Последние дни был увлечён работой 2014 года Майкла Гленнона – профессора международного права в Флетчерской школе права и дипломатии Университета Тафтса. Несмотря на приличный объем в 114 страниц и огромное количество примеров из истории, насыщенных юридическими терминами и тонкостями государственного устройства США – читается довольно легко и вполне тянет на приличный документальный фильм. Работа называется «Национальная безопасность и двойное правительство» и делает политику США немного понятней для российского обывателя.
В этой статье не будет большого количества ссылок. 600 источников приведены в работе Гленнона, ссылку на которую я указал вышел.
Работа была написана в период президентства Обамы и несмотря на то, что будучи кандидатом, он критиковал политику национальной безопасности своего предшественника Буша, когда он стал президентом, то не просто в основном продолжил эту политику, но и расширил некоторые её программы. Например, администрация Обамы, как и администрация его предшественника, «вовлекала США в военное нападение на Ливию без одобрения Конгресса, без непосредственной угрозы для страны», продолжила кибервойну против Ирана под кодовым названием «Олимпийские игры», программу PRISM, которая позволяла АНБ получать частную информацию о пользователях Google, Facebook, Yahoo и других интернет-компаний, «увеличила количество тайных ударов беспилотников в Пакистане в шесть раз, продолжая целенаправленные убийства».
Ответ почему так происходит, даёт теория, которую Уолтер Бейджот предложил в 1867 году для объяснения эволюции английской конституции. Несмотря на то, что его «теория не лишена критики, она получила широкое признание».
Концепция Бейджота
Первоначально власть в Великобритании принадлежала только монарху. Однако с течением десятилетий возник двойной набор институтов. Один набор включает в себя монархию и Палату лордов. Эти институты Бейджот назвал «достойными» – они обеспечивают связь с прошлым и будоражат общественное воображение, благодаря театральному шоу, помпезности и историческому символизму. Однако реальную работу по управлению страной выполняет второй, более новый набор институтов – «эффективные» институты Великобритании.
«Эффективные» институты тщательно скрывают, где начинаются они сами и где заканчиваются «достойные». Это достигается за счет того, что «достойные» институты продолжали участвовать в реальном управлении, а «эффективные» – участвовали в некоторых вдохновляющих общественных церемониях и ритуалах. Это способствует почтению общества к решениям эффективных институтов и сохранению веры в то, что достойные институты сохраняют реальную власть.
Эти двойные двойные институты управления, один из которых публичный, а другой скрытый, развиваются бок о бок для достижения максимальной легитимности и эффективности. Бейджот назвал это «двойным правительством» Британии.
Мэдисон и Трумэн
Как и на заре британской монархии, власть в Соединенных Штатах изначально принадлежала президенту, Конгрессу и судам. Это «достойные» институты Америки.
«Достойный» институт Америки сформировался при 4-м президенте – Джеймсе Мэдисоне. Это Конгресс, президент, Сенат. Он считал, что разделение полномочий между тремя ветвями власти заставит членов каждой из них стремиться к расширению своей власти, но также и противостоять посягательствам на свою власть. В результате установится равновесие. Это как раз та система сдержек и противовесов, которой говорят, что нам в России не хватает, приводя в пример запад. А чтобы власть не стала деспотичной – она должна проверяться информированным и вовлеченным электоратом. Далее в работе, «достойный» институт называется «мэдисоновским».
Ответственность за создание «эффективного» института национальной безопасности несет 33-й президент США – Гарри Трумэн. При нем Конгресс принял Закон о национальной безопасности 1947 года, создал ЦРУ, современный Объединенный комитет начальников штабов и Совет национальной безопасности. Трумэн также создал АНБ, которое в то время предназначалось для мониторинга коммуникаций за рубежом. Далее автор заменяет слово «эффективные» на «трумэниты», имея в виду сеть из нескольких сотен высокопоставленных военных, разведчиков, дипломатов и сотрудников правоохранительных органов в исполнительной власти, которые отвечают за разработку политики национальной безопасности.
Рост этой системы безопасности был в основном незапланированным и непреднамеренным. Пытаясь сдержать советскую угрозу и положить конец междоусобной войне между вооруженными силами США после Второй мировой войны, президент Гарри Трумэн централизовал процесс принятия решений в области национальной безопасности.
В исследовании 2010 года "Совершенно секретная Америка", проведенном газетой "Вашингтон Пост", было выявлено 46 федеральных департаментов и агентств, занимающихся секретной работой в области национальной безопасности. Их задачи варьируются от сбора и анализа разведданных до ведения боевых действий, кибер-операций и разработки оружия. Почти 2000 частных компаний поддерживают эту работу, которая ведется более чем в 10 000 местах по всей Америке. Точного числа никто не знает, но по некоторым оценкам, 854 000 человек, что почти в полтора раза больше, чем проживает в Вашингтоне, округ Колумбия, имеют сверхсекретные допуски. Размер их бюджетов и численность персонала в основном засекречены, но очевидно, что эти цифры огромны – общие ежегодные расходы составляют около 1 триллиона долларов.
Чтобы контролировать и руководить бюрократией национальной безопасности необходимо несколько сотен политиков. В их число входят личные помощники президента, примерно 175 профессиональных сотрудников Совета национальной безопасности – «самого влиятельного штаба в Вашингтоне». Эти несколько сотен чиновников составляют американскую сеть трумэнитов. Они находятся на вершине того, что профессор Джек Голдсмит назвал «тесно сплоченной культурой национальной безопасности Вашингтона».
Трумэниты
Трумэниты привлекают мало внимания, но обладают огромной, незаметной властью. Решения, которые они тайно формируют, являются самыми важными для правительства. Они, прежде всего, эффективны, или, по крайней мере, эффективны относительно мэдисонианцев. Трумэниты разделяют веру общества в американскую исключительность, но они не являются идеологами. Это, прежде всего, рационалисты. Они, по словам Бейджота, «в контакте с реальностью». Это люди, которые отвечают за национальную безопасность, это эксперты, на которых полагаются мэдисоновские институты. Их технократические знания и многолетний опыт – полезные ресурсы, которыми может воспользоваться любой политик. И несмотря на то, что они подчиняются президенту и работают на президента, он не может «стоять в полный рост» и приказывать им делать то, с чем они не согласны. Дело не в том, что они бы не послушались, а в том, что такие приказы редко отдаются. Реальность такова, что когда президент отдает «приказ» трумэнитам, сами трумэниты обычно формулируют этот приказ. Место для президентского ораторства, по мнению трумэнитов, – в пылу предвыборной кампании, а не в правительственных советах, где преобладают более холодные головы.
Редко кому из занимающих Овальный кабинет удается одержать победу над оппозицией трумэнитов по тем же причинам, по которым это не удается членам Конгресса и судебной системе. Президент-неспециалист, как и сенатор-неспециалист и судья-неспециалист, запуган экспертами-трумэнитами и не хочет подвергать себя риску, выглядя слабым и играя в азартные игры, что трумэниты ошибаются. Поэтому президенты мудро «выбирают» идти навстречу.
Том Донилон, советник Обамы по национальной безопасности был «ошеломлен политической мощью» военных. Когда президент Билл Клинтон вскоре после вступления в должность пошел на отмену только одной политики Трумэна – запрета на службу геев в армии и в Конгрессе поднялся такой шум, что Клинтон был вынужден быстро отступить, в конечном итоге приняв политику «Не спрашивай, не говори».
Тогда Клинтон обнаружил, что президент должен тщательно выбирать свои битвы. Он имеет ограниченный политический капитал и должен расходовать его разумно.
Когда Обама рассматривал возможность снижения предложенного военными уровня сил в Афганистане, один из сотрудников его Совета национальной безопасности, ветеран боевых действий в Ираке, предположил, что если президент сделает это, то сразу несколько высокопоставленных чиновников в области национальной безопасности и даже министр обороны могут подать в отставку. Как и другие президенты в аналогичных ситуациях, Обама, таким образом, «имел мало выбора, кроме как удовлетворить давние просьбы Пентагона об увеличении численности войск» в Афганистане.
Ричард Холбрук, специальный представитель президента по Афганистану и Пакистану, предсказал, что военные предложат обычные три варианта – вариант, который они хотят, с двумя неразумными альтернативами, которые не могут получить поддержки. Это была «классическая модель Генри Киссинджера».
«Вы, ребята, только что представили мне четыре варианта, два из которых нереальны». Два других были практически неотличимы друг от друга. «Так какой же у меня вариант?» спросил президент Обама. «Вы дали мне, по сути, один вариант».
Это, не означает, что президент лишен власти. Решение Обамы одобрить операцию против Усамы бин Ладена вопреки советам своих ведущих военных советников является ярким примером. Исключения из правил происходят с достаточной регулярностью, чтобы создать впечатление общего президентского контроля. «Пока мы поддерживаем двойной набор институтов – один достойный, предназначенный для того, чтобы впечатлять, другой эффективный, предназначенный для управления многими – мы должны заботиться о том, чтобы эти два института хорошо сочетались», – писал Бейджот. Чтобы это работало, мэдисоновские институты должны казаться главными, поскольку власть трумэнитов проистекает из легитимности этих институтов. Время от времени случаются промахи, но в целом члены правительства поддерживают видимость мэдисоновского контроля. Без публичного почтения к президенту, Конгрессу и судам сеть трумэнитов никогда не смогла бы добиться послушания.
Видимая власть Конгресса значительно превосходит его реальную власть над национальной безопасностью. В отличие от трумэнитов, их работа не сосредоточена на одной теме – национальной безопасности. Это создает необходимость обращаться к экспертам по национальной безопасности. Влияние трумэнитов проникает и в законодательный процесс. Большая часть этой деятельности скрыта от глаз общественности, в результате чего создается впечатление Конгресс принимает законы. Но реальность такова, что практически все на чем основывается законодательство в области национальной безопасности, берет свое начало или формируется сетью трумэнитов. В глубине сознания членов парламента постоянно присутствует страх проголосовать с риском для карьеры. Ни один голос не может быть более фатальным, чем тот, который может быть связан с катаклизмом национальной безопасности. Если Конгресс не справится с защитой нации общественность будет знать все о том, кто голосовал за и против.
Трумэновская сеть имеет власть убивать, арестовывать и сажать в тюрьму, власть видеть, слышать и читать каждое слово и действие людей, власть внушать страх и подозрения, власть прекращать расследования и подавлять речь, власть формировать общественные дебаты или сворачивать их, и власть скрывать свои деяния и уклоняться от своих слабовольных надзирателей.
Назначенцы федеральных судей отбираются и проверяются теми, чьи дела они впоследствии будут рассматривать: трумэнитами и их помощниками в Белом доме и Министерстве юстиции. Прежде чем назначить человека на должность федерального судьи, проводится тщательное расследование, чтобы убедиться в его надежности. На практике это означает, что назначенцы становятся доверенными друзьями трумэнитов в вопросах, касающихся национальной безопасности. Президенты не назначают лиц, враждебно настроенных к трумэнитам, и Сенат не утверждает их. Колода с самого начала складывается против оспаривания их политики. Многие суды становятся невозможными из-за секретности многих программ и деталей. В таком случае проводятся внутренние проверки.
ФБР традиционно проводит внутренние расследования, когда агент ФБР участвует в серьезной перестрелке. «С 1993 по начало 2011 года агенты ФБР застрелили около семидесяти «субъектов» и ранили около восьмидесяти других – и каждая из этих перестрелок была оправдана», – обнаружили инспекторы. Также, как и были оправданы в результате внутренних расследований военные, участвовавшие в бомбардировках в Сирии и Ираке, которые привели к смерти десятков гражданских лиц, включая детей.
Трумэниты несут ответственность, если защита национальной безопасности оказывается недостаточной. Ни один трумэнист не жаждет стать объектом внимания комиссии по расследованию событий 11 сентября после катастрофического провала. Поэтому у них есть, как выразился Джеффри Розен, «стимул преувеличивать риски и потворствовать общественным страхам, передавать смутные и неподтвержденные угрозы будущего насилия, чтобы защитить себя от критики». Поэтому чисто «рациональный» актор в трумэновской сети вряд ли будет делать что-либо иное, кроме раздувания угроз.
Таким образом, это усиливает дилемму безопасности, когда страна предпринимая шаги по укреплению своей безопасности, непреднамеренно угрожает безопасности другой страны и, таким образом, оказывается под угрозой собственная безопасность, когда другая страна предпринимает ответные действия. Учитывая, что довольно большая часть трумэнитов, начинали свою карьеру со времен холодной войны, воспринимает Россию как угрозу, становится понятно почему, несмотря на все предупреждения России о неприемлемости расширения НАТО и включении в военный альянс Украины – они продолжали заниматься «раздуванием угроз, чтобы защитить себя от критики».
Сеть трумэнитов так же мало склонна к проведению новой политики, как и к отказу от старой. Риск опозориться меньше при продолжении политики, начатой кем-то другим, чем при спонсировании собственной новой политики. Если политика провалится, то смущение будет на чьей-то совести. Безопасный курс для амбициозного трумэнита – предложить продолжение существующей политики до того, как будет принято решение об этом. Тогда он окажется на выигрышной стороне. Неясно, в какой степени были раздуты конкретные угрозы – эта информация засекречена, и вряд ли можно ожидать, что горстка трумэнитов, которые в состоянии знать правду по этому вопросу, раскроет ее. Восприятие угрозы, кризиса и чрезвычайной ситуации стало тем основополагающим явлением, которое создало и взрастило двойное правительство Америки.
Импичмент Трампа
Во время пребывания президента Трампа на своем посту произошел беспрецедентный раскол между «достойными» и «эффективными» институты США. Ещё во время предвыборной кампании Трамп критиковал высшее военное руководство и разведывательное сообщество. Директорат безопасности не принял эти нападки близко к сердцу. Но лучшим оружием возмездия стала «утечка информации» о предвыборной связи между штабом Трампа и российским правительством. Четыре действующих и бывших американских чиновника сообщили газете New York Times, что предвыборная кампания Трампа неоднократно контактировала с высокопоставленными сотрудниками российской разведки. По данным Washington Post, девять высокопоставленных источников в разведке из различных ведомств сообщили, что первый советник Трампа по национальной безопасности Майкл Флинн общался с российским послом. Любопытно читать об этих утечках сейчас, когда стало известно о том, что никаких доказательств Трампа с Россией не существует, но эти утечки прекрасно демонстрируют достаточно ограниченное влияние президента США и способ, с помощью которого можно добиться его отставки.
Это стало возможно благодаря тому, что любой вопрос можно сделать вопросом национальной безопасности. Как я показал в третьей части статьи «Итоги 2022 года» вопрос противостояния с Россией также был превращен в вопрос национальной безопасности, несмотря на то, что она находится на другом континенте и не имеет вблизи границ США ни союзников, ни военных баз. И эта работа проливает свет на то, кому и как именно удалось это сделать, вплоть до объявления импичмента президенту. И это подтверждают слова Адама Шиффа на слушаниях в Сенате по делу об импичменте: «Мы можем сражаться с Россией там, чтобы нам не пришлось сражаться с ней здесь». Трумэнитам, продолжающим политику, в которой Россия рассматривается как угроза, удалось не просто раздуть её до невероятных размеров, но и убедить «мэдисоновский» институт и общественность, что Россия действительно угрожает США и демократии по всему миру.
________________
Ссылка на тележку, куда выкладываю выдержки из того, что читаю https://t.me/+P7pNeOBVld4yYTQy