Первые отсылки к законам и указам, регулирующим государственные закупки различных ресурсов, продуктов и материалов, относятся к временам правления Алексея Михайловича, первого царя династии Романовых. До современных историков дошёл его указ “О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей”, датированный 7 июля 1654 года. Впрочем, некоторые учёные относят к этой области права и более древний указ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», подписанный царем Федором Иоанновичем в 1595-м году.
Госзакупки в царской России
Как видно из описанного выше факта формировать государственные заказы и отбирать для них исполнителей в России начали очень давно. Но первые серьёзные попытки к нормативному регулированию системы госзакупок предпринял император Пётр Первый. В 1715-м году он создал Канцелярию подрядных дел, которая занималась всеми вопросами, связанными с заключением и выполнением государственных контрактов. В этом вопросе он опередил Великобританию, в которой почти аналогичное ведомство было создано почти столетие спустя.
Для петровской эпохи стоит отметить чёткое разделение государственных заказов на “гражданские” и военные. Если Канцелярия подрядных дел занималась поставками сырья и материалов в мирных целях, то в сфере обороны за это отвечали
отдельные должностные лица. При этом опыт военных чиновников активно перенимался их коллегами в штатском.
Император Пётр сделал ещё одно важное достижение: он сделал институт государственных закупок открытым и доступным для общественного контроля. В Сенатскую Канцелярию в обязательном порядке подавалась информация о том, кто и какой подряд выполняет, а объявления об открытых контрактах (их называли “билетами”) размещались на воротах всех городов. Стать государственным подрядчиком мог каждый добропорядочный гражданин, репутация которого была подтверждена поручителем из числа авторитетрных горожан или известных в обществе людей, имеющих высокий социальный статус.
Помимо этого, Пётр Первый принял ряд мер по борьбе со взяточничеством среди подрядчиков и чиновников. Если подрядчик завышал цены на свои услуги, то он подвергался штрафу в соответствии с указом "Об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок", а также преследовался законом за взятки, получаемые государственными служащими. В подобных случаях проводилось специальное судебное расследование.
Для строительства военно-морского флота в эпоху Петра Великого был принят "Регламент Адмиралтейства и Верфи", который определял порядок поиска исполнителей оборонных заказов и заключения договоров с ними. Этот документ считается первым образцом российского тендерного законодательства.
Госзакупки в период правления Анны Иоанновны
При Анне Иоанновне государственные закупки начали активно освещаться в печатных средствах массовой информации (газетах). Все объявления о государственных контрактах были обязательны к публикации в “Русских курантах”. Это был серьёзный шаг вперёд по сравнению с публичными объявлениями в людных местах. Также до государственных торгов допускали только тех партнёров, кто лично подтвердил своё участие в подряде визитом в Камер-коллегию (надзорный орган) и не имели перед государством финансовых задолженностей.
В период правления Анны Иоанновны государство серьезно заботилось о качестве закупаемых товаров. Для регулирования качества были опубликованы специальные инструкции, содержащие требования к каждому наименованию госзакупок. Ответственность за выполнение условий подрядов лежала не только на купцах-исполнителях, но и на контролирующем их органе - Камер-коллегии. Например, в случае, если государственный инспектор не выплатил исполнителю вознаграждение вовремя, его штрафовали на 2% от суммы подряда.
Особое внимание было уделено закупкам товаров не только у перекупщиков, но и у прямых поставщиков, а также рекламе государственных торгов через газеты, что позволяло более быстро находить подрядчиков.
В период правления Анны Иоанновны особое внимание было уделено закупкам не только у перекупщиков, а прямо у производителей товаров, а также рекламе государственных торгов через газеты. Это позволяло быстрее находить подрядчиков.
Госзакупки в эпоху Елизаветы Петровны
В 1758 году Императрица Елизавета Петровна приняла историческое решение по вопросу регулирования форс-мажорных ситуаций при исполнении государственных заказов. Она утвердила документ «Регул провиантского правления», который определял законные причины переноса сроков выполнения госзаказа для исполняющей стороны. В этом документе были указаны форс-мажорные обстоятельства, такие как стихийные бедствия, нападения разбойников, крушения торговых морских судов и их задержание на границах с другими государствами, а также военные действия на территориях транзита товаров.
Таким образом, государство принимало на себя ответственность не только за наказание недобросовестных подрядчиков, но и за поощрение добросовестных, а также за возмещение ущерба, который они могли понести при форс-мажорных обстоятельствах, например, стоимость потерянной провизии или разбившегося судна. Важно отметить, что форс-мажором признавалась даже возможная внезапная смерть исполнителя. В таком случае, если у умершего подрядчика имелись наследники, прибыль от выполненного заказа делилась между ними поровну. Исключения составляли только наследники женского пола, которые не упоминались в документе.
При отсутствии у погибшего исполнителя наследников государство могло пожертвовать эти средства на содержание социально значимых учреждений, например, госпиталей или церквей. Таким образом «Регул провиантского правления» стал важным шагом в развитии государственных законов и правил, регулирующих государственные заказы.
Государственный заказ во времена Екатерины Великой
Реформы Екатерины Великой, в частности, выделение госзакупок в отдельную статью законодательства, позволили более эффективно управлять государственными закупками и обеспечить их более прозрачное проведение. Кроме того, подрядчики стали более ответственно относиться к договорным обязательствам, что положительно сказалось на государственных финансах.
Казённая Палата созывала подрядчиков к определённой дате, а те должны были за возможность выполнить заказ внести определённую сумму в залог. К участию в подряде допускались только аттестованные исполнители, что по сути представляло собой контрактную систему, нацеленную на то, чтобы увеличить конкуренцию среди подрядчиков и снизить демпинг. Выбирался контрактор, способный обеспечить “цены нижайшие, сроки ближайшие, качество отменнейшее”. Всю ответственность за соблюдение договора с государством брал на себя выбранный исполнитель госзаказа. При Екатерине Второй это положение изменили, и по её реформам госчиновники несли ответственность за невыгодную сделку, а государство несло ответственность перед подрядчиком.
Реформы Александра Первого
Император Александр Первый издал около 170 документов о госзакупках, существенно пересмотрев эту область российского законодательства. Один из важнейших законов его периода правления назывался «Устав о провианте для продовольствия войск» (1802).
По этому положению все государственные торги ориентировались на некую стартовую, “справочную” цену. Также организовывалось конкурсное размещение заказов и проводилась аналитика торгов и оценка их эффективности для государства.
В 1815-м году был издан указ о распределении крупных подрядов по частям, а также законодательно закреплена ответственность государства за несвоевременную оплату выполненных контрактов.
В южных губерниях Российской империи развернулось широкомасштабное строительство, поэтому екатерининский лимит на сумму контракта в 10 тысяч рублей был отменён. Были построены мощные приморские крепости и морские порты, такие как Одесса и Севастополь. Это означает, что реформы госзакупок во многом были вызваны расширением территории Российской империи.