Валерий Подмаско
Свод политических деклараций
Любая конституция, как бы она не называлась и к какой бы стране не относилась, в момент своего вступления в силу является не нормативно-правовым актом, а сводом политических деклараций. В джентльменский набор таких деклараций входят Декларация мотивов и целей принятия конституции (преамбула), Декларация прав и свобод человека и гражданина, Декларация основополагающих принципов конституционного строя, Декларация формы территориального устройства государства, Декларация формы правления государства, Декларация независимости судебной власти, Декларация принципов местного самоуправления и т.д. Все эти политические документы в разной степени связаны друг с другом и в разной степени независимы друг от друга.
Почему я называю конституции политическими декларациями? Дело в том, что конституции, как правило, принимаются на исходе крутых виражей истории. Поэтому они всегда отражают политическую программу партий-победительниц, которые выдержали этот крутой вираж и перехватили власть у своих политических противников. Составляя свою конституцию, партии-победительницы всегда и везде имеют в виду Народ, от которого они ждут одобрения своего прихода к власти, а декларации мотивов и целей принятия конституции, т.е. преамбулы к конституциям, вообще, как правило, пишутся от имени Народа: «Мы Народ…». Согласитесь, такие документы должны быть понятны как можно большему количеству сограждан. Поэтому конституции категорически нельзя писать чисто юридическим языком. Если конституция будет написана как стопроцентный юридический акт, ее не то, чтобы не поймет абсолютное большинство граждан, абсолютное большинство граждан даже не сможет его дочитать до конца, не потому что очень скучно и неинтересно, а потому что непонятно. Политическим языком можно грубо сформулировать важнейшие правила и требования, описать важнейшие процедуры, и вообще как-то обрисовать все необходимое. Однако не следует забывать, что политическая декларация отличается от юридического текста так же, как детский рисунок домика отличается от технического проекта дома. И разница не только в количестве и точности изображения деталей, но и в объеме. Детский рисунок умещается на одном листе бумаги, а настоящий технический проект дома – это чертежи и описания, они занимают многие листы чертежной и писчей бумаги, а если говорить современным языком – это многие мегабайты памяти.
Главная проблема авторов всех конституций заключается в том, что их творения в идеале должны применяться для разрешения каких-то конкретных судебных дел. Для того, чтобы обеспечить такое применение конституций, содержащиеся в них формулировки должны допускать их юридическое толкование. Юридическое истолкование текста конституций является одним из важнейших этапов их юридизации, т.е. перевода политического языка на язык права. Конечно, это не означает, что конституции должны переводиться на национальный юридический язык точно так же, как переводятся на национальные языки произведения мировой литературы. Юридизация подразумевает появление судебных решений, при постановлении которых суды будут толковать и применять положения национальной конституции. Так, в процессе юридизации конституции буквально врастают в правовую систему государства, как правило, с политическим скрежетом и судорогами. Конституция, погруженная в плотный кокон судебных решений, уже не страшна своей политической риторикой и безудержным популизмом. Такие конституции доступны юристам, и им не нужно ломать голову над толкованием их пафосных деклараций. Им достаточно найти нужный судебный прецедент. Однако полноценная юридизация конституции требует много времени, т.к. процесс «обрастания» конституции прецедентными судебными решениями протекает очень медленно. Поэтому новые конституции очень долго остаются «голимым» сводом политических деклараций.
Существуют технические приемы, облегчающие юридизацию конституции. Однако для ускорения юридизации конституций их должны писать не только политики, но и юристы, а еще лучше – политики, имеющие за плечами опыт профессиональной юридической деятельности. Я имею ввиду не людей с дипломами юристов, а именно профессиональных юристов или бывших профессиональных юристов. Участие юристов в составлении текста конституции позволяет использовать один из наиболее эффективных приемов облегчения и ускорения юридизации конституций. Это написание наиболее важных конституционных положений кондовым юридическим языком, что конечно же невозможно в больших объемах. Все-таки конституция – это не юридическое заключение по поводу законности предлагаемой сделки. Другой весьма эффективный прием – это внедрение в текст конституции положений, затрагивающих сугубо юридические темы. Такими темами, например, является тема удостоверения полномочий, тема протокольного оформления решений, тема фиксации особого мнения, тема стенографирования прений, тема выбора способов голосования, тема хранения оригинала закона и постановления Правительства. Но звездой всякого юридического текста является тема ответственности и порядка привлечения к ней. Я бы даже сказал, что юридический текст – это текст про ответственность.
Ответственность в Конституции РФ и в федеральном законодательстве
Тема ответственности является важнейшей темой большинства юридических текстов. Изучая Конституцию РФ, начинаешь сомневаться в том, что это именно так. Как мы с вами знаем, в ней нет контрассигнации, которая является юридической техникой ограничения ответственности главы государства и ее передачи членам правительства. Но, к нашему несчастью, в ней вообще не уделяется должного внимания ответственности. Чтобы не быть голословным, сообщаю, что в Конституции РФ слово «ответственность» используется:
в Преамбуле – 1 раз («исходя из ответственности за свою Родину…»);
в Разделе первом:
- в главе 2 «Права и свободы гражданина и человека» – 4 раза (1 раз в ч. 3 ст. 41 и 3 раза в ст. 54);
- в главе 3 «Федеративное устройство» – 1 раз (п. «ж» ст. 72 «формирование культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью»);
- в главе 6 «Правительство Российской Федерации» – 1 раз (ст. 113 «Председатель Правительства РФ… несет персональную ответственность перед Президентом РФ»);
- в главе 7 «Судебная власть и прокуратура» – 1 раз (п. 2 ст. 122 «судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как…»);
в Разделе втором «Заключительные и переходные положения» – 2 раза (1 раз в п. 4 и 1 раз в п. 9). Итого 10 раз. Из них об ответственности высших должностных лиц (об ответственности Председателя Правительства РФ) всего 1 раз и 1 раз о возможной уголовной ответственности судей.
Как вы понимаете, нас интересует политическая и юридическая, причем только уголовная и гражданско-правовая ответственность высших должностных лиц государства, прежде всего, членов Правительства РФ, но нам не безынтересна и ответственность других высших должностных лиц России – Президента РФ, Генерального прокурора РФ, судей Верховного и Конституционного судов РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Председателя Центробанка РФ и т.д. Но коль скоро в Конституции РФ ничего или почти ничего нет об ответственности и безответственности названных должностных лиц, за исключением Председателя Правительства РФ (ст. 113 Конституции РФ), мы с вами вынуждены обратиться к федеральным конституционным и просто к федеральным законам. Закона о Президенте РФ не существует в природе, поэтому начнем с Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и поищем в нем определения политической и юридической ответственности членов Правительства РФ.
Оказывается, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» слово «ответственность» встречается всего 2 раза (!): в ст. 3 («Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами… народовластия, ответственности, гласности» и т.д.); в п. 2 ст. 27 («Председатель Правительства РФ несет персональную ответственность перед Президентом РФ»). Получается, что разработчики Закона в части определения персональной ответственности членов Правительства РФ за их действия, совершенные при выполнении должностных обязанностей, ограничились тупым цитированием Конституции РФ.
Теперь рассмотрим Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации». Напомню, нас с вами интересует Генеральный прокурор РФ. Вы будете-таки смеяться, но разработчики этого Закона не забыли про ответственность Генерального прокурора РФ! В ч. 4 ст. 17 сказано: «Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом». То есть Генеральный прокурор РФ несет ответственность не за свои действия, а за действия всех своих подчиненных, причем, абсолютно за все. Но самое интересное в том, что это положение Закона не конкретизируется и не развивается. Закон вообще обходит стороной тему персональной ответственности Генерального прокурора РФ за свои действия, совершенные при выполнении должностных обязанностей. Вообще, слово «ответственность» используется в этом Законе на удивление скупо и, по преимуществу, в отношении «подопечных» Прокуратуры РФ.
Идем дальше. Наступила очередь судей Верховного и Конституционного судов РФ. Рассмотрим Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации». Этот Закон – ветеран федерального законодательства. Он принят 26 июня 1992 года, т.е. до принятия и вступления в силу ныне действующей Конституции РФ. В интересующем нас отношении Закон радует. В нем слово «ответственность» используется целых 14 раз, в том числе применительно к судьям – 10 раз. Из них 6 раз по поводу дисциплинарной ответственности судей (п. 5 ст. 81; ч. 8 ст. 121; ч. 9 ст. 121; п. 8 Приложение 5 к Закону) и 4 раза по поводу возможного привлечения судей к административной ответственности (ч. 4 ст. 16, ч. 8 ст. 16). Напомню уважаемым читателям: дисциплинарная ответственность – это юридическая ответственность за нарушение трудовой дисциплины в трудовом коллективе или служебной дисциплины в аппарате государственного органа власти и муниципального представительного или исполнительного органа. За дисциплинарные проступки в тюрьму не сажают. Административная ответственность – это еще один вид юридической ответственности за совершение так называемых «административных правонарушений», предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). За административное правонарушение в тюрьму более, чем на 15 суток не попадешь. Как вы понимаете, нас с вами не интересует ответственность судей за опоздание на службу или неправильную парковку личного автомобиля. Однако того, что нас интересует на самом деле, в этом Законе нет.
Теперь поговорим о Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Этот Закон вообще не предусматривает ответственности Уполномоченного за что-либо. Зато один раз упоминается ответственность лиц, которые вмешиваются в деятельность Уполномоченного по правам человека (ст. 36), и один раз – ответственность «работников рабочего аппарата Уполномоченного» (ст. 40). Разве существуют «нерабочие» аппараты?
Завершим изучение федерального конституционного и федерального законодательства Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Напомню, что нам интересен Председатель Центробанка РФ. Так вот, слово «ответственность» в его общепринятом смысле используется в рассматриваемом Законе по отношению к Председателю Центробанка РФ всего один раза – в ст. 20, которая гласит, что «Председатель Центробанка РФ несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России». Здесь мы в очередной раз сталкиваемся с иллюзорной ответственностью за действия других людей – членов Совета директоров и служащих аппарата Центробанка РФ, и ни слова о персональной ответственности за свои собственные действия.
Безответственность в Конституции РФ и в федеральном законодательстве
Я не упомянул еще одну особенность Конституции РФ: в ней, помимо всего прочего, не используется и слово «безответственность». Нет в ней и положений, которые бы устанавливали «безответственность» без использования этого слова. Обычно безответственность того или иного должностного лица определяется так: «Должностное лицо не несет ответственности за действия (или бездействие), совершенные им при выполнении своих должностных обязанностей…». Как я уже сказал, подобных фраз в Конституции РФ нет.
Тем не менее кому-то может показаться, что само обсуждение возможности признания чьей-либо безответственности конституцией страны – это кощунство. Не спешите с приговором: мы ведем речь не о безответственности вообще, а о безответственности за действия (или бездействие), совершенные при выполнении должностных обязанностей (должностная безответственность) высших должностных лиц страны. При этом имеется в виду безответственность юридическая. Политической безответственность признается только за монархами и президентами. Для всех остальных бывает только юридическая безответственность. Политическая ответственность грозит политику только отставкой. Юридическая ответственность – всеми известными взысканиями и наказаниями вплоть до высшей меры. И еще: безответственность обычно может быть прекращена в любой момент решением парламента страны. Хотя парламенту для этого, как правило, нужен запрос генерального прокурора страны.
Но не будем забывать о контрасигнации подписи монархов и президентов. Как я уже многократно говорил, с ее помощью производится передача политической и юридической ответственности монарха или президента премьер-министру (председателю правительства) и (или) министрам. Вы спросите: зачем же наделять премьер-министра (председателя правительства) и (или) министров должностной безответственностью, если они по должности принимают на себя ответственность за действия президента страны РФ? Получается, что премьер-министр может принимать на себя любую ответственность, ведь он все равно безответственен. Это не так. Должностная безответственность, например, премьер-министра какой-либо страны распространяется только на его личные действия, а не на действия президента, чью подпись контрассигнует премьер-министр. Указ президента страны остается указом президента страны, независимо от того, есть на нем контрасигнатура премьер-министра или нет. Таким образом, ответственность, полученная премьер-министром через контрасигнатуру, всегда будет ответственностью не за свои действия, а за действия президента, и от этой ответственности премьер-министра ничто не освобождает. Эта же логика действует и в отношении министров, если они контрассигнуют подпись президента или премьер-министра. Но для нас все эти рассуждения имеют сугубо теоретический характер, хотя я надеюсь, что они не бесполезны.
Итак, мы знаем, что слова «безответственность» в Конституции РФ нет, т.к. Конституция РФ не устанавливает не только необходимость контрасигнатуры подписи Президента РФ, но и игнорирует все, что имеет отношение к ответственности высших должностных лиц государства. При этом в ряде случаев безответственность устанавливается федеральными конституционными и федеральными законами. Обратимся повторно к тем законам, которые уже изучили на предмет установления хоть какой-то ответственности высших должностных лиц нашего государства. Так, Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 16 гласит: «Судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта». Фраза «не может быть привлечен к какой-либо ответственности» и является определением безответственности. Аналогичное положение есть и Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». В ст. 15 Закон гласит: «Судья… не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе после прекращения его полномочий, за позицию, выраженную им при рассмотрении дела в Конституционном Суде РФ, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность данного судьи в преступном злоупотреблении своими полномочиями».
В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» безответственность не устанавливается. Идем дальше. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» есть статья 402. Пункт 4 этой статьи гласит:«Генеральный прокурор Российской Федерации освобождается от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований…». Это положение рассматриваемого Закона отличается многословностью, а я не хочу отнимать у вас время на его прочтение. Скажу только то, что в нем Генеральный прокурор РФ освобождается от ответственности за неисполнение некоторых ограничений, запретов и требований законодательства по борьбе с коррупцией, если это неисполнение признается компетентными органами «следствием не зависящих от него обстоятельств».
Для нас это положение в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» интересно тем, что оно формулирует частную юридическую безответственность должностного лица, используя слово «ответственность». Я обратил ваше внимание на это положение Закона для того, чтобы продемонстрировать одну из возможных формулировок юридической безответственности. К тому же, это положение о частной юридической безответственности кочует из закона в закон, и мы может встретить практически дословное его воспроизведение в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В самом конце ст. 14 указанный Закон гласит: «Председатель Банка России освобождается от ответственности за несоблюдение ограничений и запретов, требований… и неисполнение обязанностей, установленных… федеральными законами в целях противодействия коррупции…» и т.д. Ценность этого кочующего положения невелика, т.к. его «освобождение от ответственности» касается применения Федерального закона «О противодействии коррупции».
Неприкосновенность в Конституции РФ и в федеральном законодательстве
Вы наверняка не раз читали и слышали о неприкосновенности сенаторов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и вообще членов всех парламентов мира, но не думайте, что неприкосновенность начинается и кончается только на членах парламентов. В идеале неприкосновенность – это средство защиты безответственности. Вы устанавливаете в конституции или в законе политическую и (или) юридическую безответственность какого-нибудь должностного лица и гарантируете эту безответственность дополнительно вводимой вами неприкосновенностью.
Возможно, вы знаете, что неприкосновенность бывает личная и имущественная. Личная неприкосновенность означает запрет на арест или задержание неприкосновенного лица. Имущественная неприкосновенность – это запрет на обыск, личный досмотр и конфискацию. Другое название неприкосновенности – иммунитет от судебного преследования (уголовного и гражданского). Члены парламентов всего мира обычно не несут ни политической, ни юридической ответственности за свои действия в качестве народных представителей, т.е. они безответственны. Их безответственность обычно дополняется неприкосновенностью (иммунитет от судебного преследования), что обеспечивает их безответственность. Но (!) так бывает не всегда. Сейчас мы не будем разбираться в том, насколько это правильно или неправильно, и сразу обратимся к Конституции РФ. Главное в том, чтобы вы запомнили: безответственность и неприкосновенность – это разные вещи, хотя в идеале неприкосновенность должна дополнять безответственность.
Большинство европейских конституций наделяют своих парламентариев только неприкосновенностью (судебным или парламентским иммунитетом). Тем не менее в Европе есть конституции, которые наделяют своих парламентариев безответственностью. К таким конституциям относятся: Конституция Албании (ст. 73), Конституция Болгарии (ст. 69), Конституция Испании (ст. 71), Конституция Турции (ст. 83) и Конституция Эстонии (ст. 62). При этом конституции Албании, Болгарии, Испании и Турции устанавливают и безответственность, и неприкосновенность, и только Конституция Эстонии устанавливает только безответственность. При всем разнообразии формулировок можно выделить их основные типы, применяемые в случае установления неприкосновенности и в случае установления безответственности. Неприкосновенность обычно формулируется так: «парламентарий не может быть привлечен к ответственности». Безответственность формулируется иначе: «парламентарий не несет ответственности», реже – «парламентарии не ответственны» (ст. 83 Конституции Турции). Обычно безответственность ограничивается сроком пребывания во власти, а также определенными составами уголовных преступлений и административных правонарушений. Неприкосновенность обычно ограничивается только сроком пребывания во власти, т.к. ее очень сложно обеспечивать при ограничениях по составу преступлений и правонарушений. Неприкосновенность снимается в порядке, установленном конституцией или законом. Безответственность за действия, совершенные во исполнение своих должностных обязанностей, напротив, не снимается никогда. Это означает, что человек, оставив свою должность, остается безответственным за свои прошлые действия, совершенные в этой самой должности.
Как вы наверняка уже догадываетесь – Конституция РФ как раз относится к тем самым конституциям, которые устанавливают неприкосновенность, не устанавливая безответственности. Конституция РФ прямо наделяет сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. В ч. 1 ст. 98 Конституция РФ гласит: «Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Тем не менее, российский парламентарий может быть лишен неприкосновенности по представлению Генерального прокурора РФ (ч. 2 ст. 98 Конституции РФ). Вопрос о лишении российских парламентариев неприкосновенности решается той палатой Федерального Собрания, членом которой является проштрафившийся парламентарий. Согласитесь, формулировка ч. 1 ст. 98 Конституции РФ об «обеспечении безопасности других людей» достаточно мутная. Непонятно даже, к какой части положения ч. 1 ст. 98 Конституции РФ она относится.
Любопытно то, что для нашей правовой системы характерна неприкосновенность не только без установления безответственности, но и без детального описания предмета неприкосновенности. Короче: «Не трогай и все!». Например, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» в ст. 16 гласит: «Судья неприкосновенен. Гарантии неприкосновенности судьи устанавливаются федеральным законом».
Радует и Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В ч. 1 ст. 12 он содержит развернутое определение неприкосновенности: «Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру… Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы». Согласитесь, ну очень внятно и очень подробно.
Однако при сравнении определений неприкосновенности в двух последних законах бросается в глаза разница в правовом режиме неприкосновенности членов Парламента РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ, с одной стороны, федеральных судей, в частности, с другой стороны, сенаторы Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и Уполномоченный по правам человека РФ обладают полной, но срочной неприкосновенностью, которая может быть снята только с согласия Государственной Думы, а федеральные судьи обладают бессрочной должностной (частичной) неприкосновенностью. Почему в данном случае такая разница в подходе к неприкосновенности, не понятно. На ум приходит одно объяснение – неприкосновенность Уполномоченного конструировалась по образу и подобию неприкосновенности сенаторов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Завершая этот этап разговора о неприкосновенности в Конституции РФ и в федеральном конституционном и федеральном законодательстве, необходимо отметить, что многие высшие должностные лица РФ лишены даже должностной неприкосновенности. Это – Председатель Правительства РФ и члены Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центробанка РФ, Председатель Счетной Палаты РФ и аудиторы Счетной Палаты РФ и т.д. Хотя люди на этих важных должностях при наличии у них активной политической позиции не менее нуждаются в должностной неприкосновенности, чем вечно со всем согласные сенаторы Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Чем выше уровень политической фигуры, тем острее необходимость в неприкосновенности. Обеспечение неприкосновенностью только Президента РФ (о его неприкосновенности поговорим чуть ниже), членов Парламента РФ, федеральных судей и Уполномоченного по правам человека РФ явно недостаточно для эффективного функционирования отечественной политической системы. Я уже молчу про установление безответственности.