Простое возрождение или фундаментальное обновление?
Саммит в Брюсселе 17–18 июля ознаменует конец долгого восьмилетнего перерыва в двухрегиональных встречах между Европейским союзом (ЕС) и Сообществом государств Латинской Америки и Карибского бассейна (СЕЛАК). С 1999 по 2015 годы конференции проводились каждые два-три года. Со времени последней конференции международная среда и региональный контекст по обе стороны Атлантики значительно изменились. Возвращение Бразилии в СЕЛАК и усилия нового правительства Лулы по возрождению Союза южноамериканских наций (УНАСУР) придали региону новый импульс, что нашло отражение на соответствующих саммитах двух организаций в Буэнос-Айресе в январе и в Бразилиа в мае. В июне Европейская комиссия представила новую повестку дня для отношений ЕС с Латинской Америкой и Карибским бассейном (ЛАК), которая ясно показывает, что Европа хочет интенсифицировать двухрегиональное сотрудничество. У этого есть шанс на успех, если к дипломатии на высшем уровне подходить в духе обновления, а не простого возобновления отношений, и сочетать с предметным тематическим сотрудничеством и динамичными двусторонними отношениями.
Встреча на высшем уровне 27 стран ЕС и 33 государств Латинской Америки и Карибского бассейна в Брюсселе может послужить двигателем для переориентации отношений между двумя регионами, если удастся сдержать внутренние разногласия соответствующих партнеров и определить реалистичную общую основу для действий. Это также означает, что европейско-латиноамериканские отношения должны быть поставлены на новую основу, а не просто реанимированы под старой эгидой (см. также Комментарий SWP 35/2023). Возобновление дипломатии на высшем уровне происходит на фоне новой геополитической обстановки, в которой государства Латинской Америки и Карибского бассейна нуждаются — или считают, что нуждаются — в ЕС все меньше и меньше перед лицом сильных успехов Китая.
Полифония ЛАК
СЕЛАК является межправительственным механизмом диалога и политического сотрудничества. Оно предлагает форум, который включает в себя все суверенные государства региона Латинской Америки и Карибского бассейна или, что то же самое, Америки, за исключением Соединенных Штатов и Канады. Ни одна другая группа в ЛАК не является столь инклюзивной. СЕЛАК работает без институциональной структуры; у него даже нет секретариата, только пост президента, который в настоящее время принадлежит карибскому островному государству Сент-Винсент и Гренадины. До сих пор Сообществу не удавалось установить структурированные руководящие принципы принятия решений для политического сотрудничества и сотрудничества в области развития, а также региональной интеграции. С момента своего создания в декабре 2011 года СЕЛАК помогло установить различные форматы для обсуждения между государствами-членами в таких разнообразных областях, как социальное развитие, образование, ядерное разоружение, культура, финансы, энергетика и окружающая среда. Обязательная сила достигнутых соглашений ограничена; СЕЛАК гораздо более заметно на форумах, которые оно установило с другими странами и региональными блоками. К ним относятся диалоги СЕЛАК с ЕС, Китаем, Российской Федерацией, Республикой Корея, Советом сотрудничества стран Персидского залива, Турцией и Японией.
Во внутренней сфере СЕЛАК борется с политическими потрясениями в регионе: от изоляции Венесуэлы до отношений с авторитарными режимами в Сообществе возникли разнородные позиции по вопросам управления. Возвращение Бразилии в СЕЛАК при президенте Луисе Инасиу Луле да Силве — его предшественник Жаир Болсонару приостановил участие страны в организации — заставило многих надеяться, что ему удастся придать новый импульс региональному сотрудничеству. Аналогичные перспективы были связаны с геополитическим центром Аргентина-Бразилия-Колумбия-Мексика, не в последнюю очередь с точки зрения существенной политической и финансовой поддержки организации. Неоднократно подчеркивается необходимость создания институциональных структур и правовых рамок для динамичного принятия решений, но предложения на этот счет терпят неудачу из-за оговорок государств-членов в отношении суверенитета. Это также относится к вопросам самофинансирования, смягчения правила консенсуса (чтобы избежать права вето) и создания исполнительного секретариата (который может чередоваться между субрегионами). Ожидание того, что СЕЛАК сможет превратиться в голос региона путем выдвижения совместных, согласованных инициатив на глобальных многосторонних форумах, таких как Организация Объединенных Наций, не оправдалось. Например, Сообщество не имеет права голоса по конкретным вопросам, таким как улучшение условий обращения с внешним долгом или вопросов о товарных соглашениях. Принцип национального суверенитета по-прежнему преобладает, оставляя каждой стране право решать, добиваться ли доступа к соответствующим соглашениям или рынкам.
Тот факт, что попытка Бразилии вдохнуть новую жизнь в политическое и экономическое сотрудничество между правительствами к югу от Панамского канала на саммите УНАСУР в Бразилиа в конце мая пока не удалась, показывает, насколько субконтинент еще далек от ожидаемого совместного выхода на международный уровень. Взаимодополняемость СЕЛАК и УНАСУР вызывает споры в регионе: в то время как Аргентина и Бразилия рассматривают сближение и возможное возрождение УНАСУР как историческую возможность, Мексика и страны Центральной Америки и Карибского бассейна видят в этом негативный знак.
Являясь ассоциацией всех суверенных государств Латинской Америки и Карибского бассейна, СЕЛАК объединяет 33 правительства с различными политическими и идеологическими позициями. Это отражает желание Сообщества восприниматься как голос всех стран Латинской Америки и Карибского бассейна на международной арене. СЕЛАК действует как своего рода противовес Организации американских государств (ОАГ), в которую входят Канада и США, но не Куба.
В отличие от СЕЛАК, УНАСУР (с меньшим количеством государств-членов и большей институционализацией) может добиться прогресса в направлении подлинного регионального управления с физической интеграцией, правилами и положениями, а также совместным сотрудничеством в целях развития в Южной Америке, при условии, что по этому поводу будет достигнут внутренний консенсус.
Похоже, что пока это не так, но если политическое развитие пойдет в этом направлении, как того хотел бы президент Бразилии Лула, внутри СЕЛАК будет посеяно новое зерно раскола. Давнее соперничество между Бразилией и Мексикой — двумя основными игроками в регионе — возродится, и надежда на то, что сотрудничество между двумя ведущими странами может создать дополнительную ценность для региона, станет еще более иллюзорной. Таким образом, ЕС по-прежнему будет иметь дело со многими голосами; единого мнение от СЕЛАК не ожидается.
«Крайний Запад» и приоритетный партнер?
В ЛАК сместились социально-политические координаты: авторитарный регресс, размывание автономных институтов, ограничение журналистских и научных свобод, ослабление верховенства закона, милитаризация действий государства и поляризация социальных конфликтов в ущерб гражданскому обществу вызывают тревогу не только в таких странах, как Куба, Никарагуа и Венесуэла. В Мексике, Сальвадоре, Гватемале, Эквадоре, Перу и других странах можно наблюдать такие же или подобные злоупотребления со стороны исполнительной власти. Преследование активистов-экологов и правозащитников также распространено в Бразилии и Колумбии, где права коренных и других этнических групп на участие в принятии решений не гарантируются. Более того, в таких странах, как Боливия, артикулируется явное сопротивление «европеизации Латинской Америки», так что традиционно упоминаемая общая ценностная база — как это подразумевается концепцией «крайнего Запада» (Ален Рукье) — может быть принята во все меньшей и меньшей степени.
ЕС-ЛАК: вместе ради стратегической автономии?
За восемь лет, прошедших с момента последнего саммита ЕС-СЕЛАК (Брюссель, 2015), межрегиональные отношения и международная геополитическая обстановка коренным образом изменились: с одной стороны, ЕС утратил вес и влияние в странах ЛАК; с другой стороны, большинству стран Латинской Америки и Карибского бассейна не удалось воспользоваться преимуществами глобализации, интегрировавшись в международные производственно-сбытовые цепочки. Регион страдает от своего маргинального положения в международной политике. Участие в многосторонних форумах, таких как G20 и БРИКС, не привело к выработке и успешной реализации латиноамериканских позиций. Ввиду соперничества между великими державами, в котором ЕС и ЛАК подвергаются множеству напряженных отношений с самыми разными последствиями, кажется самонадеянным ожидать, что добро на создание отдельного геополитического пространства будет дано на Брюссельском саммие. Экономическое положение большинства стран Латинской Америки и Карибского бассейна значительно ухудшилось. В сфере торговли и инвестиций Китай все больше заменяет ЕС; слабость Европы также используется другими державами, такими как Россия, Иран и Турция, которые продвигают свои хорошо известные геополитические интересы в регионе.
Как в ЕС, так и в странах ЛАК стремление к стратегической автономии часто остается скорее обещанием, чем реальностью. Взгляд на МЕРКОСУР проясняет это: Соглашение об ассоциации с ЕС, которое было достигнуто «в принципе» в 2019 году, по‑прежнему вызывает споры с обеих сторон. Критики сомневаются, что оно может служить эффективным катализатором политики стратегической автономии в экономическом и политическом плане. Слабость латиноамериканского регионализма также находит свое отражение в МЕРКОСУР и не была устранена с окончанием срока полномочий Болсонару в Бразилии. Партнеры по МЕРКОСУР также наложили ограничения на политическое лидерство президента Лулы: например, Аргентина с ее почти постоянными трудностями в макроэкономической стабилизации и Уругвай с его неоднократно заявляемым намерением действовать в одиночку в заключении соглашений о свободной торговле с державами за пределами региона. Понятно, что у МЕРКОСУР в настоящее время нет минимальных условий для эффективного проведения политики стратегической автономии на международной арене.
Иначе обстоит дело с тем, обладают ли и в какой степени отдельные государства региона стратегическим сырьем: в геополитике природных ресурсов государства Латинской Америки и Карибского бассейна придерживаются ресурсного национализма, во многом исключающего совместные действия. Для многих государств организованная на национальном уровне эксплуатация природных ресурсов связана с иллюзией, что это даст им лучшую позицию на переговорах с множеством различных клиентов. Обхаживание международных игроков, таких как ЕС, для доступа к сырью для перехода к энергетике и производству «зеленого водорода» усиливает это восприятие. В результате в странах-производителях наблюдается нежелание втягиваться в геополитические конфликты. Это, в свою очередь, отводит региону второстепенную роль, в которой он в основном пытается избежать засилья великих держав и закрепить собственные преимущества за счет умелой адаптации.
Ясно, что ЕС и ЛАК использовали и продолжают использовать разные стратегии интеграции в мировую экономику. В то время как ЕС претендует на роль формирующей части международных отношений, многие латиноамериканские страны видят свое будущее скорее в «активном неприсоединении» — умной стратегии адаптации, призванной помочь им выжить среди великих держав. Это приводит не только к различному пониманию их роли, но и к уменьшению степени партнерства. В повседневной внешней политике это проявляется в явном нежелании принимать далеко идущие предложения ЕС о сотрудничестве, которые могут блокировать сотрудничество с другими державами (например, в контексте конкурирующих инвестиционных проектов) или ущемлять их интересы. В этой связи сомнительно, что новые рамочные условия, возникающие в результате кризиса глобализации, усугубленного последствиями пандемии и продолжающимся соперничеством между США и Китаем, дают достаточные возможности для возрождения старых партнерских отношений. Остается увидеть, есть ли у политических акторов по обе стороны Атлантики сила и воля, чтобы формировать новое взаимодействие таким образом, чтобы бросать вызов, а не покровительствовать друг другу. С этой точки зрения речь идет не столько о повторении саммитов прошлого, сколько о переосмыслении областей сотрудничества, в которых пересекаются интересы обеих сторон.
Европейско-латиноамериканское пространство взаимодействия
Экономические отношения между двумя регионами не отличаются особой динамичностью: в 2022 году доля ЛАК в импорте ЕС составила 4,8%, а в экспорте — 5,8%, что все еще ниже 7,2% Швейцарии. Когда дело доходит до инвестиций в ЛАК, ЕС и США по-прежнему лидируют. Правовой основой торговых отношений являются в основном существующие соглашения об ассоциации или соглашения о свободной торговле между ЕС, с одной стороны, и МЕРКОСУР, Андским сообществом, Центральной Америкой, странами Карибского бассейна, Мексикой и Чили, с другой. Некоторые из них, такие как Соглашение об ассоциации с Центральной Америкой 2012 года, еще не ратифицированы всеми государствами-членами ЕС и действуют лишь временно. Другие, например, в Чили и Мексике, адаптируются и модернизируются. Политический диалог между двумя регионами застопорился из-за внутренних конфликтов по обе стороны Атлантики. Сотрудничество в целях развития страдает от перехода многих государств к статусу стран со средним уровнем дохода, что означает, что они больше не имеют права на преференциальный режим. Тем не менее, оба партнера ищут новые опорные точки для преодоления асимметричных отношений — не только в плане взаимной ориентации, но и в плане восприятия проблем. Точно так же, как страны Центральной и Восточной Европы, входящие в ЕС, проявляют очень мало интереса к ЛАК, в странах ЛАК также стала широко распространена определенная сдержанность в отношении подходов и процедур ЕС.
Тем более это касается многих требований Брюсселя, которые в ЛАК воспринимаются как препятствия для диалога. Например, положение о борьбе с глобальным обезлесением и деградацией лесов рассматривается как препятствие для понимания того, как страны Латинской Америки и Карибского бассейна могут управлять лесами Амазонки или Мезоамерики в будущем. Такие противоречия между регионами необходимо решать, если они не хотят навсегда разорвать отношения. Именно здесь издержки отказа от диалога становятся очевидными для всех вовлеченных сторон.
Двусторонние отношения и сотрудничество с отдельными странами Латинской Америки и Карибского бассейна, вероятно, останутся главным инструментом ЕС для поддержания связей с регионом. Они позволяют ЕС более эффективно отстаивать свои интересы в обеспечении безопасности поставок критически важного сырья, переходе на чистую энергию и достижении мобильности, а также в решении проблем, связанных с изменением климата. На этом фоне саммит с СЕЛАК и отношения на данном межрегиональном уровне могут быть лишь дополнительными широкими рамками для гибких форматов в отдельных тематических областях.
Такой подход потребует гораздо большего дипломатического взаимодействия с обеих сторон, чем это было в последние годы, особенно когда речь идет о конкретном вкладе латиноамериканских государств в решение глобальных проблем. Таким образом, порядок взаимодействия между ЕС и ЛАК должен быть многогранным и гибким, чтобы выйти за рамки установленных форматов и перейти к новым вариантам с переменной геометрией и скоростью.
Новая повестка дня СЕЛАК-ЕС
Буэнос-Айресская декларация, принятая на встрече СЕЛАК в Аргентине в январе 2023 года, охватывает широкий круг вопросов в своих 111 пунктах. Новая повестка дня для отношений между ЕС и ЛАК, представленная Европейской комиссией в начале июня этого года, также является всеобъемлющей. Оба документа частично совпадают, и круг возможных тем для саммита ЕС-СЕЛАК довольно широк: продуктивная трансформация и передача технологий в направлении принципиально новой модели постпандемического развития; острая необходимость реальных изменений в направлении экологической устойчивости вместо проектов по извлечению полезных ископаемых; повышение конкурентоспособности за счет продвижения цифровизации; сближение политики и стандартов в отношении социальных прав; сокращение бедности и других форм неравенства — и многое другое, что можно отнести к категории сохранения и защиты демократии, верховенства закона и гражданских прав.
Этот широкий спектр вопросов предлагает возможности, но также несет риск увязнуть в проблемах. Поэтому саммит в Брюсселе должен определить четкий план работы по этой обширной повестке дня и определить приоритеты. С одной стороны, имело бы смысл найти гибкие процедуры, в которых темп не задавал бы самый медлительный из игроков, но, с другой стороны, важно не идти на уступки, приносящие демократические принципы в жертву экономическим перспективам и целям. Эта двойная ответственность объясняет заинтересованность в продолжении диалога и одновременном создании постоянного координационного механизма, как это предлагает ЕС. Однако этот вариант может быть успешно реализован только в том случае, если ЕС одновременно разовьет содержательные двусторонние отношения с отдельными государствами. Это позволит избежать риска того, что дипломатия на высшем уровне приобретет высокий статус, но станет активной только по ограниченному числу вопросов и с разными партнерами, как это было в случае с (суб)региональными диалогами. С другой стороны, следует избегать риторических требований об усилении геополитического влияния для обоих регионов, не в последнюю очередь потому, что форумный характер СЕЛАК означает, что Сообщество вряд ли будет подходящим партнером для европейцев в этом отношении. В конечном счете, решающим фактором является то, готовы ли и способны ли государства-члены СЕЛАК более четко заявить о себе в международной политике или же они будут воздерживаться от этого в интересах своих собственных экономических преимуществ.