сертификации операторов по заправке ГСМ и обработке специальными жидкостями создаст проблемы для обеспечения конкурентной среды и приведет к повышению стоимости наземного обслуживания. Практика это многократно продемонстрировала, после чего были даны поручения Правительства по отмене этой практики, которые были реализованы в Воздушном кодексе. Но, нашлись силы, которые не побоялись вернуть обратно пагубную практику.
При этом никакого реального положительного вклада в обеспечение безопасности полетов упомянутые нормы и принятые в их реализацию нормативные правовые акты не внесли. Вводимые требования к лицам, осуществляющим заправку топлива и обработку специальными жидкостями носят общий характер, широко трактуемы и могут послужить основанием как для отказа в выдаче сертификата даже самой компетентной организации, так и для его выдачи некомпетентным организациям.
Кроме того, введение данной нормы нарушает положения статьи 9 247-ФЗ в части исполнимости обязательных требований.
В результате созданы существенные препятствия для осуществления наземного обслуживания, созданы условия для подавления конкуренции в гражданской авиации без снижения риской безопасности полетов.
Другой новацией (статья 10 закона) является замена требований по обязательному получению документа, подтверждающего соответствие обязательным требованиям разработчиков и изготовителей авиационной техники, на требования по обязательной сертификации.
Реальной причиной технического, казалось бы изменения, видится желание авторов закона перевести выдачу документов на коммерческую основу, что и было реализовано после выхода закона.
В результате массово выдаются сертификаты разработчикам и изготовителям, вносятся в них изменения, а также продлевается срок их действий за беспрецедентно большую плату. По количеству выданных сертификатов мы заняли лидирующие позиции в мировом авиационном сообществе и бизнес по выдаче документов стремительно развивается, в отличии от выпуска авиационной техники.
При этом закон лишил Минтранс России полномочий по установлению требований к разработчикам и изготовителям обязательных требований, что делает сертификацию разработчиков и изготовителей чисто формальной процедурой, не оказывающей положительного влияния на качество продукции и безопасность полетов.
Оговорка «за исключением легких, сверхлегких гражданских воздушных судов, не осуществляющих коммерческих воздушных перевозок и авиационных работ» в измененной редакции пункта 2 статьи 36 Воздушного кодекса, делает невозможной получение сертификата летной годности на легкое, сверхлегкое воздушное судно.
Вероятно, это техническая ошибка, но и ее никто не заметил.
Другой новацией, введенной статьей 10 закона является наделение Росавиации правом издавать нормы летной годности, да еще без государственной регистрации (в Минюсте России). 247-ФЗ отдыхает.
На практике это привело к утверждению обязательных требований без обсуждения с авиационным сообществом, оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, оценки соответствия актам более высокой силы и подобных процедур, без которых невозможна государственная регистрация нормативного правового акта. Это катастрофически сказалось на качестве принимаемых норм летной годности.
Дополнение Воздушного кодекса статьей 8.2 предусматривает обязательное привлечение сертификационных центров и испытательных лабораторий при проведении обязательной сертификации.
При этом закон не предусматривает механизмов государственного регулирования размера оплаты услуг привлекаемых организаций.
Это привело к повышению расходов предпринимателей, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации, на оплату услуг сертификационных центров и испытательных лабораторий и требует оценки на предмет противоречий Федеральному закону «О техническом регулировании».
Ярким примером является огромная стоимость сертификации сверхлёгкого беспилотника БАС-200.
Особенно болезненно это ударило по разработчикам легких воздушных судов, включая беспилотные. Ранее, когда сертификация типа воздушных судов осуществлялась в Межгосударственном авиационном комитете, сертификацию легкого воздушного судна можно было проходить без привлечения сертификационных центров что позволяло многократно снизить расходы на сертификацию.
Особо необходимо отметить внесение изменения в пункт 1 статьи 53 ВК, которые наделяет Росавиацию полномочиями по аннулированию свидетельств авиационного персонала, что влечет лишение специального права. При этом не предусмотрено ни обязанности Росавиации хоть как-то обосновывать решение по лишению, ни права обладателю свидетельства защищать свои права.
Это противоречит конституции Российской Федерации и статье 3.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее ― КоАП), которой установлено, что лишение специального права может быть назначено только судьей. Управление транспортным средством отнесено к специальному праву положениями части 3 упомянутой статьи, а также рядом иных актов законодательства Российской Федерации.
Применение указанной нормы привело к активизации противоправной деятельности преступной группы, которая вымогала крупные суммы у обладателей свидетельств взамен «на решение вопроса» с лишением.
Деятельность группы впоследствии пресек Следственный комитет Российской Федерации[1].
Все перечисленные изменения, введённые обсуждаемым законом, не имеют никакого отношения к вопросам противодействия санкциям.
Больше к содействию санкциям.
Так, изменения вводят дополнительные трудновыполнимые требования, усложняют работу предприятий, способствуют монополизации услуг. Часть из новых требований выполнить вообще невозможно, что приведет прекращению части авиационной деятельности или ее переход в «серую зону».
При этом в законе четко прослеживается реализация предложений по реализации чисто экономических интересов околовластных коммерческих структур, которые неоднократно отклонялись авиационным сообществом при рассмотрении в установленном порядке, но были реализованы в законе.
Самое печальное, что обстоятельства принятия закона и некоторые введенные им нормы дают основания полагать, что закон был принят и в интересах лиц, подозреваемых СКР в совершении преступлений и послужил катализатором противоправной деятельности.
Как так могло произойти, да еще в условиях проведения административной реформы?
56-ФЗ был принят без проведения анализа правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования, оценки регулирующего воздействия проекта закона, его антикоррупционной экспертизы, публичного обсуждения, что является нарушением статей 6, 8 и 11 247-ФЗ.
Исходя из наличия в тексте закона грамматических ошибок, противоречий с другими федеральными законами, о которых будет указано ниже, правовая экспертиза на всех этапах рассмотрения проекта закона не проводилась или была проведена формально.
Кроме того, проект затрагивает права работников с точки зрения лишения специального права, при это проект не был рассмотрен на Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в основные задачи которой входит проведение консультаций по проектам федеральных законов в области социально-трудовых отношений.
Проект не был рассмотрен и на Рабочей группе по реализации механизма регуляторной гильотины «Воздушный транспорт».
Проект закона был представлен в Правительство Российской Федерации в нарушение положений Регламента Правительства Российской Федерации (пункты 7, 60, 60.1, 60.5, 61 Регламента) в редакции, действующей на дату внесения проекта.
Абзац третий пункта 61.1 Регламента, который позволяет в некоторых случаях делать исключения из части упомянутых выше пунктов Регламента вступил в силу с 12 марта 2022 г. (постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 2022 г. № 342), а проект закона представлен в Правительство 5 марта 2022 г., внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 10 марта 2022 г.
Это свидетельствует о «странном» порядке рассмотрения проекта в Аппарате Правительства Российской Федерации.
И в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации особо не заморочились рассмотрением законопроекта № 84971–8 по существу, даже грамматические ошибки не исправили.
Им обещали исправить недостатки в неком втором пакете, который вот-вот будет рассматриваться[2].
Надеемся, обещание будет выполнено.
[1] https://iz.ru/1408789/2022-10-12/pilot-raskryl-podrobnosti-vymogatelstv-v-rosaviatcii
[2] Стенограмма заседания 11 марта 2022г. http://transcript.duma.gov.ru/node/5801/