Проведенный анализ показал серьезное отставание в Российской Федерации объемов производства и применения беспилотных воздушных судов (БВС) в гражданской авиации от ряда государств, например, от Австралии и США.
Так в США на 31.01.2023 зарегистрировано 871984 БВС, из них 333946 предназначенных для коммерческой деятельности, выдано 307049 свидетельств внешним пилотам[1], в Австралии выдано 2373 сертификатов эксплуатантов с правом выполнения авиационных работ[2].
На 16.01.2023 в базе данных беспилотных гражданских воздушных судов Росавиации числится 70 тысяч БВС максимальной взлетной массой от 0,15 килограмма до 30 килограммов[3] подавляющее большинство которых предназначено для развлекательных полетов, не выдано ни одного свидетельства внешнего пилота, сертификата летной годности на БВС, сертификата эксплуатанта, осуществляющего коммерческие воздушные перевозки.
Можно привести еще множество параметров, но полагаю читатель и сам достаточно проинформирован об уровне развития производства и применения БВС в гражданской авиации. Аналогичная ситуация сложилось и с производством и применением легких воздушных судов (легкой авиацией).
Одной из причин является неблагоприятный для развития деловой климат в рассматриваемой сфере.
Так, сравнение доступности прохождения основных процедур, необходимых для осуществления деятельности в обсуждаемой сфере показал, что в Российской Федерации процедур значительно больше, они дороже и дольше, порядок части их проведения не установлен или недостаточно четко определен, часть необходимых процедур невозможно осуществить в установленном воздушным законодательством.
Так, в отечественном законодательстве предусмотрены требования по обязательному получению сертификата разработчика, разрешительных документов на осуществление заправки топливом и приотивообледенительной обработки, регистрации прав собственности на воздушные суда, которые отсутствуют в законодательствах государств с развитым производством и применением БВС, например в Австралии, Канаде и США.
Некоторые вновь изданные правила установили дополнительные требования и процедуры.
Так, авиационные правила АП-21, изданные Межгосударственным авиационным комитетом, предусматривали возможность получения сертификата типа на легкое воздушное судно без обязательного привлечения центров по сертификации с участием Комиссии из экспертов – аудиторов МАК и специалистов разработчика, что значительно снижало издержки разработчика и ускоряло сертификацию.
После издания российского аналога АП-21 Межгосударственного авиационного комитета[4] и 56-ФЗ такая возможность была исключена и заявителям необходимо обращаться в центры сертификации оплачивая их услуги по договорным ценам, не подлежащим государственному регулированию.
Да, были внесены изменения в Часть 21, что можно сертифицировать и без центров сертификации, в «своих» испытательных лабораториях, но это противоречит Воздушному кодексу Российской Федерации (подробнее см. в статье "Три приказа Минтранса России на Троицу. Шаг вперед и два шага назад")
Кроме того, методика, устанавливающая порядок определения размера платы за сертификацию авиационной техники, разработчиков и изготовителей[5] позволяет, определить размер оплаты на основе произвольно устанавливаемой трудоемкости.
При этом предельная трудоемкость работ по сертификации типа сверхлегкого воздушного судна и предельный размер платы за оказание услуги, всего в 3 раза трудоемкости сертификации воздушного судна с массой до 150 тонн.
Кроме указанной платы необходимо оплатить услуги предложенных Росавиацией сертификационных центров и испытательных лабораторий по нерегулируемым договорным ценам.
При этом установленный методикой предельный размер платы за сертификацию типовой конструкции сверхлегкого воздушного судна составляет более 38 миллионов рублей в год.
Повременной принцип оплаты работ стимулирует сертифицирующий орган к затягиванию сертификации.
Для сравнения - Авиационная администрация Канады установила плату в размере 91,730 канадских долларов[6] (4,8 млн рублей по курсу на 31.01.2023) за весь объем работ. При этом в Канаде отсутствуют требования по обязательному привлечению сторонних организаций, таких как центры по сертификации, и оплате их работ.
В настоящее время в Канаде вступают новые правила оплаты, которые устанавливают более гибкую систему оплаты, снижая ее размер.
В результате, стоимость сертификационных работ по одобрению типовой конструкции сверхлегкого воздушного судна за год в России в десятки раз больше, чем стоимость работ в Канаде, причем в России необходимо дополнительно оплачивать услуги центров по сертификации и испытательных лабораторий. Например, сертификация сверхлегкого БАС-200 обошлась в 142 млн. рублей[7]. При этом ограничения, указанные в сертификате и карте данных к нему при настолько велики, что никаких шансов окупить даже расходы по сертификации невозможно.
Это делает проект априори убыточным и приводит к бесплодному расходованию средств Бюджета Российской Федерации.
В результате любой проект, который делается без тотальной государственной поддержки не будет иметь коммерческого успеха.
В качестве примера можно привести сертификацию российского Самолета «Борей» в Канаде в условиях санкций 2014 года. Сертификация длилась около года, затраты на получение одобрения типовой конструкции составили около 10 млн. рублей. Большая часть затрат пришлась на командировочные (транспортные) расходы.
Несколько дороже (приблизительно в три раза) и сложнее были процедуры получения сертификата типа на самолет в ФРГ. Кроме того, сертификат типа был получен в Малайзии, тоже за весьма умеренную плату.
Самое удивительное, что в Российской Федерации отказались одобрить выданный иностранными государствами сертификат типа на российский самолет под надуманными предлогами и его можно будет поставлять в большинство иностранных государств (после снятия санкций и в Канаду и государства ЕС), но в Российской Федерации как серийное воздушное судно эксплуатировать его будет нельзя.
Кроме того, разработчику и изготовителю необходимо пройти ряд установленных в сфере экспериментальной авиации процедур, по существу, дублирующий сертификационные процедуры в сфере гражданской авиации с оплатой множества процедур по нерегулируемым тарифам.
В результате, по нашим оценкам для начала деятельности по разработке легкого БВС надо затратить порядка 140 млн. рублей, и потратить, как минимум, полгода на получения множества разрешительных документов.
В большинстве стран с развитой гражданской авиацией, для иностранного разработчика не требуется никаких финансовых и временных затрат для начала деятельности, что изначально ставит российского разработчика в проигрышное положение по сравнению с иностранным.
Это ясно демонстрирует одну из главных причин отставания в разработке и производстве в Российской Федерации легких воздушных судов, особенно беспилотных.
Все это делает российских разработчиков неконкурентоспособными по сравнению с их иностранными коллегами.
В части учета беспилотных воздушных судов издано Постановление Правительства Российской Федерации от 25 мая 2019 г. № 658 "Об утверждении Правил государственного учета беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой от 0,15 килограмма до 30 килограммов, ввезенных в Российскую Федерацию или произведенных в Российской Федерации".
Указанными правилами предусматривается срок рассмотрения заявления практически 3 календарных недели. В случае наличия любой ошибки, требуется повторение процедуры.
Аналогичная процедура в США занимает порядка пяти минут, ошибки исправляются в ходе заполнения формы онлайн.
Справедливости ради отметим, что на практике процедура занимает «всего» 5 дней. Как правило.
Одним из наиболее востребованным направлением применения легких, особенно беспилотных воздушных судов, являются авиационные работы.
В правилах перечень авиационных работ, для выполнения которых требуется наличие сертификата, расширен с шести видов до девяти групп видов работ, насчитывающих десятки видов, охватывающих практически всю деятельность в области авиационных работ.
В международной практике требуется получения сертификата только для 3…7 видов авиационных работ, создающих серьезные дополнительные риски по сравнению с полетами в целях авиации общего назначения и поэтому требующих особого контроля со стороны государства.
Кроме того, в ФАП-494 введены необходимость получения отдельной квалификационной отметки для выполнения авиационных работ, что широко не применяется в международной практике, а также дублирование проверок двумя органами исполнительной власти.
ФАП-494 предъявляют многократно более серьезные требования чем, например, PART 107, PART 137 и PART 139 CFR 14 USA[9].
В правилах, по сравнению с предыдущей редакцией, для эксплуатанта легких воздушных судов предусмотрена возможность совмещения руководителем ряда функций его заместителей. Однако найти специалиста, удовлетворяющего требованиям подпунктов «а», «б», «г», «е» пункта 5 Правил практически невозможно.
Упразднение необходимости оценки финансово-экономического состояния эксплуатанта, выполнившего коммерческие воздушные перевозки на легких пилотируемых воздушных судах или беспилотных воздушных судах также несущественно влияет на регуляторную нагрузку, так как на практике эта норма применяется редко.
Самым большим препятствием для организации нового эксплуатанта легких воздушных судов является разработка, утверждение и выполнение документации, предусмотренной главой III ФАП-10.
В целом новый ФАП-10 не устранил регуляторных конкурентных преимущество иностранных эксплуатантов легких воздушных судов.
Правила предъявляют многократно более серьезные требования чем, например, PART 135 CFR 14 USA для пилотируемых воздушных судов и PART 107 для беспилотных воздушных судов и по сути являются непреодолимым барьером.
При этом уровень безопасности полетов в упомянутых государствах на порядок (а то и два порядка) выше.
Серьезным ударом по бизнес климату явилось принятие федерального закона № 56-ФЗ от 14 марта 2022 г. (далее – Закон).
Закон ввел внесудебное аннулирование и приостановление действия свидетельств авиационного персонала, исключил возможность получить сертификат летной годности на легкое, сверхлегкое воздушное судно.
Кроме того, Закон установил дополнительные обязательные требования:
о необходимости получения разрешительных документов лицами, выполняющими заправку воздушных судов горюче-смазочными материалами, обработку специальными жидкостями;
установил дополнительные области обязательной сертификации авиационной техники;
для некоторых процедур выдачи разрешительных документов введена платная основа;
установлена необходимость привлечения сертификационных центров и испытательных лабораторий при обязательной сертификации. При этом закон не предусматривает нормативного регулирования размера оплаты услуг «центров сертификации»;
В части необходимости получения разрешительных документов лицами, выполняющими заправку воздушных судов горюче-смазочными материалами, обработку специальными жидкостями.
Вводимые нормы раньше были отменены, так как практически невыполнимы для владельцев посадочных площадок и эксплуатантов легких воздушных судов, включая БВС, которые используют посадочные площадки и неподготовленные участки земли и воды, а также создавали серьезные ограничения конкуренции на рынке авиационного топлива. Подобные требования не применяются в государствах с развитой гражданской авиацией.
Закон настолько серьезно повлиял на развитие авиации и был принят с нарушением такого количества процедур, что заслуживает отдельной публикации.
Другой серьезной проблемой является неурегулированность процедур предоставления большинства государственных услуг в сфере гражданской авиации.
Часть процедур, например, получения свидетельств авиационному персоналу, эксплуатирующему БВС, получение сертификатов летной годности БВС, осуществить невозможно в рамках законодательства по причине отсутствия необходимых нормативных правовых актов.
Порядок предоставления важнейших государственных услуг в области гражданской авиации не урегулирован административными регламентами или регламенты противоречат воздушному законодательству, что создает условия для затягивания процедур и проявлению коррупции.
Так, отсутствуют административные регламенты, регулирующие порядок выдачи разрешительных документов разработчикам и изготовителям авиационной техники, юридическим лицам, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки, техническое обслуживание, ведущим подготовку авиационного персонала, а также порядки утверждения программ подготовки авиационного персонала и сертификации авиационной техники и множества других государственных услуг.
Не соответствуют положениям вновь изданных актов воздушного законодательства многие административные регламенты, например: Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к выполнению функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения и Административный регламент Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по организации и проведению обязательной сертификации физических лиц, юридических лиц, выполняющих авиационные работы.
Кроме того, на деловой климат отрицательно влияет возможность внесудебного аннулирования свидетельств авиационного персонала и других разрешительных документов. Практика демонстрирует многочисленные нарушения, в том числе и криминального характера, связанные с реализацией указанной возможности[11].
В иных областях регулирования в Российской Федерации лишение специального права, аннулирования лицензии осуществляется исключительно по решению суда.
В статье приведены лишь основные проблемы делового климата в рассматриваемой области, "лежащие на поверхности".
Для получения полной картины происходящего необходимо провести масштабные научные исследования.
О предложениях по улучшению делового климата в обсуждаемой области читайте в следующих публикациях!
[1] Federal Aviation Administration (https://www.faa.gov/uas)
[2] Remotely Piloted Aircraft Operator’s Certificate (ReOC) holders by CASA (https://www.casa.gov.au/search-centre/remotely-piloted-aircraft-operators-certificate-reoc-holders)
[3] Росавиация, (https://favt.gov.ru/novosti-novosti/?id=9849)
[4] Федеральные авиационные правила "Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей. часть 21" Утверждены приказом Минтранса России от 17 июня 2019 г. № 184
[5] Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 20 мая 2022 года № 189 «Об утверждении методики определения размера платы за оказание услуги по выполнению работ, проводимых для принятия решения о соответствии объекта сертификации применимым требованиям к летной годности объекта сертификации и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, соответствии юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил, и предельного размера указанной платы»
[6] SCHEDULE V (Sections 104.01 to 104.03 and 104.07) of Canadian Aviation Regulations (https://lois-laws.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-96-433/FullText.html#s-521.01).
[7] Air Media (https://t.me/airmedia24/462)
[8] Приказ Минтранса России от 19 ноября 2020 г. № 494 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта»
[9] 14 CFR USA (https://www.ecfr.gov/current/title-14)
[10] Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.01.2022 № 10 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил»
[11] Известия https://iz.ru/1408731/maksim-talavrinov-anastasiia-lvova/poshel-na-posadku-chto-privelo-k-arestu-eks-chinovnika-rosaviatcii