Формирование законодательства в области местного самоуправления прошло тяжелый путь, в начале столетия была проведена реформа местного самоуправления: на замену Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 № 154-ФЗ был принят Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ с таким же названием. Причины реформы не охватывается темой курсовой работы, однако стоит сказать о процессах, которые способствовали возникновению той системы местного самоуправления, которая существует сегодня.
Российская Федерация 15 октября 1998 года, т.е. после 3 лет функционирования Федерального закона от 28.08.1995 года № 154-ФЗ, ратифицировала международный акт «Европейская Хартия местного самоуправления», чем возложила на себя ряд обязательств, в том числе приведение отечественного законодательства в соответствии с духом международного акта.
Более того, Федеральный закон № 154-ФЗ был принят доктриной и местным самоуправлением неоднозначно. Результатом внешнеполитической деятельности государства, а также возникшими проблемами внутри государства стала реформа местного самоуправления, начавшаяся с разработки Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как видно, новый Федеральный закон был принят уже после ратификации на территории РФ Европейской Хартии местного самоуправления, что является доказательством влияния международного акта на отечественное законодательство в области местного самоуправления.
Очевидно, что законодатель опирался не только на свою обязанность перед Европейским Союзом, но и на социально-экономическое положение в Российской Федерации. Положения Хартии всего лишь показали направление, в котором должно развиваться законодательство, а не провозглашала императивные правила, к которым государство обязано было присоединиться беспрекословно.
Современные исследователи отмечают те недостатки, которые были исправлены новым федеральным законом и напрямую относятся к теме курсовой работы: «Большим упущением ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являлось то, что он не предусмотрел понятие муниципального имущества и его состав.
Законодатель не закрепляет определение понятия муниципальное имущество, так как понятие может быть сформулировано на основе состава имущества, который перечислен в ст. 50 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".[1] В соответствии с этой статьей в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное,
Во-первых, для решения установленных указанным законом вопросов местного значения и детализирующих их полномочий органов местного самоуправления.
Во-вторых, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
В-третьих, для осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления одних муниципальных образований иными муниципальными образованиями в рамках межмуниципальных соглашений (ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
В-четвертых, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В-пятых, для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Можем сделать вывод, о том, что муниципальное имущество имеет строго целевое назначение. Целевой характер обуславливается жесткой его «привязкой» к вопросам местного значения и тем полномочиям, нормативно закреплёнными за органами местного самоуправления.
Часть 5 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ прямо устанавливает, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее публичным целям, закрепленным в ч. 1 ст. 50 вышеуказанного Закона, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.[2]
Конституционный суд РФ не один раз давал конституционно-правовое толкование объема имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования. Так, например, в Постановлении от 20.12.2010 № 22-П он указал, что в силу ст. 8 (ч. 2) и 130 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в», «о») и 76 (ч. 1 и 2) федеральный законодатель, осуществляя применительно к гражданским отношениям регулирование муниципальной собственности, в том числе определяя статус и состав ее объектов, особенности отдельных категорий имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она, в отличие от частной собственности, следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.[3]
Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено для обеспечения наиболее полного покрытия их расходных обязательств и планов развития в соответствии с конституционно-правовым статусом муниципального образования.
Именно конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ.
Гражданская правосубъектность подразумевает под собой установленную нормативными правовыми актами юридическую способность муниципального образования осуществлять любые, не противоречащие федеральному закону, гражданско-правовые действия, необходимые для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на территории муниципального образования, а также способность нести установленную законодательством ответственность.
После того как мы сформулировали понятие «гражданской правосубъектности», мы можем найти отличительные характеристики от правосубъектности юридических лиц. Данные различия будут заключаться в следующем: в порядке создания, в реорганизации и ликвидации; правилах участия в гражданском обороте; а также в свободе распоряжения имуществом.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что установленный ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ перечень видов имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, это не значит, что все имущество будет находиться в собственности муниципальных образований.[4]
В соответствии с правовым режимом, имущество муниципальных образований делится на:
— муниципальное имущество, относящееся к казне муниципального образования, кроме средств местного бюджета, земель и жилого фонда муниципального образования;
— муниципальное имущество, закрепленное за муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения;
— муниципальное имущество, закрепленное на праве оперативного управления.
Стоит обратить внимание, на пункты 2 и 3 части 1 статьи 50 131ФЗ, в которых рассматривается статус специального муниципального имущества.
В первую очередь, это имущество, предназначенное для осуществления полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными или региональными законами. При отсутствии имущественного комплекса, реализовать эти государственные полномочия не удастся. Именно поэтому, законодатель принял решение, неразрывно увязывает процесс передачи полномочий органам местного самоуправления и закрепление права муниципальной собственности на необходимое для этого имущество.
На примере двух похожих ситуаций, мы сможем рассмотреть разное решение проблемы, в области передачи государственных и муниципальных полномочий. В первой ситуации, мы разберем передачу необходимых имущественных объектов в муниципальную собственность. Такой пример выражается, когда органы местного самоуправления получают закрепленные полномочия от органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной поддержке и защите населения. Вторая ситуация, показывает нам другой путь решения вопроса, право собственности на имущество при передаче органами местного самоуправления поселений отдельных полномочий муниципальным районам в рамках соглашений, заключается в соответствии с требованиями статьи 15 ФЗ № 131.
Разобрав две ситуации, которые имеют достаточно схожий характер в области выделенной проблемы, мы можем сделать вывод, о том, что, не смотря на схожесть, решение проблемы получается разным. Различия заключаются в моменте передачи государственных и муниципальных полномочий.
При передаче государственных полномочий, имущество, которое необходимо для реализации данных полномочий станет муниципальной собственностью.
При передаче муниципальных полномочий, имущество не переходит в муниципальную собственность, происходит лишь финансирование переданных полномочий.
Исходя из выше сказанного, можно сделать вывод о том, что положения правового регулирования различны. В настоящее время, эта проблема является актуальной, вызывает большой интерес, со стороны ученых в области муниципального права. На наш взгляд, решением проблемы может послужить, во-первых, отчетливо сформулированный и закрепленный в законе порядок передачи подобного имущества. Во-вторых, четкое отслеживание за его исполнением, во избежание коррупционных злоупотреблений. Только при соблюдении двух этих факторов, можно будет избежать данную проблему связанную с передачей имущества.
Второй особый вид муниципального имущества — это «имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования» (п. 3 ч. 1. ст. 50 ФЗ № 131).
В толковании данной нормы много пробелов и недочетов, так как она выражена максимально некорректно. Ее формулировка вызывает большой интерес исследователей. Леонтьева высказывается: «из данной нормы, понятно, что здесь закрепление права муниципальной собственности происходит не только на основании конструкции «имущество, предназначенное для...», но и в обязательном порядке на основании установления целевого назначения имущества специальным нормативным актом представительного органа местного самоуправления»[5].
Три категории имущества могут находиться в муниципальной собственности. Стоит отметить, что органам местного самоуправления запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность, в связи со сформированным объектным составом муниципальной собственности.
Концепция ФЗ № 131 подразумевает под собой, то, что органы местного самоуправления, обязуются выполнять свои полномочия, а именно обязаны только создавать условия и организовывать предоставление услуг населению муниципального образования в области решения возложенных на них вопросов местного значения. Процесс предоставления услуг должен осуществляться частными предпринимателями и организациями на основе рыночных факторов.
Алексеев говорит о том что: «концепция предусматривает самостоятельное предоставление органами местного самоуправления услуг населению муниципального образования путем создания муниципальных учреждений и предприятий лишь в тех случаях, если рыночный механизм предоставления услуг оказывается неэффективным или слишком затратным для населения (например содержание детей в детских садах). Кроме того, чрезвычайно высокая степень износа ряда объектов муниципальной собственности (коммунальных сетей и жилищного фонда) и вытекающие из этого значительные расходы по ее содержанию существенно ограничивают возможности привлечения частного капитала и заставляют сохранять эти объекты в муниципальной собственности».[6]
На основании изученного, хочется сделать вывод, о том, что закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, закрепленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должен носить не закрытый, а рекомендательный характер.
В связи с этим можно предложить решением проблемы, обязать муниципальные образования передавать все имущество, находящееся в их собственности, но не входящее в обозначенный перечень, в доверительное управление, хозяйственное ведение или оперативное управление вместо перепрофилирования, приватизации или безвозмездной передаче его в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
[1] Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822
[2] См.: Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. – № 40. – Ст. 3822
[3] Постановление КС РФ от 20.12.2010 N 22-П "По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества.
[4] См.: Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. – № 40. – Ст. 3822
[5] Леонтьева Л. С, Чернышев Ю. А. Некоторые проблемы разграничения муниципального имущества// журнал Имущественные отношения в Российской Федерации – 2016. - №6(57). – С. 14.
[6] Алексеев И.А. Муниципальное право Российской Федерации. - М : Инфра-М, 2019. – 254