Первый заместитель Председателя Правительства Андрей Белоусов провёл заседание президиума Правительственной комиссии по вопросам развития беспилотных авиационных систем[1]. Обсуждали систему сертификации беспилотных авиационных систем (БАС) и её параметры.
Тема сертификации не случайно попала в поле зрения комиссии.
Несовершенство системы сертификации является одним из самых серьезных препятствий для развития производства и применения беспилотных воздушных судов в гражданской авиации. Но не единственным.
В этом материале мы попытаемся обозначить основные пути устранения основных препятствий на пути развития производства и применения легких воздушных судов.
В части обеспечения сертификации БАС, включенных в государственных гражданский заказ
Сертификацию БАС включенных в государственный гражданский заказ представляется необходимым производить в общем порядке, установленном воздушным законодательством Российской Федерации.
Введение особого порядка не целесообразно и приведет к нарушениям антимонопольного законодательства и может создать дополнительные риски безопасности полетов.
Проведение сертификации БАС в порядке, усовершенствованном по нижеизложенным предложениям, позволит провести объективную апробацию системы.
В части совершенствования
сертификации беспилотных воздушных судов
Общие положения
За сертификацию авиационной техники должен отвечать орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации.
Основными причинами несовершенства системы являются стремление к максимальной монетизации и отсутствие квалифицированных экспертов.
Представляется неправильным плодить сертификационные центры и испытательные лаборатории и иные «центры компетенции».
Учитывая отсутствие разработок беспилотных воздушных судов, готовых в ближнесрочной перспективе к сертификации типовой конструкции с максимальной взлетной массой более 495 кг. представляется целесообразным совершенствование системы сертификации начать с сверхлегких воздушных судов.
При этом, для повышения эффективности работы обновленной системы новые подходы применять к сертификации как беспилотных, так и пилотируемых воздушных судов, что позволит обеспечить достаточную загрузку персонала и оборудования.
В дальнейшем положительный опыт применения новых подходов к сертификации распространить и на сертификацию легких воздушных судов.
Организационные вопросы
В процедурах, применяемых в ходе сертификации в отечественной практике и за рубежом есть существенные различия.
В зарубежной практике разработчик сам организует испытания на своей базе, привлекая при необходимости сторонние организации. Контроль за ходом испытаний осуществляют уполномоченные инженерные представители авиационной администрации, которые, как правило, являются работниками разработчика. В случае отсутствия такого представителя, контроль осуществляется служащим авиационной администрации.
В Части 21 предусмотрена некая независимая инспекция. Но с одной стороны это целое подразделение, содержание которого не всегда возможно для разработчика легкого воздушного судна, а для сверхлегкого совсем маловероятно.
С другой стороны независимая инспекция не является уполномоченной авиационной администрацией. В законодательстве она не предусмотрена. Она не является конечной инстанцией.
К ней приданы еще три инстанции.
Первая инстанция — сертификационные центры и испытательные лаборатории.
Только они, согласно Воздушного кодекса Российской Федерации, могут участвовать в сертификации и давать заключения.
Есть еще Авиационный регистр Российской Федерации который рассматривает заключения. Это вторая инстанция.
Третьей инстанцией является сама Росавиация, которая рассматривает заключение Авиарегистра на заключения центров сертификации, которые проводили работы под контролем независимой инспекции.
Ранее, при сертификации легких воздушных судов в Авиационном регистре Межгосударственного авиационного комитета к работам сертификационные центры, как правило, не привлекались, функции регистра и Росавиации были объединены, что являлось двухступенчатой системой, принятой в международной практике.
Предлагается вернуться к двухступенчатой системе с учетом следующего.
Функции независимых инспекций в большинстве случаев осуществляют военные представительства, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 804, которым предусмотрены отчисления в размере 1,95 % от реализованной военной продукции.
Однако полномочий по контролю за разработкой, производством и сертификации авиационной техники гражданского назначения указанным постановлением и другими актами законодательства Российской Федерации не предусмотрено. Как и взимание отчислений за реализацию продукции гражданского назначения.
При этом законодательством не установлено требований к работе военных представительств на объектах разработчиков и изготовителей гражданской авиационной техники, к квалификации их специалистов, а также их ответственности.
Получается громоздкая и дорогая конструкция, сомнительная с точки зрения законности и не дающая гарантий безопасности разрабатываемой техники и качества проведения испытаний.
В целях совершенствования системы сертификации беспилотных и
пилотируемых сверхлегких воздушных судов, их двигателей, воздушных винтов и оборудования:
Необходимо ввести институт полномочных представителей авиационной администрации, установив к ним квалификационные требования, порядок их допуска к работе, контроля их деятельности и их полномочия.
Возложить на представителей утверждение программ сертификационных работ, испытаний, методов оценки соответствия и другой необходимой для сертификации испытаний.
Сэкономленные на оплате военных представительств средства направить на финансирование деятельности Авиационного регистра, как будет предложено ниже.
Законодательно исключить необходимость привлечения сертификационных центров и испытательных лабораторий.
При наличии возможностей у разработчика для проведения испытаний он должен быть вправе под контролем инженерных представителей или служащих авиационной администрации провести все необходимые испытания. При отсутствии возможности провести испытания, разработчику должен будет обратиться в организацию, располагающую необходимым оборудованием и персоналом для проведения испытаний.
Для организации сертификационных работ необходимо предусмотреть в правилах создание в Авиационном регистре комиссии из специалистов необходимой квалификации, которая будет осуществлять утверждение сертификационного базиса и акта сертификационных испытаний, а также экспертизу эксплуатационной документации и карты данных сертификата типа.
На авиационную администрацию необходимо возложить контроль деятельности Авиационного регистра и инженерных представителей, утверждение эксплуатационной документации и оформление сертификата типа.
Вопросы оплаты
После передачи функций по сертификации авиационной техники в Росавиацию наметилась устойчивая тенденция на монетизацию связанных с сертификацией государственных услуг (см. статью «Деловой климат в области производства и применения легких воздушных судов, включая беспилотные воздушные суда»[2]).
В результате главной целью стало получение значительных денежных средств подведомственными организациями, а не создание условий для развития производства отечественной техники и обеспечения уровня безопасности полетов.
Самым эффективным решением проблемы заинтересованности органов по сертификации в повышении эффективности работы явилось бы применение принципа оплаты по конечному результату - по факту реализации сертифицированной продукции, а не получения оплаты за процесс сертификации.
Это позволит на первых этапах жизненного цикла резко снизить затраты разработчиков и изготовителей авиационной техники и создать заинтересованность органа по сертификации в максимально быстром и эффективном процессе сертификации.
При этом вопросы обеспечения безопасности полетов не выпадут из зоны интереса, так как небезопасная продукция не будет реализована и соответственно не будут получены отчисления от ее реализации.
В случае сохранения оплаты за процесс сертификации необходимо установить жесткий размер оплаты, не превышающий уровень оплаты в иностранных государствах и сниженный пропорционально уровню оплаты труда.
Учитывая, что большинство центров по сертификации являются научными организациями, имеющими государственные задания, то все сертификационные работы необходимо производить в рамках этих заданий, или в случае привлечения организации к проектным работам — в рамках этих работ.
Оценка соответствия
Другим важным аспектом является проведение оценки соответствия.
Учитывая сравнительно невысокие риски, создаваемые при полетах сверхлегких воздушных судов, а также развитие технологий компьютерных расчетов прочности конструкции воздушного судна, его аэродинамических, динамических и других характеристик, существенную часть испытаний можно заменить расчетами.
Кроме того, в некоторых случаях эффективнее оценку характеристик производить в ходе полета, особенно на беспилотных воздушных судах, где отсутствует риск гибели пилота. Современные полетные контроллеры позволяют записывать огромные массивы множества полетных параметров как на борту так и на компьютеры на земле без установки дополнительного испытательного оборудования. Это позволяет получать данные о параметрах реальных полетов для оценки соответствия положениям сертификационного базиса без проведения некоторых наземных испытаний и расчетов, традиционно выполняемых до полетов.
При надлежащей организации полетов риски нанесения вреда третьим лицам при проведении испытаний сверхлегких беспилотных воздушных судов представляются довольно низкими, риски гибели пилота отсутствуют.
Более того, привлечение летчика — испытателя в некоторых случаях может являться более опасным из-за невозможности его подготовки на очень разные варианты аэродинамических схем с очень разными характеристиками устойчивости и управляемости. В таком случае пилот, имеющий навыки пилотирования воздушных судов схожих конструкций может обеспечить более высокую безопасность.
А в случае испытаний беспилотных воздушных судов с автоматическим режимом полета управлять полетом сможет только оператор наземной станции вмешательство летчика только создаст риски.
В условиях неустоявшихся проектных решений полеты целесообразно производить с сертификатом летной годности на основании акта индивидуальной оценки, что позволит избежать прохождения дорогих процедур в рамках экспериментальной авиации.
Только после доработки конструкции образца по результатам полетов с указанным сертификатом целесообразно приступать к полетам с целью оценки соответствия. Для этих полетов представляется возможным зачесть 50% времени, необходимого для демонстрации соответствия.
Для реализации предложений необходимо:
1. Внести изменения в Воздушных кодекс Российской Федерации в части:
- создания института инженерных представителей авиационной администрации;
- устранения необходимости привлечения центров по сертификации и испытательных лабораторий к сертификации легких воздушных судов;
- определения статуса Авиационного регистра Российской Федерации;
- определения порядка (принципов) оплаты за сертификационные работы.
2. Издать правила сертификации сверхлегких воздушных судов, их двигателей, воздушных винтов и оборудования, реализующих приведенную выше концепцию.
3. Внести изменения в приказ Минтранса России от 20.05.2022 № 189 "Об утверждении методики определения размера платы за оказание услуги по выполнению работ, проводимых для принятия решения о соответствии объекта сертификации применимым требованиям к летной годности объекта сертификации и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, соответствии юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил, и предельного размера указанной платы" (далее -методика оплаты).
В части совершенствования системы сертификации разработчиков, изготовителей сверхлегких воздушных судов
1. Вернуть процедуры получения разрешительных документов разработчику и изготовителю из области сертификации в область разрешительной деятельности (отменить соответствующие положения 56-ФЗ). Сертификации разработчиков и изготовителей не предусмотрено Международными стандартами Международная организация гражданской авиации (ИКАО), в международной практике применяется «утверждение»/«одобрение», внеся соответствующие изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации.
2. Отменить оплаты процедур, связанных с выдачей разрешительных документов, кроме предусмотренных налоговым законодательством, установив их размер ниже принятого в международной практике, внеся соответствующие изменения в законодательство о налогах и сборах и в Методику оплаты.
3. Отменить обязательность получения разрешительного документа разработчиком, внеся соответствующие изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации и Часть 21.
4. Разрешить выпускать первые партии сертифицированных изделий без получения разрешительных документов «из под сертификата типа», внеся соответствующие изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации и Часть 21;
5. Процедуры контроля и выдачи разрешительных документов осуществлять только служащими уполномоченного органа, что необходимо установить в Части 21 и соответствующем Административном регламенте.
В части совершенствования системы сертификации эксплуатантов
Процедур сертификации эксплуатантов не существует ни в российском законодательстве ни в Международных стандартах ИКАО. Выдача сертификатов эксплуатантам осуществляется в рамках разрешительной деятельности.
1. В целях совершенствования требований и соответствующих процедур к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям осуществляющим коммерческие воздушные перевозки на сверхлегких воздушных судах, включая беспилотные, издать федеральные авиационные правила, устанавливающие указанные требования и процедуры контроля и выдачи разрешительных документов:
а) для перевозок на воздушных судов с максимальной взлетной массой до 30 кг. - на основе PART 107 14 CFR USA. Кроме того, в правилах предусмотреть требования в авиационному персоналу, выполняющему коммерческие воздушные перевозки с высоким риском третьим лицам;
б) для перевозок на воздушных судов с максимальной взлетной массой от 30 до 5700 кг. - на основе PART 135 14 CFR USA.
2. В целях совершенствования требований и соответствующих процедур к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выполняющим авиационные работы на сверхлегких воздушных судах, включая беспилотные, издать федеральные авиационные правила, устанавливающие указанные требования и процедуры контроля и выдачи разрешительных документов:
а) для выполнения авиационных работ на воздушных судах с максимальной взлетной массой от 30 до 5700 кг. - внести изменения в Федеральные авиационные правила «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта» (утверждены приказом Минтранса России от 19.11.2020 № 494) авиационных работ в части, касающейся:
- определения перечня авиационных работ, для выполнения которых необходимо получение сертификата эксплуатанта, сократив их количество в соответствии с лучшими практиками регулирования в зарубежных странах с массовым выполнением авиационных работ;
- исключения проведения не связанных с выдачей сертификата эксплуатанта плановых и внеплановых выездов к эксплуатанту (проверок), противоречащих Федеральному закону от 31.07.2020 № 248-ФЗ;
- определения исчерпывающего перечня документов, предоставление которых необходимо для выдачи сертификата;
- устранения необходимости получения квалификационных отметок, дающих право эксплуатации заявленных воздушных судов для выполнения конкретных видов авиационных работ;
- отмены введенной выездной проверки эксплуатанта при выдаче сертификата.
б) для выполнения авиационных работ на воздушных судах с максимальной взлетной массой до 30 кг. - правила выполнения авиационных работ на основе правил ЕС - Regulations (EU) 2019/947 и 2019/945). Кроме того, в правилах предусмотреть требования в авиационному персоналу, выполняющему коммерческие воздушные перевозки с высоким риском третьим лицам.
В части совершенствования системы сертификации
авиационных учебных центров (и подготовки персонала)
Сертификации авиационных учебных центров (АУЦ) не существует ни в российском законодательстве ни в Международных стандартах ИКАО;
В целях совершенствования подготовки и контроля квалификации авиационного персонала:
1. Обеспечить надлежащее выполнение уже установленных требований в АУЦ и программам подготовки, утвердив недостающие административные регламенты и обеспечить надлежащее предоставление госуслуг, в том числе и через портал.
2. Внести изменения в федеральные авиационные правила в части обеспечения возможности разработчику осуществлять обучение авиационного персонала на выпускаемую им технику.
3. В части обеспечения контроля квалификации авиационного персонала, эксплуатирующего БВС необходимо утвердить:
- рациональные требования к подготовке, знаниям, навыкам, опыту и состоянию здоровья авиационного персонала, эксплуатирующему БАС;
- программы подготовки;
- формы свидетельств, выдаваемых авиационному персоналу, эксплуатирующему БВС (в случаях, установленных воздушным законодательством), включая перечень и содержание записей (квалификационных отметок), вносимых в свидетельство.
- процедуры контроля знаний, навыков и состояния здоровья;
- перечень контрольных вопросов (тестов) для контроля знаний и требования к программному обеспечению, применяемому при контроле (тестировании).
В части обеспечения поддержания летной годности
БАС типа «конвертоплан»
Поддержание летной годности БВС типа «конвертоплан» предлагается производить в общем порядке, установленном для поддержания летной годности БВС самолетного и вертолетного типа в соответствии с эксплуатационной документацией.
Необходимости применения особых процедур поддержания летной годности для Конвертопланов не усматривается.
В части определения минимальных и пороговых обязательных требований к наземной инфраструктуре БАС
Не ясен смысл термина «минимальных» и «пороговых» обязательных требований, в законодательстве применяются только «обязательные требования».
Для определения требований необходимо проведение серьезных научных исследований для которых времени, отведенного протоколом недостаточно.
При этом, необходимо отметить следующие факторы, необходимые для установления требований:
1. С точки плоскостных сооружений мест для взлета и посадки БВС особых отличий от действующих требований к аэродромам, вертодромам и посадочным площадкам не усматривается.
2. Для обеспечения автоматического захода на посадку и посадки БВС может потребоваться установка систем ЛККС, МПСН, обеспечение функционирования СДКМ.
3. Особой проблемой является обеспечение функционирования линий контроля и управления БВС.
Установка достаточного количества объектов (вышек связи), обеспечивающих функционирование указанных линий на территории Российской Федерации невозможно по экономическим и инфраструктурным причинам. Стоимость монтажа вышки, подведения к ней электроснабжения и обеспечения линий связи, а также охраны и обслуживания крайне затратны даже в населенных местностях.
На высотах полета порядка 300 м дальность действия линии передачи данных составит 40...60 км. Это потребует установку тысяч вышек, стоимость которых очевидно превысит выгоды от применения БВС. Вопрос частично можно решить использование инфраструктуры подвижной связи.
Линии передачи данных с использованием космической инфраструктуры Российской Федерации пока недоступны и, как правило, имеют слишком большую задержку при передаче данных для возможности управления БВС.
[1] http://government.ru/news/48967/
[2] https://dzen.ru/media/air_low/delovoi-klimat-v-oblasti-proizvodstva-i-primeneniia-legkih-vozdushnyh-sudov-vkliuchaia-bespilotnye-vozdushnye-suda-64b5401a1fb1a44c1529be24