https://nationalinterest.org/feature/america-needs-“cold-war”-strategy-china-206388
Америке нужна всеобъемлющая стратегия, которая организует и координирует значительные политические инструменты Америки для достижения победы - особенно на экономической арене.
Политики в Соединенных Штатах начинают осознавать суровую реальность — холодную войну с Китаем — и необходимость стратегии с четкими целями. Китайский шпионский шар, пересекающий воздушное пространство США, и растущая обеспокоенность по поводу дипломатической и потенциальной военной поддержки Китаем войны России против Украины - это лишь последние события, побуждающие американских политиков к необходимости действий по противодействию угрозе со стороны Коммунистической партии Китая (КПК).
Новая жесткая позиция Соединенных Штатов в отношении Китая давно назрела и застала многих, включая Пекин, врасплох. Но этого не должно было быть. На протяжении десятилетий Китай систематически злоупотреблял привилегиями, которые ему предоставлялись как члену свободного и открытого сообщества наций, в своем стремлении к доминированию. Доказательством этого может служить продолжающееся использование Китаем дипломатического принуждения, незаконных военных провокаций, а в экономической сфере - безудержное воровство интеллектуальной собственности, хищническая торговая практика и широко распространенное манипулирование рынком посредством массивных субсидий привилегированным отраслям. Использование этой тактики Коммунистической партией Китая не случайно, а является частью преднамеренной стратегии по вытеснению Соединенных Штатов в качестве глобального лидера и созданию регионального и глобального порядка, уважающего ее авторитарные предпочтения.
Грубо говоря, Америка слишком медленно реагирует на этот вызов. Фундаментальное изменение конкурентного подхода, внесенное администрациями Трампа и Байдена, было началом, но всеобъемлющей стратегии, которая организует и координирует значительные политические инструменты Америки для достижения победы, все еще не существует — особенно на экономической арене.
Вот почему мы запустили Китайскую экономическую и стратегическую инициативу, чтобы помочь разработать и сформулировать оптимальную экономическую стратегию, которая включает цели с четкими направлениями усилий, чтобы ответить на эпохальный экономический и технологический вызов Китая геополитическому лидерству США. Жизненно важной частью этого процесса является сначала понимание того, что уже было сделано для противодействия Китаю, чтобы определить, как Соединенные Штаты должны позиционировать себя для достижения успеха в будущем.
Начало работы администрации Трампа в 2017 году ознаменовало сдвиг во внешнеполитическом фокусе Соединенных Штатов после окончания холодной войны, поскольку они стремились вернуть мышление о соперничестве великих держав и применить его к тому, что администрация считала угрозой номер один для Америки: Китаю. Это было закреплено в стратегических документах, таких как Стратегия национальной безопасности 2017 года (СНБ), в которой говорилось, что Китай, наряду с Россией, стремился бросить вызов “американской мощи, влиянию и интересам, пытаясь подорвать американскую безопасность и процветание”, и Стратегия национальной обороны 2018 года (NDS), которая определяла Китай как “стратегического конкурента”. Рассекреченные администрацией стратегические рамки США для Индо-Тихоокеанского региона, которые определяют реализацию этих стратегий, являются еще одним полезным стратегическим ориентиром, который будущие администрации могут расширить и внедрить.
Изменение политики администрации Трампа во многих отношениях было полной перезагрузкой внешней политики и повестки дня национальной безопасности Соединенных Штатов. Вместо того, чтобы сосредоточиться на неограниченной глобализации и охоте на террористов на Ближнем Востоке, администрация Трампа стремилась привить дух соперничества в надежде, что он проникнет во все аспекты дипломатической, военной и экономической повестки дня США. Проблема, с которой столкнулась администрация Трампа, однако, заключалась в том, что бюрократическая мышечная память и склонность к риску, которые Соединенные Штаты развили, чтобы победить Советы, были практически мертвы, усложняя внедрение СНБ, NDS и стратегических рамок. Это в конечном счете ограничило способность администрации осуществлять стратегию, которую она объявила.
Администрация Байдена, в значительной степени, продолжила политику эпохи Трампа, а СНБ 2022 года укрепляет мнение о том, что у Китая есть “намерение и все больше возможностей изменить международный порядок в пользу того, который изменит глобальное игровое поле в свою пользу”, и что он остается самым “важным геополитическим вызовом Америки”. Но президент Джо Байден также унаследовал те же институциональные проблемы, связанные с раздробленной бюрократией, неспособной координировать стратегию Китая. Несмотря на важность того, что две последовательные администрации придерживались одной и той же всеобъемлющей политики в отношении Китая, стратегия с четкими целями и средствами для их достижения не материализовалась.
В результате Соединенные Штаты по-прежнему реагируют на пагубное поведение Китая, вместо того, чтобы перехватить инициативу с помощью просчитанных действий, направленных на достижение четких стратегических целей.
Экономика находится на нулевом уровне
Изменение настроений Америки в отношении Китая и растущее стремление к экономике, свободной от авторитарного влияния КПК, сделали экономику эпицентром конкуренции. Администрации Трампа и Байдена предприняли попытки возложить экономические издержки на Китай за его хищническую экономическую практику и заставить Соединенные Штаты конкурировать как внутри страны, так и за рубежом. Политические действия, предпринятые обеими администрациями, были сосредоточены на выравнивании экономических условий, защите технологического преимущества Америки и сотрудничестве с союзниками и партнерами. Но оказала ли эта политика, многие из которых рекламировались как политические победы, ощутимое влияние на защиту американской экономики и образа жизни?
Продвижение экономических интересов Америки
Основная часть предвыборной кампании бывшего президента Дональда Трампа в 2016 году была направлена на продвижение экономических интересов Америки путем отмены недобросовестной торговой практики Китая, которая подорвала американскую экономику и рабочую силу. В 2018 году администрация Трампа предприняла свое первое крупное действие, введя тарифы по разделу 301 на китайские товары стоимостью 50 миллиардов долларов, которые выиграли от кражи интеллектуальной собственности США и недобросовестной промышленной практики Китая, в дополнение к введению тарифов по разделу 232 на импорт стали и алюминия для борьбы с “демпингом” товаров Китаем в Соединенных Штатах. Администрация Трампа в ответ на ответные меры Китая расширила тарифы по разделу 301, которые в какой-то момент достигли максимума 2019 года в 370 миллиардов долларов во многих секторах.
Президент Байден, несмотря на обещание отменить тарифы США, оставил тарифы на китайские товары на сумму более 300 миллиардов долларов в соответствии с разделом 301, усилил свою приверженность тарифам на сталь и алюминий раздела 232 для Китая и даже расширил тарифы раздела 201, введенные в 2018 году на китайские солнечные компоненты для защиты американских производителей солнечной энергии.
Администрация Трампа также стремилась договориться о более открытом китайском рынке, процесс, кульминацией которого стало Американо-китайское экономическое и торговое соглашение, иначе известное как сделка первой фазы, которое было подписано в 2020 году. Первая фаза сделки была направлена на то, чтобы выровнять условия игры с помощью структурных реформ экономического и торгового режима Китая и сократить дефицит торгового баланса, обязав Китай произвести дополнительные закупки американских товаров в целом ряде секторов на сумму не менее 200 миллиардов долларов в течение двухлетнего периода — соглашение, которое Пекин не смог выполнить. Сделка первой фазы, однако, была важна тем, что Китай подписал соглашение без отмены каких-либо тарифов США, косвенно принимая обвинение США в пагубном экономическом поведении. Это также позволило Соединенным Штатам в одностороннем порядке искать средства правовой защиты, если Китай не выполнял свою часть сделки.
Однако общее влияние этой политики на достижение цели выравнивания экономических условий игры с Китаем сомнительно. В то время как тарифы незначительно переместили некоторые цепочки поставок от Китая к другим региональным партнерам, а торговая сделка первой фазы привела Китай за стол переговоров, эти действия, похоже, оказывают ограниченное влияние на торговлю. Новая статистика торговли за 2022 год подтверждает эту тенденцию, поскольку двусторонняя торговля товарами между США и Китаем достигла нового рекорда - более 690 миллиардов долларов, при этом китайский импорт по-прежнему превышает экспорт США. Хотя тарифы по разделу 301 послали серьезное сообщение Пекину и остальному миру о том, что США не будут вести дела как обычно, это также могло бы стать катализатором для реализации последовательного подхода к борьбе с безудержным хищением интеллектуальной собственности Китаем и явным нарушением законов США. Но этого не произошло.
Защита технологического преимущества Америки
Администрации Трампа и Байдена справедливо указали на необходимость защиты технологического преимущества Америки, чтобы гарантировать, что Соединенные Штаты не помогают военной модернизации Китая и государственной сети наблюдения. Решение администрации Трампа реформировать процесс проверки входящих инвестиций в Соединенных Штатах в 2018 году с помощью Закона о модернизации обзора рисков иностранных инвестиций (FIRRMA) расширило возможности Комитета по иностранным инвестициям в Соединенных Штатах (CFIUS) при Министерстве финансов проверять транзакции на предмет потенциальных угроз национальной безопасности. Исполнительный указ администрации от 2019 года о защите цепочки поставок информационно-коммуникационных технологий и услуг (ИКТ) также предоставил коммерции мощный инструмент для проверки транзакций в области информационных технологий от выявленных иностранных противников, включая Китай, которые могут повлиять на национальную безопасность США. Однако влияние как FIRRMA, так и ИКТ в лучшем случае минимально из-за задержки в реализации и отсутствия четких политических указаний по делам, связанным с Китаем, в министерстве финансов и министерстве торговли.
Модернизация администрацией Трампа устаревшего режима экспортного контроля Соединенных Штатов с помощью Закона о реформе экспортного контроля 2018 года (ECRA) также напрямую предоставила президенту больше полномочий для контроля экспорта двойного назначения и новых технологий, которые могут быть применены к военно-промышленному комплексу Китая. Создание Министерством обороны Списка военных компаний коммунистического Китая (CCMC) в 2020 году и последующий указ о запрете инвестиций в компании CCMC потенциально могут нанести удар по военно-промышленному комплексу Китая. Однако передача администрацией Байдена полномочий по этой политике Министерству финансов в июне 2021 года притупила ее влияние, сократив круг компаний, подпадающих под санкции. Список также не обновлялся более года.
Защита американских данных также была ключевым заявленным приоритетом. Администрация Трампа стремилась решить эту проблему в 2019 году, добавив Huawei, ведущую телекоммуникационную компанию Китая, в список коммерческих организаций, а позже объявив об обвинении Huawei в соответствии с Законом о влиянии рэкетиров и коррумпированных организациях (RICO) в 2020 году за торговый шпионаж. Администрация Байдена в 2022 году удвоила эти усилия, запретив продажу и импорт оборудования, произведенного как Huawei, так и ZTE в Соединенных Штатах, в дополнение к запрету TikTok на устройствах федерального правительственного агентства. Huawei, ZTE и TikTok являются наиболее громкими случаями доступа Китая к данным американцев, но пробелы все еще существуют в других секторах, таких как здравоохранение, которые требуют внимания политиков.
Одна из самых больших проблем, с которыми столкнулись обе администрации, заключалась в том, как увеличить внутреннее производство за счет инициатив по “перепрофилированию”, одновременно отделяясь от Китая в основных технологиях, таких как полупроводники, чтобы уменьшить зависимость. Хотя Закон президента Байдена о ЧИПАХ и науке направлен на увеличение внутреннего производства полупроводников в Соединенных Штатах, особенно в области передовых технологий, все еще неясно, как Соединенные Штаты собираются отказаться от китайского производства “устаревших” чипов, которые также являются основополагающими для нашей повседневной деятельности. Объявление в октябре 2022 года Министерства торговли о недавно расширенном контроле за экспортом, чтобы запретить Китаю поставлять передовые полупроводниковые чипы и оборудование, усилило эти усилия, но, опять же, было сосредоточено только на производстве высокого класса.
Сотрудничество с глобальными партнерствами
Одной из тем, которая была неизменной в обеих администрациях, является использование сильной сети партнеров-единомышленников для экономической конкуренции с Китаем и поддержания свободной и открытой системы для всех стран. Несмотря на подписание Акта о СТРОИТЕЛЬСТВЕ, шага, призванного противостоять китайской инициативе "Один пояс и один путь" с помощью экономического управления государством, усилия администрации Трампа по сплочению международных партнеров в значительной степени потерпели неудачу. Отчасти это было связано с попытками администрации в то время пересмотреть давние торговые соглашения с ключевыми американскими союзники и требующие страны платят свою справедливую долю за оборону, а также ударяют по некоторым друзьям тарифами. Это сделало реальное экономическое сотрудничество с Китаем политически несостоятельным дома для многих глобальных партнеров Америки.
Администрация Байдена стремилась предложить что-то более ощутимое, запустив Индо-Тихоокеанскую экономическую рамочную программу (IPEF) в 2022 году. Хотя эта структура предлагает координацию с индо-тихоокеанскими странами для обсуждения вопросов торговли, цепочек поставок и борьбы с коррупцией, IPEF, скорее всего, не сможет противостоять доминирующему экономическому положению Китая в Индо-Тихоокеанском регионе без конкретных торговых положений, таких как соглашения о доступе на рынки. Напротив, недавно подписанное администрацией Байдена соглашение 2023 года с Японией и Нидерландами об ограничении способности Китая производить высококачественные полупроводники является ярким примером соглашений и партнерств, которые Соединенные Штаты должны создавать, чтобы добиться успеха в этом соревновании.
Америке нужна стратегия, привязанная к целям и средствам
Если у Америки есть хоть какой-то шанс победить угрозу со стороны КПК, американские политики должны начать проводить политику, которая руководствуется четкой стратегией — особенно на экономической арене. Определение желаемых конечных состояний Соединенных Штатов, основных целей и средств их достижения должно быть главным приоритетом. В распоряжении Соединенных Штатов уже есть арсенал политических инструментов, которые можно было бы использовать, но отсутствие стратегического направления привело к тому, что ключевые экономические ведомства в Государственном департаменте, торговле, казначействе, обороне и торговом представительстве Соединенных Штатов просто не заинтересованы в конкуренции с Китаем.
Соединенные Штаты должны поддерживать экономическую мощь для защиты своих интересов, гарантировать, что свободная и открытая система останется доминирующей глобальной экономической моделью, лишенной авторитарного контроля, и подорвать пагубную экономическую политику Китая. Экономическая стратегия США должна включать целенаправленную стратегическую развязку, чтобы гарантировать, что Соединенные Штаты уменьшают свою зависимость от Китая, оптимизируют бюрократию и правовую систему США для конкуренции и создания альтернативных центров экономической власти с единомышленниками, союзниками и партнерами.
Во-первых, целенаправленное стратегическое отделение от Китая, вероятно, будет самым сложным из этих трех усилий, учитывая масштабы экономических связей Соединенных Штатов с Китаем. Нынешняя администрация и будущие должны продолжать предпринимать шаги по полному отделению от Китая в области передовых технологий, которые могли бы быть использованы для предоставления Китаю экономического или военного преимущества, включая цепочки поставок, производственные процессы и усилия в области исследований и разработок, которые на 100 процентов свободны от китайского влияния. В дополнение к полупроводникам, Соединенным Штатам следует сосредоточиться на других секторах, которые жизненно важны для безопасности Соединенных Штатов, таких как роль Китая в производстве фармацевтических препаратов и производстве экологически чистой энергии следующего поколения. Политики должны также определить “ограничительные точки”, которые Соединенные Штаты могли бы использовать, чтобы лишить Китай критически важных компонентов, необходимых им для производства высокотехнологичных военных операций.
Во-вторых, дух соперничества теперь должен проникать в работу американской бюрократии, чтобы оптимизировать Соединенные Штаты для победы над своим соперником. Один из важнейших способов, которым это могло бы произойти, - получить четкие указания от Белого дома, которые направляют создание согласованной и экспансивной стратегии “законности”, которая максимально задействовала бы весь “инструментарий" политики США для одной цели — подорвать стратегию Китая. У Соединенных Штатов уже есть надежный набор экспортных, тарифных, санкционных и инвестиционных органов, доступных для привлечения Китая к ответственности, которые необходимо координировать, организовывать и внедрять с четкой целью в виду. Более решительные попытки ослабить военно-промышленный комплекс Китая должны стать легкой отправной точкой для американских политиков.
Наконец, когда речь заходит о союзниках и друзьях, Америка должна сосредоточиться на принятии конкретных мер по укреплению своих инструментов экономического управления государством — уделяя приоритетное внимание использованию позитивных торговых инструментов вместо карательных. Защиты от неправомерных действий Китая недостаточно. Соединенные Штаты должны помочь построить альтернативные центры экономической власти по всему миру. Это особенно верно в Индо-Тихоокеанском регионе, поскольку углубление наших экономических отношений могло бы усилить усилия Министерства обороны по укреплению своих позиций в регионе и помочь Соединенным Штатам и их союзникам лучше подготовиться к региональному конфликту. Двусторонние торговые соглашения с такими странами, как Филиппины, учитывая их стратегическое значение и возможности базирования, должны быть приоритетными для США. Торговый представитель и Конгресс с дополнительным акцентом на более целенаправленные двусторонние или даже многосторонние соглашения в областях, представляющих взаимный интерес, таких как устойчивость цепочки поставок или создание новой глобальной технологической экосистемы.
Политика Соединенных Штатов в отношении Китая резко изменилась во время правления Трампа, а теперь и администрации Байдена таким образом, что даже десять лет назад это было бы невозможно. Противостоять угрозе со стороны Китая будет непросто и потребует жертв. Но Америка сталкивалась с подобными проблемами раньше и одержала победу — и она может сделать это снова с правильной стратегией, которая использует инструменты и отношения, в которые Америка инвестировала на протяжении десятилетий, чтобы защитить свободный и открытый порядок для всех наций.
