Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" от 30.12.2020 N 494-ФЗ (далее – 494-ФЗ) [2] внес существенные изменения в российское законодательство о градостроительной деятельности. В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее – ГрК РФ) появилась новая глава – «комплексное развитие территории». Эти новации вызвали неоднозначную реакцию со стороны профессионального сообщества. Так, Э.К. Трутнев пишет: «Почти все новеллы Закона № 494-ФЗ являются внутренне противоречивыми – такими, для которых последовательное доведение до полного завершения исходных положений (если первоначально их принимать за правильные положения), неотвратимо приводит в логические тупики» [17].
Закон о КРТ был принять очень быстро: от внесения законопроекта на рассмотрения в Государственную Думу до подписания его Президентом РФ 30.12.2020 прошло всего 3 месяца, что даёт основание полагать о существоваших серьёзных предпосылках для его принятия. К ним можно отнести системные проблемы пространственного планирования, которые скопились за годы после принятия ГрК РФ в 2004. Под системой пространственного планирования понимается вся совокупность документов, связанных с этим, а именно: стратегии социально-экономического развития, документы территориального планирования и градостроительного зонирования, документация по планировке территории.
В настоящий момент очевидны серьезные противоречия существуют между системой стратегического и территориального планирования [11]. Это прежде всего выражается в отсутствии четкого и внятного, артикулированного планирования на федеральном уровне [4]. Ни Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, ни отраслевые схемы территориального планирования РФ не отражают в должной мере планов федерального правительства. Сложилась парадоксальная, но вполне устойчивая практика принятия ситуативных решений, в результате чего ни один документ территориального планирования не отражает реальные планы по развитию территории [13].
Не менее острые противоречия имеются на региональном и местном уровне планирования. За редким исключением документы стратегического и территориального планирования не синхронизированы ни по срокам, ни по ключевым показателям. В подавляющем числе случаев генеральные планы и стратегии социально-экономического развития значительно расходятся в прогнозных показателях численности населения, что в свою очередь приводит к ошибочным решениям документов территориального планирования, опирающихся на необоснованные демографические показатели.
К числу ключевых проблем пространственного планирования можно отнести системную разобщённость документов территориального планирования по трем уровням: федеральному, региональному, местному. Это разобщенность выражается в слабом взаимном учете размещаемых объектов и иных мероприятий планирования. Теоретически в генеральном плане необходимо вести учет всех планируемых объектов, однако этот учет не является предметом утверждения, и на практике изменить локацию федерального или регионального объекта на местном уровне крайне сложно или практически невозможно.
Нужно обратить внимание на содержание утверждаемой части генерального плана, к которой относятся три карты: планируемого размещения объектов местного значения, границ населенных пунктов, функциональных зон. Первая из этого перечня карта фактически отражает планы по инфраструктурному развитию территории и представляется ключевой по смыслу, т.к. является пространственным отображением бюджетных обязательств муниципалитета по инфраструктурному развитию. Карта границ населенных пунктов долгое время была фактически основным драйвером разработки генеральных планов, так как пользуясь именно этим инструментом большинство девелоперов получали возможность застройки бывших сельскохозяйственных земель. Этот путь четко соответствует многовековой логике экстенсивного характера пространственного развития у нас в стране.
И наконец, третья карта – функциональных зон, пожалуй, самая противоречивая и неоднозначная в этой троице, так как ещё в 2011 41-ФЗ определил, что функциональное зонирование в генеральном плане не имеет правовых последствий. Однако данная карта не стала частью материалов по обоснованию принятия решения об инфраструктурном развитии, а до сих пор является аргументом в судебных спорах, то есть воспринимается как правовой документ, несмотря на положение статьи 9 ГрК РФ: «Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон».
Кроме того, существуют системные противоречия между функциональным и градостроительным зонированием. Приверженцы этой системы двойного зонирования объясняют её необходимость тем, что в документах территориального планирования нужно описать видение будущего, а в градостроительном зонировании – правила, действующие в настоящее время. Но наличие двух систем зонирования в законодательной системе с близким правовым статусом привело к тотальному непониманию назначения этих систем зонирования. Свою негативную роль сыграло и то, что обе системы основаны на одних и тех же принципах функциональности в зонировании. В случае сохранения двойной системы зонирования в России представляется целесообразным принципиально дифференцировать систему зонирования в территориальном планировании от градостроительного зонирования. Это может быть реализовано за счет внедрения в территориальное планирование системы зонирования, основанной на оценке антропогенной нагрузки. Подробно данный подход изложен в публикации Д.М. Наринского [15].
Еще одной системной проблемой стал механизм согласования генеральных планов с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, которым является Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России). Несмотря на все усилия и призывы упростить механизм согласования генеральных планов Минэкономразвития России не смогло добиться исполнения требований ГрК РФ в части предмета согласования. В значительной части проекты генеральных планов получают отказ от федеральных органов исполнительной власти по причинам, не связанными с предметом согласования, а Минэкономразвития России выполняет лишь функции почтового агента, не рассматривая причины отказа в согласовании.
Вся совокупность вышеизложенных обстоятельств нашла свое отражение в выступлении Заместителя Председателя Правительства РФ М.Ш. Хуснуллина на заседании Президиума Госсовета 21 июня 2022 года, где он, в частности, сказал: "В целях оптимизации документов и исключения дублирования между ними предлагается наделить регионы правом утверждать единый документ градостроительного развития, который при необходимости заменит генпланы и ПЗЗ, причём необходимо установить возможность разрабатывать такой документ применительно к одному или нескольким муниципальным образованиям или их частям" [18].
Необходимо отметить, что критика существующей системы пространственного планирования звучала неоднократно и раньше, в том числе и от лица представителей профессионального сообщества. Так эксперт Союза архитекторов России по территориальному планированию А.В. Антонов в серии публикаций 2015 – 2016 годов вскрыл все недостатки сложившейся практики разработки генеральных планов [6]. Однако не только профессиональные градостроители критически высказывались о сформировавшейся системе пространственного планирования. 23 ноября 2018 года по результатам расширенного заседания президиума Государственного совета Президент РФ В.В. Путин дал ряд поручений, где, в частности, говорится следующее: «Представить предложения, предусматривающие: переход в крупных городах от Генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально- экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ» [3]. Таким образом, понимание неэффективности сложившейся системы пространственного планирования сформировалось как на уровне власти, так и на уровне профессионального сообщества.
Появление 494-ФЗ принято связывать с давлением строительного лобби, однако появление этого закона в конце 2020 года вызвала скорее совокупность различных факторов, одним из которых является кризис управленческой модели. С одной стороны, на протяжении уже нескольких лет шел процесс перераспределения полномочий в сфере градостроительной деятельности с муниципального уровня на региональный, а с другой стороны, с начала эпидемии COVID-19 федеральный центр активно поощрял самостоятельность регионов в принятии решений по борьбе с инфекцией. Эта тенденция продолжилась и с принятием 30 декабря 2020 года 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий». Уже в конце января 2021 года Минстрой России в своем письме рекомендовал субъектам Российской Федерации список подготовки нормативных правовых актов (далее – НПА), необходимых для реализации норм 494-ФЗ, состоящий из 21 наименования. Это заметное явление в системе градостроительного законодательства России. Пожалуй, никогда ранее в столь сжатые сроки не было разработано столь значительного числа по объему и весу региональных нормативно-правовых актов. Как следствие, в разных регионах сложились неодинаковые условия по реализации градостроительной политики, что, в свою очередь, должно было повысить конкуренцию между субъектами РФ и стимулировать их на поиск наиболее эффективных решений. В дополнение, на основании вышедшего 4 мая 2022 года приказа №340 Минстроя России, региональным центрам компетенций были расширены полномочия для совершенствования механизмов комплексного развития территорий и расселения аварийного жилищного фонда, утвержденных Федеральным законом № 494-ФЗ.
Эти тектонические изменения в законодательстве, регулирующем градостроительную деятельность, определили необходимость в поиске новых инструментов принятия решений. Одним из наиболее востребованным стал мастер-план. Привлекательность этого якобы нового инструмента была предопределена его неурегулированностью в системе градостроительного законодательства России. Его повальное применение фактически является признанием слабости существующей системы пространственного планирования. Мастер-план воспринимается как антитеза нынешним генеральным планам, зарегулированность содержания которых и привела к их полной дискредитации.
В отечественной градостроительной практике понятие «мастер-план» применяется по отношению к широкому спектру документации. Тем не менее можно выделить основные свойства, характеризующие данный документ. Прежде всего, это концептуальность, которая прямо противопоставляется регламентируемым законодательствам документам, таким как генеральный план, проект планировки и т.д. Тем самым можно твёрдо определить, что мастер-план — это документ пространственного развития, свободный по форме и содержанию. Фактически, понятие «мастер-план» используется как синоним понятия «стратегия пространственного развития», о чём говорит директор департамента комплексного развития территорий Минстрой России М.В.Синичич [16].
Необходимо также отметить, что понятие мастер-план используется как по отношению к муниципальному образованию или городу, так и по отношению к локальной территории, будь то исторический центр города или иной фрагмент его территории. Это двоякая трактовка объекта мастер-планирования приводит к большому разнообразию в содержании самого документа, однако, очевидно, что общим является не только концептуальная составляющая, но и элемент исследовательской, аналитической работы, а также поискового или прогнозного проектирования [5], т.е. для мастер-плана характерна ситуация, при которой невозможно точно описать параметры или показатели проекта, они формируются в процессе работы над ним, а сам мастер-план является основой для формирования предметного технического задания для подготовки того или иного документа регламентированного законодательством и утверждаемого нормативно-правовым актом.
До начала работы над мастер-планом рекомендуется выработать алгоритм его реализации или дорожную карту с указанием, какие документы, регламентированные законодательствам, планируется принять на его основе. Исключением из этого правила может являться ситуация, при которой мастер-план, точнее стратегия пространственного развития, выполняется в качестве раздела стратегии социально-экономического развития муниципального образования или региона.
Мастер-план может являться основанием для множества регламентируемых документов, но наиболее очевидно можно выделить следующие основные логические траектории (цели): инфраструктурное развитие, комплексное благоустройство, отраслевое развитие, комплексный девелопмент.
Первая траектория (цель) – инфраструктурное развитие. Для реализации этого сценария необходимо разработать мастер-план как пространственную проекцию социально-экономического развития территории и заложить основные показатели развития. При этом мастер-план по содержанию будет похож на генеральный план, но избавлен от мучительной процедуры его согласования и утверждения, которая порой занимает больше времени и усилий чем разработка самого документа.
Вторая траектория (цель) условно может быть определена, как «комплексная концепция благоустройства города». В этой логике мастер-план разрабатывается как детальное обоснование муниципальной программы формирования комфортной городской среды, но этим не ограничивается. В отличии от проектов благоустройства, которые не имеют никаких правовых последствий, в качестве мер по реализации мастер-плана предлагается выполнение документации по планировке территории (преимущественно, проектов межевания) с целью формирования имущественного комплекса муниципального образования в части территорий общего пользования и упорядочивание границ этих территорий.
Третья траектория (цель) может быть обозначена, как «осмысленное землепользование» или «стратегия зонирования». В этой логике мастер-план решает системный конфликт между функциональным и градостроительным зонированием, которые соответственно являются принадлежностью генерального плана и правил землепользования и застройки. Эта системная путаница между двумя видами зонирования усугубляется практикой применения этих форм зонирования, которые приводят к значительному ухудшению механизмов регулирования землепользования. Реализуя эту траекторию, может быть разработана система зонирования, имеющая многоуровневую структуру, т.е. систему макрозонирования и микрозонирования, а также связь градостроительного зонирования с зонированием территории в целях налогообложения.
Следующая траектория (цель) – отраслевое развитие - представлена набирающим популярность тематическим мастер-планом, нацеленным на развитие туристской отрасли в муниципальном образовании или регионе. Эта форма мастер-планирования связана с деятельностью АО «Корпорация Туризм.РФ».
Наиболее активно развивается такой сегмент мастер-планов, как «комплексный девелопмент», который призван обеспечить продвижение различных девелоперских проектов, в том числе проектов с использованием механизма КРТ. В рамках данных работ необходимо сочетание задач как инфраструктурного и пространственного развития, так и маркетинга, и структурирования проекта, в т.ч. в части формирования базовых показателей развития: стадийности, финансовой и организационной модели [7]. Это наиболее предметно ориентированный вид мастер-планирования, сочетающий в себе элементы бизнес- и пространственного планирования.
Правовая реформа градостроительной деятельности в России, связанная с внедрением механизма КРТ, коренным образом отличается от всех предшествующих трансформаций градостроительного законодательства ещё и тем, что она сопровождается системными изменениями в финансовых инструментах. И если ранее подобные изменения касались средств граждан или частных инвестиций в жилищное строительство, в том числе банковских инструментов, то внедрение КРТ сопровождается рядом мер, включенных в федпроект «Инфраструктурное меню». К ним относятся, в первую очередь, инфраструктурные бюджетные кредиты (ИБК), инфраструктурные облигации, финансирование низкомаржинальных проектов, предоставление средств Фонда Национального благосостояния (ФНБ) Фонду содействия реформированию ЖКХ (Фонду развития территорий) для реализации проектов по строительству, реконструкции, модернизации объектов инфраструктуры, и т.д.
Наиболее значительная сумма средств относится к инфраструктурным бюджетным кредитам (ИБК), которые уже распределены по субъектам РФ. Первый этап распределения по заявкам в размере 500 млрд рублей определён для строительства в 2021-2023 гг.
До 2025 г. также выделят средства для строительства в рамках Поручений Президента РФ В.В. Путина в Нижегородскую область (на строительство метро, КРТ, исторического центра, городского электротранспорта), Красноярский край (на строительство метро), Челябинскую область (на строительство метротрамвая, восстановление трамвайной сети с заменой подвижного состава) и Краснодарский край (на строительство комплекса очистных сооружений).
Подобные по масштабам и столь дифференцированные по предмету финансирования бюджетные средства, пожалуй, никогда ранее не направлялись в строительную отрасль. «Инфраструктурное меню» в корне меняет представления руководителей регионов о реализации тех или иных проектов в настоящее время. Появилась возможность в реализации проектов, имеющих высокое социальное значение, но слабую экономическую эффективность в краткосрочной перспективе. Как следствие, именно изменение финансовых инструментов способно изменить представление о системе планирования в целом.
Долгое время отечественный девелопмент опирался на привлечение частных финансовых средств. Это привело к системному дефициту долгосрочных вложений. Все экономические модели строились из расчета краткосрочных вложений при максимизации прибыли. Это не могло не породить лавинообразных перекосов в городском и региональном развитии, что проявилось в тотальном отставании инфраструктурного развития. Применение механизмов «Инфраструктурного меню» позволяет не только строить новое жильё с обеспечением всего набора сервисов, но ликвидировать дефицит, возникший в инфраструктурном развитии за последние несколько десятков лет.
В связи с этим внедрение института КРТ необходимо рассматривать не только как отдельно взятое изменение в правовом поле, а как глобальную структурную перемену во внутренней политике государства, символизирующую начало новой градостроительной эры. Эпоха попыток применения западных подходов к отечественной практике городского развития завершилась. Нам, безусловно, необходима выработка национальной модели пространственного развития с активной ролью государства в этом процессе. И речь не только о 120 млн квадратных метров жилья как единственной цели развития. Это, скорее, маркер или стимул к тому, чтобы пересмотреть роль государства в обустройстве городов и регионов. Предложен новый формат взаимодействия: диалога между центром и регионами, регионами и городами, городом и жителями. Это сложной процесс трансформации, сопровождающийся формированием новых возможностей и новых уровней ответственности за принимаемые решения.
Очень важный аспект прозвучал в выступлении председателя Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, советника Президента В.А.Фадеева 14 июля 2022 года в Общественной палате РФ на стратегической сессии «Что такое русский город?». Советник Президента, в частности, сказал: «Конечно, надо решать жилищную проблему. Но ведь не только квадратных метров хотят люди, они хотят получить и соответствующую среду своей жизни, потому что всем нам нужна цивилизация, а не квадратные метры» [14]. Именно системные изменения в градостроительной политике последнего периода могут в конечном счете привести к пересмотру всей идеологии пространственного планирования [10], выработке новых критериев оценок эффективности, пересмотру горизонтов планирования, формированию новых цивилизационных принципах, основанных на человеко-ориентированном подходе.
Библиография
Нормативные правовые акты
1. "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ
2. Федеральныйзакон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" от 30.12.2020 N 494-ФЗ
3. Переченьпоручений по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/59450
4. Стенограммапарламентских слушаний «О разработке Стратегии пространственного развития Российской Федерации» 27 июня 2018 года
5. Методическиерекомендации по разработке (корректировке) планов развития муниципальных образований (Мастер-планов) утверждены протоколом заседания штаба по вопросам развития городов Дальневосточного федерального округа от 07.02.2022 № АЧ-10/10
Литература
6. Антонов А.В. Генплан не нужен! Часть 1, Часть 2, Часть 3 // Архи.ру – 2016. – URL: https://archi.ru/press/journalist_present.html?id=18655
7. Балухина, Н.В. Оценка качественных изменений жилой среды при комплексном освоении территорий (Часть 1) / Н.В. Балухина, А.Р. Гибадулина // Академический вестник УралНИИпроект РААСН. — 2021. — №3 (50).
8. Береговских, А.Н.«От градостроительства к градоустройству». / А.Н. Береговских // ИТП «Град», 2018.
9. Гейл Я.Города для людей. — М.: Концерн Крост, 2012.
10. Глазычев, В.Л.Урбанистика — М.: Европа, 2008
11. Крамкова, Т.В.Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и тенденции развития законодательства // Имущественные отношения в РФ. 2013. №4 (139). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/territorialnoe-i-strategicheskoe-planirovanie-osnovnye-problemy-i-tendentsii-razvitiya-zakonodatelstva (дата обращения: 29.07.2022).
12. КРТ шагает по стране: Александр Ломакин о целях, нюансах и перспективах комплексного развития территорий - Строительная газета | Строительная газета (stroygaz.ru) (дата обращения: 27.07.2022).
13. Ложкин, А.Ю.Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование [Электронный ресурс] // ARCHI.RU. – 2013. – 10 декабря. – Режим доступа: http://archi.ru/russia/51964/zachem-i-kak-ge№pla№irova№ie-i-strategicheskoe-master-pla№irova№ie.
14. Механик, А.Людям нужна цивилизация, а не только квадратные метры // Expert.ru : [сайт]. – URL: https://expert.ru/2022/07/20/lyudyam-nuzhna-tsivilizatsiya-a-ne-tolko-kvadratnyye-metry/ — Дата публикации: 20 июля 2022.
15. Наринский, Д.М.От функционализма к новым принципам зонирования территории / Д.М. Наринский // Традиции и инновации в строительстве и архитектуре. Архитектура и градостроительство [Электронный ресурс]: сборник статей / под ред. М.В. Шувалова, А.А. Пищулева, Е.А. Ахмедовой. – Самара: Самар. гос. техн. ун-т, 2022
16. Синичич, М.В.Каждый мастер-план индивидуален // Проект Россия. – 2022. - №100. URL: Каждый мастер-план индивидуален. Статья в журнале "Проект Россия" | Минстрой России (minstroyrf.gov.ru) (дата обращения: 27.07.2022).
17. Трутнев, Э.К.«О рекомендациях по обеспечению комплексного развития территорий в период действия Закона № 494-ФЗ» // Имущественные отношения в РФ. 2021. №4 (235). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-rekomendatsiyah-po-obespecheniyu-kompleksnogo-razvitiya-territoriy-v-period-deystviya-zakona-494-fz (дата обращения: 10.07.2022).
18. Хуснуллинпредложил ввести единый документ градостроительного развития // ТАСС : информ. агентство России : [сайт]. — URL: https://tass.ru/ekonomika/14987571— Дата публикации: 21 июня 2022.