Сегодня Конституционный Суд РФ вынес Постановление, которым существенно изменил балансы во взаимоотношениях между органами государственной власти и местным самоуправлением.
Формальным поводом для обращения в Конституционный Суд РФ стал вопрос о том, какой уровень публичной власти должен финансировать мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок на землях государственной (публичной) собственности у которых нет формального пользователя.
Эта проблема связана с тем, что в правоприменительной практике именно муниципальные образования рассматриваются как субъекты, непосредственно ответственные за содержание (в том числе за недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и любых других земель публичных категорий, расположенных в границах этих муниципальных образований земель, в случае если они не закреплены за конкретным пользователем.
Из-за этого именно на муниципалитеты судебной практикой была возложена безусловная обязанность обеспечить за счет средств местного бюджета финансирование мероприятий по содержанию этих земельных участков (ликвидации несанкционированных свалок, образовавшихся на этих землях и земельных участках).
Конституционный Суд РФ следующим образом комментирует данную проблему:
<…> правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.<…> наделение <…> органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (притом что неразграниченные земли по-прежнему составляют значительную часть земельного фонда страны), не позволяет рассматривать эти полномочия как связанные исключительно с решением вопросов местного значения, на что уже обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 3 июля 2019 года № 26-П.<…> Конституция Российской Федерации не исключает такого распределения полномочий между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления. Однако такое возложение предполагает как соблюдение вытекающего из Конституции Российской Федерации порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.<…> 6.2. Наделяя органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, законодатель предусмотрел в Бюджетном кодексе Российской Федерации зачисление в бюджеты муниципальных образований [ряда доходов] (части пятая и шестая статьи 62).<…> Однако, как показывает практика, указанные доходы обычно составляют весьма незначительную часть в общем объеме неналоговых поступлений и не покрывают затрат на ликвидацию возникающих несанкционированных свалок. Кроме того, такие муниципальные образования, как городские поселения и муниципальные районы, на территории которых преобладают неликвидные неразграниченные земли, не имеют объективной возможности даже частично (а тем более – полностью) взять на себя соответствующие затраты.
В результате Конституционный Суд РФ признал неконституционными целую группу законодательных норм, которые в судебном истолковании позволяли возлагать бремя содержание земельных участков публичной собственности (субъектов и федерации) исключительно на муниципальные образования, на территории которых эти земельные участки расположены.
По сути благодаря этому Постановлению Конституционного Суда РФ начинают работать конституционные нововведения 2020 года, суд достаточно много внимания уделил анализу вопроса единства публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ) и права муниципальных образований на компенсацию расходов, которые возникают в при их взаимодействиями с органами госвласти при реализации публичных функций (ст. 133 Конституции РФ).
Теперь муниципальные образования не один на один с проблемой. Хотя работы по именно очистке территории, за ними еще остаются, софинансирование этих мероприятий обязаны осуществлять федеральный и региональный уровень (применительно к соответствующим ситуациям).
Это следует из логики законодательного регулирования, на которую обращает внимание Конституционный Суд РФ:
<…> система обращения с отходами в Российской Федерации – сообразно конституционным предписаниям о единстве системы публичной власти – построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней этой власти.
В итоге ранее скинутая на местный уровень проблема содержания земель публичной собственности (сопровождаемая на просьбы муниципалов выделить дополнительные деньги или отсрочить сроки исполнения решений ехидными замечаниями судов – отсутствие денежных средств не освобождает от несения обязанностей), становится проблемой совместной, каждый уровень публичной власти должен будет принять участие в решении общей проблемы – обеспечения благоприятной окружающей среды.
Помимо этого, законодателю предстоит предусмотреть и рабочий механизм реализации конституционных положений:
…закрепленный в статье 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип единства системы публичной власти, направленный на повышение эффективности ее функционирования, предполагает не только необходимость слаженного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления, но и наличие организационно-правовых и финансовых механизмов данного взаимодействия. Такого рода механизмы – в контексте реализации предписаний статей 751 , 132 (части 2 и 3) и 133 Конституции Российской Федерации – должны быть основаны на принципе сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующем процессе каждого из трех уровней публичной власти, с тем чтобы обеспечивались как развитие местного самоуправления на основе самостоятельности и приближенности к населению, так и реализация региональными и федеральными органами государственной власти возложенных на них конституционно значимых функций по обеспечению устойчивого развития территории данного региона и России в целом.
Ознакомиться с комментируемым Постановлением Конституционного Суда от 30.05.2023 № 27-П/202 можно по ссылке.