Население Санкт-Петербурга, благодаря местному самоуправлению, реализует конституционное право на осуществление власти, обладает самобытностью в культуре, истории, местных обычаях и традициях, многонациональном населении, множестве конфессий. Местное самоуправление представлено 111 внутригородскими муниципальными образованиями (далее – ВМО) и Советом муниципальных образований. Регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется законом об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. От качества исполнения полномочий местным самоуправлением зависит степень реализации права жителей на власть, а значит политическую и социальную стабильность в регионе.
В региональном законодательстве норма о самостоятельности закреплена в законе Санкт-Петербурга об особенностях местного самоуправления от 23.11.2009 № 420-79, в котором указывается, что местное самоуправление является формой осуществления власти, реализующейся самостоятельно. Уставы ВМО содержат норму о самостоятельности, – так, например, устав МО Светлановское зафиксировал самостоятельность в решении вопросов местного значения в статье 4.
В теории самостоятельность является основным признаком, отображающим правовую природу и сущность местного самоуправления, её определенная степень или уровень самостоятельности. Ключевым понятием здесь является слово «определенная», так как определение уровня самостоятельности или его расчетные сведения отсутствует в нормативном поле Санкт-Петербурга. К основным принципам самостоятельности органов МСУ относятся организационная, бюджетная, финансовая и экономическая самостоятельности.
Особенностью Санкт-Петербурга является норма закона о местном самоуправлении, устанавливающая, что в целях сохранения единства городского хозяйства должен быть организован особый правовой режим местного самоуправления. Законодательная поправка давала возможность адаптации системы местного самоуправления в городах федерального значения. Необходимо избежать создания параллельных структур, дублирования государственных функций и предотвратить возможное необоснованное распределение городского хозяйства по ВМО. Однако на практике отсутствие дефиниции «единство городского хозяйства» стало приводить к недостаточно обоснованному решению органов государственной власти Санкт-Петербурга о том, что будет относится к компетенции органов МСУ.
Таким образом, в полномочия органов МСУ входят 60 вопросов местного значения, касающиеся культуры и благоустройства. У местного самоуправления отсутствуют функции содержания местных водных объектов, крупных садово-парковых зон, комплексного озеленения (только компенсаторное озеленение), контроля за сохранением объектов культурного наследия, противодействию коррупции, содержания воинских захоронений. Кроме этого, за последние 3 года были сокращены полномочия по уборке внутриквартальных территорий (в поселках и городах), местной избирательной комиссии, благоустройство мест хранения и вывоз ТКО.
Общая часть расходов на местное самоуправление на 2022 год составил 0,82% от общей суммы городского бюджета. Бюджет администрации Выборгского района на 2022 год составил 20 млрд. Консолидированный бюджет 8 ВМО Выборгского района по отношению к годовому бюджету администрации Выборгского района составляет 4%. Главным аспектом государственной власти в муниципальной политике Санкт-Петербурга является контроль над политическим влиянием в административном районе. Территориальные ИОГВ используют административные, кадровые и электоральные механизмы для осуществления контроля над деятельностью органов МСУ.
Принцип экономической самостоятельности подкрепляется наличием муниципальной собственности в виде движимого и недвижимого имущества, а также финансовых средств бюджета ВМО. Такое толкование отображено в обоснование правовой позиции Конституционного Суда, которая относится к гарантиям обеспечения самостоятельности ВМО в процессе приватизации объектов муниципальной собственности, защиты интересов жителей в процедурах банкротства, обеспечения самостоятельности всех уровней местного самоуправления в бюджетных правоотношениях. Согласно законодательству в Санкт-Петербурге городским имущественным комплексом распоряжается Комитет имущественных отношений. Исполнение полномочий в части учета, управления и распоряжения государственным недвижимым имуществом Санкт-Петербурга осуществляет СПБ ГКУ «Имущество Санкт-Петербурга». По сложившейся практике местное самоуправление обладает недвижимым имуществом для размещения органов МСУ. Например, в Выборгском районе органы МСУ, в т.ч. МО Светлановское, не владеют муниципальной собственностью для целей хозяйственной, социальной или иной деятельности, а также нет практики создания муниципальных предприятий для целей управления недвижимостью и ведения деятельности. Все имущество для подобной сферы и направленности, в случае установления целесообразности, передается в распоряжение районным администрациям, а в аренду – заинтересованному лицу.
Принцип финансовой самостоятельности ВМО является фундаментальной основой, определяющей правовую природу местного самоуправления. Толкование финансовой самостоятельности предполагает сбалансированность доходов ВМО и их расходов. При этом органы государственной власти обеспечивают органы МСУ источниками доходов, достаточными для покрытия расходов. На практике же реализация данного принципа имеет очень ограниченные возможности. В 2000 году на Европейском Конгрессе местного самоуправления была определена доля доходов для обеспечения финансовой самостоятельности в 75% собственных доходов. Только на таком уровне может обеспечиться реальная способность органов МСУ успешно исполнять возложенные на них полномочия. Рассматривая толкование финансовой самостоятельности как основного принципа, необходимо отобразить, что входит в данное понятие. К таким параметрам непременно относятся достаточность собственных доходов, соразмерность собственных доходов установленным полномочиям, доходы от использования муниципального имущества, эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности.
Распределение финансов происходит через условно принудительные отчисления из бюджетов наиболее финансово устойчивых и самодостаточных муниципальных образований в бюджет Санкт-Петербурга, где происходит наполнение регионального фонда. Далее политика распространяется на наименее финансово обеспеченные муниципалитеты города для финансирования их бюджетов. Негативным является способность отрицательного трансферта демотивировать органы МСУ к наращиванию собственной налоговой базы: развитию бизнеса, привлечению инвестиций, межмуниципальному сотрудничеству и ведению инновационной политики. Дополнительно подобный трансферт применяется региональной властью в целях политического контроля за ВМО.
Согласно закону Санкт-Петербурга о бюджете на 2022г. объем доходов равен 1,1 трлн. рублей. Согласно ст.12. закона общий объем межбюджетных трансферов местному самоуправлению равен 11 млрд, т.е. в среднем на 1 МСУ примерно 100 млн. руб., включая конкурентные закупки, содержание органов МСУ, выполнение госзадания по опеке и попечительству. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ВМО равен 8,3 млрд. р. Таким образом, средства порядка 30 ВМО финансово – экономически самостоятельных направляются на дополнительное обеспечение 80 убыточных муниципалитетов. Санкт-Петербург поддерживает местное самоуправление путем субсидирования на сумму 233 млн. р. Однако, субсидии выделяются только на благоустройство и размещение уличного оборудования и претендовать на них можно только по результатам участия в межмуниципальном конкурсе, а не в результате прямого субсидирования исходя из необходимости и потребности.
Мы полагаем, что конституционное право на самостоятельность местного самоуправления не получило достаточного правового обеспечения на федеральном уровне, а вектор нормотворчества регионального законодателя направлен в сторону сокращение местных полномочий под предлогами единства городского хозяйства, бюджетной сферы и встраивания местного самоуправления в структуру органов публичной власти. В случае отсутствия четкого понимания оптимальных вариантов сочетания централизации и децентрализации системы регионального государственного управления, разграничения предметов ведения между мегаполисом и муниципалитетами, возникает угроза деградации местного самоуправления, нивелирования его сущностной природы, местному огосударствлению, реализации московского сценария бутафорского муниципалитета, социальной неудовлетворенности жителей на право осуществления власти, а соответственно и политической неустойчивости органов МСУ на местах.