БЮРОКРАТИЯ (фр. bureau – бюро, канцелярия и греч. kratos – власть) – организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.
Одним из первых критиков бюрократии был К.Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских – в государственные (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 1, с. 270–271). Начиная с М.Вебера, большинство исследователей бюрократии (М. Крозье, Ф.Селзник, А.Гоулднер, С.Липсет и др.) главное внимание уделяли изучению структуры и функций бюрократии как рациональной системы управления обществом. Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах М.Вебера: 1) бюрократия имеет иерархическую структуру; 2) каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции; 3) чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации (по диплому или по результатам экзаменов); 4) чиновники получают заработанную плату в соответствии с рангом; 5) для чиновника его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие; 6) чиновник не владеет учреждением, в котором работает; 7) чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем; 8) смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.
М.Вебер представлял государственную бюрократию как систему высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и мещанства, что поставило бы под угрозу техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно – данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, – по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – без гнева и пристрастия должен он вершить дела.
М.Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик – бороться. Ведь принятие решений, борьба и страсть – стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М.Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат. Безличность, формальность, рациональность, регламентированность, ограниченность ответственности – идеал бюрократии.
В послевеберовский период происходит постепенный отход от рациональной модели бюрократии, предлагаются более реалистические модели, описывающие бюрократию как систему, где наряду с рациональными значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты. Так, Р.Майкелсон, Т.Парсонс, Р.Мертон применяют к анализу бюрократии понятие дисфункции. Типичной дисфункцией бюрократии является перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления – иерархия, дисциплина, инструкции и пр. – превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической организации происходит замещение главных целей побочными, рациональных иррациональными.
Главной проблемой бюрократии в период после 2-й мировой войны становится ее политизация. Если «классическая бюрократия» начала 20 в. ориентировалась на «общее благо» и «общественные интересы», убежденная в том, что государственные проблемы должны решаться на деловой основе и политически нейтрально, то современная политизированная бюрократия ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе политических переговоров, используя плюралистическую полосу обеспечения (парламент, партии, лоббирование). Можно сказать, что современная бюрократия даже пытается руководить политиками: не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается диктовать ее правительству (Headey В. The Civil Service as an Elite in Britain and Germany. – «Révue internationale des sciences administrative» (Brussels), 1972, vol. 38, N 1, p. 41).
Серьезные изменения в современной теории бюрократии связаны и с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в нач. 20 в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным: в условиях потока инноваций в государственном управлении, современный чиновник идет на риск в необходимых ситуациях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на появляющихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план необходимость достижений. Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели М.Вебера. Это динамично развивающийся слой, который все в большей степени ориентирован на инновационные изменения.
В отличие от «идеальной модели» современная концепция бюрократии включает ряд сложных характеристик. Прежде всего это обусловлено тем, что бюрократия активно использует новые информационные технологии, которые являются оперативным средством рационализации управленческой деятельности. Профессиональная деятельность бюрократии сегодня включает разработку, осуществление и оценку государственных программ с использованием современных методов социально-политической и экономической диагностики, агрегирования информации и ее компьютерной обработки с помощью методов математического моделирования социальных процессов на локальном, региональном и национальном уровнях; организацию и проведение эмпирических исследований по изучению экономических и социально-политических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений; анализирование, обобщение, интерпретирование социально-политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны с применением рациональных приемов поиска, обработки и хранения информации; определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации.
Следовательно, современная бюрократия стремится расширить область контроля и подчинить себе новую сферу управления – информационную, чем и объясняется ее всевозрастающее воздействие на развитие современного общества.
Литература:
1. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1946;
2. Вебер M. Избр. произв. M., 1990;
3. Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905;
4. Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969;
5. Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов н/Д, 1989;
6. Зверев А.Ф. Теория бюрократии от М.Вебера к Л. фон Мизесу. – «Государство и право», 1992, № 1, с. 89–95;
7. Эрхард Л. Полвека размышлений. М., 1993;
8. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.
Авторы: И.А.Василенко, Г.Ю.Семигин