Предварительные переговоры за полгода до начала Всемирной конференции по климату в Дубае (COP28) в течении 10 дней начались 5 июня в Бонне (Германия). Они затрагивали вопросы реализации климатических и адаптационных целей. В итоге в Бонне удалось немного «спустить пар» накопившегося недовольства и противоречий, но очевидно, что в Дубае к моменту объявления результатов Глобального подведения итогов (GST) градус накала климатической дискуссии может достичь своего максимума: с новой силой разгорится спор о будущем ископаемого топлива и о повышении амбициозности национальных целей.
По многим пунктам повестки остался статус «стороны не смогли достичь согласия», а значит, в декабре в Дубае дискуссия развернётся с новой силой.
По итогам заседаний был опубликован проект структуры итогового решения КС-28 по Глобальному подведению итогов (Global Stocktake, GST) — документ, который суммирует результат работы стран по реализации Парижского соглашений и ставит цели на будущее.
Желание авторов (в основном учёных из развитых стран) внести алармистские формулировки докладов в официальные тексты решений Конференции сторон, тем самым сделав рекомендации почти обязательными к выполнению, встречает ожесточённое сопротивление со стороны развивающихся стран, которые по сути настаивают, что любые громкие обязательства должны сопровождаться финансовой и технологической помощью и гарантиями экономической рентабельности и социальной стабильности. Формула «обязательства в обмен на деньги» была ключевой на всех этапах и треках работы Боннской конференции и скорее всего останется такой и в Дубае — в том числе и в работе по запуску фонда по потерям и ущербу, и в поиске общей глобальной цели по адаптации, и в дискуссии по социальным и экономическим аспектам декарбонизации.
Обсуждение вопросов митигации было фактически заблокировано развивающимися странами, которые готовы были говорить о новых обязательствах только в обмен на гарантии финансовой и технической помощи. На фоне невыполнений развитыми странами обязательств по объемам климатического финансирования — $100 млрд в год — обсуждение вопросов климатического финансирования в Бонне было особенно напряженным. На КС-28 стороны должны принять рамочные основы глобальной цели по адаптации, однако в Бонне была сформирована только структура конечного решения, без конкретного набора индикаторов и параметров адаптации.
В этой обстановке согласование текстов по традиционно непростой 6-й статье Парижского соглашения прошло относительно гладко, за исключением недовольства Ганы касательно формулировок решения по нерыночным подходам. Один из механизмов статьи 6 уже заработал, и страны уже запускают проекты, предъявляя требования к их качеству гораздо выше заявленного минимума. Второй механизм, подразумевающий верификацию результатов по единым ооновским правилам, ещё предстоит достроить, нерешённых вопросов вокруг системы выпуска остаётся немало, и конечный спектр допущенных проектов не определён.
В Дубае должен состояться запуск механизма в рамках ст. 6.4. Однако проект руководства по методологиям климатических проектов и отдельное регулирование для проектов поглощения парниковых газов вызвали серьезные разногласия не только среди переговорщиков в Бонне, но и среди участников рынка.
Острый спор возник вокруг оценки результатов Шестого обзорного доклада МГЭИК, который традиционно в мрачных красках рисует картину будущего, призывая принимать самые решительные меры, в первую очередь касающиеся отказа от ископаемых видов топлива. Выводы научно-аналитических докладов МГЭИК имеют рекомендательный характер, но стороны не могут согласиться в том, в какой мере эти выводы нужно опираться.
Многие страны усомнились в том, что на основе выводов Шестого оценочного доклада МГЭИК можно строить государственную и международную климатическую политику. Традиционно развивающиеся страны сопротивляются рекомендательным оценкам, которые дают ученые МГЭИК относительно перспектив глобального изменения климата. Страны опасаются, что такие оценки повлекут за собой необходимость повышения амбициозности обязательств, которые, в свою очередь, требуют дополнительных технических и финансовых средств.
В Дубае дискуссия по вопросам, затронутым в Бонне, развернется с новой силой. Во главе угла по-прежнему окажется соотношение между амбициями в области митигации и доступными ресурсами. Можно также ожидать нового витка споров о судьбе ископаемого топлива и субсидий на него.
После двухнедельного обсуждения технических вопросов организации климатического саммита COP28 в Бонне ООН внесла изменения в порядок регистрации участников. Представители компаний, занимающихся добычей ископаемого топлива, должны будут идентифицировать себя таковыми при регистрации, чтобы сделать очевидными потенциальные конфликты интересов.
Глобальное подведение итогов
Особое внимание было уделено вопросам Глобального подведения итогов (Global Stocktake, GST). Это механизм «аудита» и повышения амбициозности действий сторон по реализации Парижского соглашения. Он должен проводиться каждые пять лет, и впервые это будет сделано на КС-28 . Итоги GST отразят все основные направления работы: митигация, адаптация и финансы.
Можно отметить, что на Боннской конференции по вышеперечисленном трекам не было значительного прогресса и дискуссии носили лишь характер обмена мнениями. Был опубликован проект структуры итогового решения КС-28 по Global Stocktake. Однако даже вокруг этого технического документа разгорелись споры о формулировках, и произошел очередной обмен аргументами вокруг темы исторической ответственности крупных эмитентов — одного из фундаментальных вопросов климатического процесса.
При этом продолжают звучать вопросы о более активном участии в финансовой помощи крупных стран, формально не относящихся к развитым.
Во многих выступлениях представителей африканской группы и «Группы 77 и Китая» (объединяет большинство развивающихся стран) всё чаще и агрессивнее звучит противопоставление развитых и развивающихся стран, апелляция к принципу общей, но дифференцированной ответственности, обращение к идее исторической справедливости крупных эмитентов за накопленные выбросы.
В конечном итоге структура решения была принята с опциями, то есть без консенсуса по формулировкам.
Митигация
На КС-26 в Глазго решения в части митигации, то есть собственно сокращения выбросов, оказались в центре внимание, в том числе было решено запустить отдельную рабочую программу по «срочному повышению амбиций». На КС-27 в Египте программа начала работу. Однако в Бонне развивающиеся страны отказались включить соответствующий пункт в повестку заседания, чтобы значительно понизить статус результатов обсуждения.
Развивающиеся страны опасаются, что им навяжут новые, более амбициозные цели и не предоставят значимых инструментов их достижения. Поэтому они настаивали на включении в повестку дополнительного трека по финансам. «Битва за повестку» продолжалась до предпоследнего дня конференции и завершилась ее принятием без отдельного пункта по митигации, с дополнительным пунктом по адаптационной тематике, но без нового трека по финансированию.
Адаптация
В рамках трека адаптации рассматриваются вопросы повышения устойчивости экономики и обществ к изменениям климата, особенно уязвимых стран, регионов и групп населения, вопросы оценки климатических рисков. Традиционно по треку адаптации происходят наиболее сложные дискуссии о финансировании между развитыми и развивающимися странами.
КС-27 воспринималась как «адаптационная» конференция, но реальный прогресс оказался незначительным. Было отмечено, что сохранился адаптационный «разрыв» (разница между реальными и необходимыми для достижения цепей ПС мерами) по аналогии с митигационным «разрывом».
В Бонне дискуссии по адаптации шли сразу по нескольким трекам, однако наиболее значимым можно считать трек глобальной цели по адаптации (GGA), по аналогии с парижскими целями по митигации и финансам.
Ключевая сложность в данном вопросе — отсутствие простого количественного измерения эффектов в области адаптации (в отличие от митигации, намеряемой сокращенном выбросов ПГ-СО2,-эквиваленте), из-за чего ставить универсальные цели и отчитываться о результатах крайне сложно. Кроме того, адаптационные мероприятия по определению очень локальны и сильна зависят от национального контекста.
На КС-28 стороны должны принять рамочные основы адаптационной цели, однако в Бонне прогресс сказался незначительным. Принятый документ содержит проект структуры конечного решения, однако не был достигнут консенсус о включении в него конкретного набора индикаторов и параметров адаптации.
ЕС и США, стараясь в ответ добиться более высоких обязательств по сокращению выбросов, всё чаще идут на компромисс, примером которого стал, например, фонд компенсации потерь и ущерба, а также создание рабочей программы по справедливому переходу.
Климатическое финансирование
Трек финансирования — традиционно одни из самых напряженных на фоне многолетнего невыполнения развитыми странами обязательств по объемам климатического финансирования — $100 млрд о год. И хотя они рассчитывают достичь цели в этом году, этот вопрос служит основой для сложившегося недоверия между сторонами.
Обсуждения «новой коллективной количественной цели» (NCQG), которая предусмотрена Парижским соглашением и должна быть согласована на 29-й КС в 2024 году, формально не носили характер переговоров, однако высветили основные противоречия. Среди них — сама целевая сумма и принципы ее определения: будет сумма установлена на основе потребностей развивающихся стран или политическим решением "сверху", может ли ома изменяться с течением времени, каков будет охват источников финансирования, т.е. будут ли включены «новые доноры» и частные финансы.
Отдельный концептуальный вопрос — связь новой количественной цели с целью Статьи 21.C — «привести финансовые потоки в соответствие с [низкоуглеродистой] траекторией развитие». Последняя может трактоваться как затрагивающая национальные финансы и такие вопросы, как финансирование зеленых отраслей и прекращение финансирования ископаемого топлива, в том числе через субсидии.
Статья 6 Парижского соглашения
В Бонне продолжилась техническая работа над деталями рыночных механизмов Статьи 6. По уже работающему механизму 6.2 стороны посвятили много времени вопросам, связанным с требованиями к реестрам и отчетности, в том число единого электронного формата (AEF), для представления ежегодной информации. Запуск первый пилотных проектов и подача Швейцарией первого в истории механизма первоначального доклада (initial report) по сути перевели 6.2 в статус активного испытания. Фундаментальных нерешенных проблем осталось но так много. а их числе, характер связей между реестрами, функции международного реестра (для тех стран, что не захотят или не смогут создавать национальный) и вопрос о возможности реализации по 6.2 проектов избежания выбросов.
В свою очередь, механизм 6.4 пока далек от завершения. Стороны должны утвердить последние элементы, необходимые для его запуска, на КС-28 в Дубае. Среди них — руководство по методологиям климатических проектов и отдельное регулирование для проектов поглощения парниковых газов. Эти документы разрабатывает отдельный Наблюдательный орган РКИК ООН, и их проекты вызвали серьезные разногласия в преддверии конференции в Бонне не только среди переговорщиков, но и среди участников рынка. Разногласия касаются требовании к принятым методологиям в части базовых линий, критериев дополнительности и отдельных требований к проектам поглощений и могут существенно повлиять на конечное предложение на "Парижском рынке". Наблюдательный орган будет собираться на новые заседания перед КС-28 для обсуждения о этих ключевых вопросов. Ближайшая встреча пройдет в июле.
Обсуждение доклада МГЭИК
Межгосударственная группа экспертов по вопросам изменения климата (МГЭИК) — ото основной институт, определяющий глобальный научный консенсус по теме климатических изменений. Он производит оценочные доклады — научную базу переговоров. Эти доклады традиционно акцентируют внимание на повышающихся климатических рисках и необходимости срочных и амбициозных действий, особенно в области митигации.
Встреча а Бонне стала первым официальным обсуждением выводов обобщающей части (Synthesis Report) Шестого оценочного доклада МГЭИК (AR6), и его рекомендации вызвали едва ли не наиболее острые споры на всей конференции. Стороны не могли согласиться, считать ли оценочный доклад "наилучшими имеющимися научными знаниями", на основе которых следует строить государственную и международную климатическую политику.
Традиционно развивающиеся страны сопротивляются рекомендательной части доклада МГЭИК. Страны опасаются, что оценки масштабов необходимого снижения выбросов ПГ повлекут за собой необходимость повышения амбициозности обязательств. что, в свою очередь, потребует дополнительных технических и финансовых средств. Итоговое решение сказалось размытым, указывая лишь на «вклад» доклада в научные знания. Это, в свою очередь, вызвало серьезное недовольство со стороны развитых и наиболее уязвимых стран.
Вопросы потери и ущерба
На 27-й КС было примято решение о формировании специального фонда для возмещения потерь и ущерба от изменения климата. В Бонне в рамках работы Переходного комитета Стороны обсуждали параметры будущего Фонда: понятие «особо уязвимых стран», которым будет положено финансирование; источники средств и отношение с другими финансовыми механизмами; управление фондам; виды финансовых инструментов и порядок доступа стран к ним.
Развивающиеся страны настаивали на том, что фонд должен быть оперативным органом РКИК ООН, а его финансирование должно осуществляться за счет взносов развитых стран и предоставлять преимущественно гранты, а не займы. При этом согласия по перечню стран, которые могут претендовать на средства фонда, среди развивающийся стран нет: выбор стоит между всеми странами этой категории и только уязвимыми группами малых островных и наименее развитых.
На треке Global Stocktake предстоит дать коллективную оценку успехам и провалам Парижского соглашения, и в этом контексте с новой силой прозвучат призывы к повышению амбиций стран, в том числе заложенных в Определяемых на национальном уровне вкладах (OHУB). Не менее напряжённая дискуссия в очередной paз развернется вокруг климатического финансирования: помимо сумм и сроков, будут звучать призывы расширить число стран-доноров до «крупных экономик». В конечном счете эти разговоры опираются на базовый вопрос об исторической и сегодняшней море ответственности стран за выбросы парниковых газов.
Можно ожидать нового витка споров о судьбе ископаемого топлива и субсидий на него. Назначенный председатель КС-28 уже отметил, что есть потенциал для обсуждение цели по сокращению выбросов от использования ископаемого топлива и что постепенное выведение из использования ископаемого топлива «неизбежно». Он также предложил поставить коллективную цель утроения генерации на возобновляемых источниках энергии к 2030 году.
В оставшиеся до КС-28 месяцы пройдет несколько встреч тематических органов РКИК, однако повестка будет формироваться и на смежных мероприятиях.
Материал подготовлен на основе статьи "Как идет подготовка к 28-й Конференции сторон рамочной конвенции ООН об изменении климата" / Климатический вестник №11 с дополнениями из источников, указанных по ссылкам