Не так давно в Государственной Думе Российской Федерации прошел круглый стол по вопросам правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Решил опубликовать текст своего доклада и поразмышлять над перспективами комиссий.
Институту Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в этом году исполнилось 105 лет. К сожалению, вопросы, которые мы сегодня с Вами обсуждаем, остаются не разрешимы на протяжении длительного периода времени. Если вспомнить проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», который был внесен в Государственную Думу в декабре 1998 года, то можно смело сказать, что работа ведется на протяжении четверти века.
Стоит отметить, что на сегодняшний день, работа над проектом Федерального закона «О защите прав несовершеннолетних и профилактике их антиобщественного и противоправного поведения» ведется в закрытом режиме, что на мой взгляд не допустимо.
Сегодня законодательство с сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не успевает за теми вызовами, с которыми сталкивается молодое поколение. С началом проведения специальной военной операции мы видим, как подростки через социальные сети, мессенджеры, вовлекаются в противоправную деятельность, направленную, в частности, на повреждение критической инфраструктуры внутри страны.
Первыми на деструктивные явления реагируют региональные парламенты и законодатели, устанавливая различные запреты и ограничения (запрет продажи никотиносодержащих смесей, вейпов и прочее). Это свидетельствует о том, что федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют полномочия в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних попросту не справляются с возложенным на них функционалом (в частности: Министерство просвещения Российской Федерации).
Если говорить про действующее законодательство, то следует отметить что Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» давно морально устарел, а отраслевое законодательство, регулирующее деятельность органов и учреждений системы профилактики (опеки, социальной защиты, органов внутренних дел и других) ушло далеко вперед и не всегда согласуется с положениями 120 Федерального закона, а зачастую вступает с ним в противоречие.
На практике это становится причиной разногласий между должностными лицами органов системы профилактики при принятии решений в той или иной ситуации, в частности если стоит вопрос организации работы с жителями других субъектов Российской Федерации или иностранными гражданами.
Комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав в федеральном законе отведена лишь одна статья (11), из которой следует что комиссии создаются в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики. При этом само понятие «координации» в законе не приведено, не определены формы и методы координации, что на практике вызывает затруднения в реализацию данного полномочия.
Порядок создания комиссий и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъектов Российской Федерации. Единственным ориентиром для всех служит Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Правительством Российской Федерации (ПП № 995), в которое мы с Вами внесли достаточно большое количество изменений в последние 5 лет, однако и этого недостаточно.
В настоящее время в стране создано 2751 муниципальная (территориальная) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, деятельность которых обеспечивают 5478 специалистов (по данным за 2021 год), то есть меньше 2 человек на 1 комиссию.
Вопрос кадрового обеспечения деятельности комиссий стоит остро, так же как и вопрос создания полноценных аппаратов комиссий, их вневедомственная принадлежность. Мы неоднократно эти вопросы обсуждали и в Совете Федерации и на Всероссийских совещаниях, и на рабочих группах. Однако, вопрос до сих пор не решен, и в большинстве субъектов Российской Федерации аппараты региональных комиссий включены в структуру органов исполнительной власти, являющихся субъектами профилактики (то есть в органы социальной защиты населения, образования), что недопустимо, поскольку полномочия всех субъектов системы профилактики закреплены в 120-ФЗ. Органы системы профилактики не наделены полномочием по обеспечению деятельности коллегиального органа.
Проектом разрабатываемого федерального закона Комиссия заявляется как «государственный орган субъекта РФ, действующий на коллегиальной основе».
Данное понятие не согласовано с требованиями действующего федерального законодательства (Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», регламентирующего порядок образования и круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в единой системе публичной власти в Российской Федерации). Так, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Возникает вопрос о статусе Комиссий, как коллегиальных органов, в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Целесообразным видится наделение статусом органа исполнительной власти непосредственно аппарата Комиссии.
Проектом федерального закона не предусмотрена передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по созданию Комиссий и организации их деятельности. Проектом федерального закона предлагается создание высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации, территориальных (межтерриториальных) Комиссий.
Таким образом, проект федерального закона должен содержать четкие требования по созданию и деятельности аппаратов Комиссий на региональном и муниципальном уровнях, количественным и профессиональным требованиям к сотрудникам, обеспечивающим их деятельность.
Однако, важные вопросы, касающиеся деятельности Комиссий и аппаратов Комиссий, обеспечивающих их деятельность, предлагается утвердить нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, что в дальнейшем не приведет к созданию единого, системного и унифицированного механизма системы профилактики. Что мы сейчас и наблюдаем в региональных законодательствах субъектов Российской Федерации.
Сразу скажу, что законопроект частично открыто обсуждался на последнем Всероссийском совещании КДН и доступ к этим материалам имел неограниченный круг лиц.
P.S. Жаль, что не все руководители федеральных органов исполнительной власти готовы к открытому диалогу, а критику в свой адрес воспринимают как личную обиду.