Приглашаем вас на выступление профессора И.В. Упорова на тему: «Структура права в контексте значительного увеличения количества НПА» на ХХI Круглом столе Клуба правовой доктрины.
Тема Круглого стола: «Доктрина нормативных актов и Доктрина в системе нормативных актов».
Дата: 09 февраля 2025.
Время: 19 часов.
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук (2001 г.), кандидат юридических наук (1996 г.), профессор (2002 г.).
Родился в 1954 г., имеет высшее техническое и юридическое образование (1976 г. - Ухтинский индустриальный институт, 1994 г. - Юридический институт МВД России). Служил в органах внутренних дел Коми АССР, Туркменской ССР. В системе высшего образования научно-педагогической деятельностью на профессиональной основе занимался с 1996 по 2024 гг. сначала в Рязанском институте права и экономики МВД России и затем в Краснодарском университете МВД России. В настоящее время – независимый исследователь, член Российской академии естествознания. В сферу научных интересов входят теоретико-исторические проблемы развития в России правовой системы, различных институтов публичной власти, правоохранительной деятельности, местного самоуправления.
В числе опубликованных работ:
- Упоров И.В. Правовое регулирование естественных прав человека в мес- тах лишения свободы: моногр. Рязань: РИПЭ МВД РФ, 1998. 96 с.
https://elibrary.ru/download/elibrary_26899910_42910592.pdf
- Упоров И.В. Первое законодательное закрепление тюремного заключения как наказания в российском праве // Государство и право. 1998. № 9. С. 86-90.
- Упоров И.В. От понятия «мздоимство» к понятию «взятка» // Российская юстиция. 2001. № 2. С. 64-65.
https://base.garant.ru/980056/?ysclid=m6rg52bvi6797627537
- Упоров И.В. Пенитенциарная политика России в ХVIII–ХХ вв. Историко- правовой анализ тенденций развития: моногр. СПб.: ЮЦ Пресс, 2004. 610с.
https://elibrary.ru/item.asp?id=20243528&ysclid=m6rfz3ux1z654560475
- Упоров И.В., Старков О.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 519 с.
https://elibrary.ru/item.asp?id=25758852&ysclid=m6rg0usmvf38538463
- Упоров И.В. Преступное имущественное насилие: понятие, уголовно- правовое регулирование и предупреждение: моногр. М.: Юрлитинформ, 2015. 187 с.
https://elibrary.ru/item.asp?id=23787285&ysclid=m6rg1hwofi119527854
- Упоров И.В. и др. Теоретико-исторические и конституционные основы публичной власти в России / Упоров И.В., Яблонский И.В., И.К. Харитонов, В.Н. Козлов: уч. пособие. Краснодар: КрУ МВД России, 2022. 92 с.
Профессор Упоров предлагает участникам Круглого стола ознакомиться с его статьёй, которая заложила основу его предстоящего выступления.
«НОРМА → ИНСТИТУТ → ОТРАСЛЬ + ИНТЕГРАЛ»: НЕОБХОДИМОЕ ДОПОЛНЕНИЕ В СТРУКТУРЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ЕГО РАЗВИТИЯ
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, профессор, член Российской академии естествознания.
Аннотация:
В статье выявляются и анализируются основные тенденции развития системы российского права с точки зрения его структурного строения, при этом акцент делается на современном состоянии. Отмечается, что имеет место непрерывное увеличение количества нормативно-правовых актов, и этот объективный процесс периодически ставит перед правовым сообществом проблему классификации увеличивающегося правового массива. В предвоенные годы усилиями советских правоведов в оборот была введена категория «отрасль права», а затем была сконструирована ставшая общепризнанной структура права в виде правовой триады «норма права-институт права-отрасль права». Однако к настоящему времени правовой массив достиг таких громадных размеров, что требуется очередная его классификация. В этой связи обосновывается предложение о дополнении структуры права новым элементом в виде интеграла права, который включает в себя группу самостоятельных отраслей права при сохранении устоявшихся критериев классификации (предмет, метод). В этом случае указанные выше правовая триада трансформируется в правовую тетраду «норма-институт-отарсль-интеграл». Показывается значение данной модели классификации правовых образований.
Ключевые слова: право, система, структура, тетрада, правовой акт, отрасль права, нормативно-правовой акт.
Право как социальный регулятор длительное время развивалось исключительно в рамках правотворческой и правоприменительной практики. С Нового времени стали вестись научные исследования этого феномена. В России данный рубеж относится к концу XVIII в. – началу XIX в., и к началу ХХ в. правовая наука, опираясь уже на системные методы, имела значительные достижения, о чем свидетельствуют труды С.И. Баршева, И.Д. Беляева, В.М. Гессена, А.М. Гуляева, С.Е. Десницкого, К.Д. Кавелина, П.Е. Казанцева, А.Ф. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, А.Н. Радищева, Н.С. Таганцева, И.Т. Тарасова, В.Н. Татищева, И.Я. Фойницкого, Б.С. Чичерина и др. Следует заметить, что многие наработки дореволюционных правоведов являются фундаментальными и, более того, по ряду позиций в теории государства и права, в сфере гражданскоправовых, уголовно-правовых и других видов правоотношений они по-прежнему актуальны и используются как в правовых науках, так и в учебном процессе.
Вместе с тем по одному из важнейших вопросов развития права, а именно в части классификации видов этого социального регулятора, существенных продвижений не наблюдалось. Речь идет прежде всего об отраслях права. Сегодня при обращении к периоду Российской империи исследователи привычно оперируют наименованиями разных отраслей права, однако нужно иметь в виду, что тогда еще не было научного обоснования разделения системы права по отраслям – в отличие от отраслей законодательства. Это, очевидно, можно объяснить, во-первых, недостаточным еще временем системного исследования права, и, во-вторых, наличием действующего тогда многотомного Свода законов Российской империи, в котором законодатель де-факто классифицировал весь массив законодательных актов на разделы, которые в дальнейшем и стали основой для выделения соответствующих отраслей права. Однако доктринальных классификаций права еще не было, равно как и термин «отрасль права» еще не был распространенным. Наиболее изучаемые в науке и, соответственно, в учебных заведениях, были такие разделы права, как государственное право, уголовное право, гражданское право. Считалось также общепринятым деление права на публичное и частное.
После революции 1917 г. система советского права поначалу имела выраженный политико-идеологический характер, связанный с отвержением имперского подхода к праву, соответственно предпринимались попытки выделять «буржуазное право», «социалистические право», «пролетарское право», «крестьянское право» и т.д. По мере стабилизации общественных отношений выяснилось, что в советском государстве продолжается имевшая место в имперском государстве тенденция поступательно-непрерывного увеличения объема нормативно-правовых актов. При этом, в отличие от Российской империи, в СССР не было единого свода законов (таковой появится только в 1980-е гг., но не будет иметь практического значения), и выявилась потребность в упорядоченности правового материала.
В результате нескольких дискуссий (перед Великой Отечественной войной, затем в 1950-1960-х гг.) была изменена стратегия научных исследований в области, при этом наибольшее значение имело первое всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права (16-19 июля 1938 г.), где был зафиксирован разрыв с «правовым авангардом» революционного лихолетья и «взят курс на адаптацию приемлемых для властей положений старого права» [1] (в частности, было признано, что право, как и государство, не отомрет в обозримом будущем, как предполагали радикальные марксисты-ленинцы, а будет существовать длительный период). Научная составляющая стала постепенно превалировать над политической составляющей. Предлагались разные трактовки сущности права, еще не без обязательной классовой «начинки», которую мы опускаем: право как совокупность правил поведения, установленных государственной властью и осуществляемых в принудительном порядке (А.Я. Вышинский, 1938 г.); право как единство правовой нормы и правоотношения (С.Ф. Кечекьян, 1955 г.); право как результат взаимодействия правовой нормы, правоотношения и правосознания (Я.Ф. Миколенко, 1965 г.) и др.
Но в контексте нашего исследования важно то, что появилось доктринальное толкование системы права в виде отраслей права, понятия отрасли права, критериев выделения отрасли права (ведущие критерии: предмет и метод регулирования) и др. Так, советский правовед М.А. Аржанов предложил первую в истории советской правовой мысли классификацию отраслей правовых норм, разделяя отрасли права на общие (государственное, уголовное, гражданское право) и особенные (колхозное право, церковное право и др.) [2]. Значительный вклад в разработку теоретических основ системы права внесли такие советские ученые-правоведы, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, А.Я. Вышинский, А.Г. Гойхбарг, С.Ф. Кечекьян, Д.А. Керимов, Н.В. Крыленко, Г.В. Мальцев, Л.С. Мамут, Я.Ф. Миколенко, В.С. Нерсесянц, А.А. Пионтковский, В.О. Татенбаум, Ю.А. Тихомиров, Л.С. Явич и др., которые в совокупности определили подход к праву и государству как социальным явлениям, зависимым от материальной жизни общества и его дифференциации на большие социальные группы, оценки права как равного масштаба и др. [3, с.. 356] Была обозначена также проблема соотношения отрасли права и отрасли законодательства, по поводу чего мнения очень разные и дискуссии продолжаются (мы не затрагиваем этот аспект, отметим лишь, что здесь важнейшее значение имеет наличие официальной классификации отраслей законодательства, чего в России до сих пор нет, в отличие от Российской империи в виде отмеченного выше Свода законов).
Особо подчеркнем, что в теории права советского периода сформировалось также понимание структуры права в виде трех основных элементов (триады): «норма права – институт права – отрасль права» (здесь и далее мы имеем в виду указанное так называемые «вертикальное» строение права). Именно эта правовая триада по-прежнему является главенствующей при изложении структуры права в учебниках и учебных пособиях по теории права, и именно она имеется в виду в абсолютном большинстве научных исследований, темы которых так или иначе касается структуры права как социального регулятора. Здесь же сделаем оговорку, суть которой в том, что данная правовая триада в литературе именуется как «структура права», а также как «система права»; встречается и такой вариант - «структура системы права». Мы не имеем в виду углубляться по этому вопросу (авторы приводят свои аргументы пользу своего варианта) и полагаем, что термин «структура» точнее отражает рассматриваемую правовую триаду, поскольку термин «система» предполагает более широкое понимание данного явления.
По поводу указанного элементного состава структуры права («норма-институт-отрасль») есть и другие точки зрения (авторы – Г.В. Игнатенко, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, В.П. Реутов, А.И. Уемов, В.И. Червонюк и др.), подробный обзор которых дает, в частности, Д.Е, Петров, но в целом они не выходят за парадигму правовой триады «норма-институт-отрасль» [4], при этом мы исключаем, конечно, тех немногих авторов (Р.З. Лившиц, В.П. Мозолин, В.Ф. Попондопуло, Ц.А. Ямпольская, Л.Б. Тиунова и др.), которые предлагали отказаться вообще от категорий «отрасль права и «система права», соответственно используя для этих целей понятия «отрасль законодательства» и «система законодательства» [5, с. 23]. Кроме того, указанная правовая триада в правовой литературе нередко дополняется субэлементами – «подотрасль права», «субинститут права»; а один из авторов (А.Н. Таран) предлагает даже понятие «подсубинститут» (имея в виду под таковым отмену приговора судом кассационной инстанции и направление уголовного дела на новое судебное разбирательство) [6], однако, на наш взгляд, это уже перебор в части усложнения правовой конструкции в виде данного элемента структуры права.
Как бы ни было, но основные элементы структуры права («норма-институт-отрасль») остаются общепризнанными. В указанном элементном составе важнейшим является «отрасль права» - данная правовая категория, как мы отмечали выше, была введена в российское правовое пространство еще в предвоенное время. Сейчас, спустя почти восемьдесят лет, жизнь показывает правильность в целом такого подхода, и в данном контексте следует согласиться с тем, что «отрасли права не изобретаются правоведами, они формируются естественным путём – из практической потребности общества в правовой регуляции той или иной области человеческих отношений; при этом качественное своеобразие той или иной сферы общественных отношений вызывает к жизни соответствующую совокупность правовых норм, составляющих отрасль права» [7, с. 67].
Объективность данного процесса, на наш взгляд, очевидна. Однако равным образом объективность очевидна и в том что, выделение отраслей права в свое время было обусловлено всевозрастающим объемом нормативно-правовых актов – в соответствии с усложнением в целом социальных отношений. И если раньше, например, в Древнерусском государства функционировала лишь Русская Правда, то, разумеется, ни о каких отраслях права не могло быть и речи. И так было довольно долго – пока в начале XIX в. объем правового массива не стал таким огромным, что пришлось провести фундаментальную ревизию всего российского законодательства, что и было сделала путем создания 46-томного Полного собрания законов Российской империи, начиная с Уложения 1649 г. (позже будут второе и третье собрания законов), а затем 15-томного (позже прибавился еще один том) Свода действующих законов Российской империи, который вступил в силу с 1 января 1835 г. Но и после этого количество нормативно-правовых и иных актов неуклонно росло, в связи с чем в Свод законов вносились многочисленные изменения. Правовая дореволюционная российская наука стала искать критерии классификации огромного правового материала, однако революционные события 1917 г. на некоторое время прервали усилия ученых.
Однако и в советском государстве тенденция оставалась неизменной – количество правовых актов продолжало увеличиваться, и на каком-то этапе появилась потребность в определенных интеграционных правовых образованиях. Таковыми и стали отрасли права. Сконструированная на основе отрасли права рассматриваемая нами правовая триада (норма-институт-отрасль) как основа структурного строения права действует довольно долго, до сих пор.
Однако напор все новых и новых правовых актов с начала 2000-х гг. вынудил ставить вопросы о том, что дальше делать с громадно возросшим правовым массивом. Дело в том, что количество доктринально выделяемых отраслей права стало стремительно расти, особенно после распада СССР, когда развитие права стало более демократично. Так, Р.Л. Хачатуров со ссылкой на ряд работ (авторы – А.А. Головина, М.Ю. Осипов, Т.Н. Радько и др.) указывает на то, что с правовой науке в 2004 г. обсуждался вопрос о 26 новых отраслей права, в 2012 г. – о 60, в 2017 г. – около 90 (!) новых отраслей права [8, с. 91]. В частности, речь шла о выделении таких отраслей права, как банковское право, внешнеэкономическое право, кредитное право, конкурсное право, исполнительное право, лесное право, воздушное право, военное право, музейное право, право интернета, право устойчивого развития, таможенное право, торговое право, энергетическое право, ювенальное право и т.д. По мнению Р.Л. Хачатурова, предложения о выделении указанных и других отраслей права носят искусственный характер и являются «преждевременными и требуют всестороннего исследования», и в целом, пишет он, «тенденция выделения новых отраслей российского права ставит под сомнение целостность и научность системы российского права» [9, с. 92], в то время как «фундаментальное строение системы права требует очень внимательного отношения к рассматриваемой проблеме. Поспешные решения приведут к снижению эффективности правового регулирования общественных отношений, и может быть возникнут "трамвайно-троллейбусное право", "банно-прачечное право" и т. п.» [10, с. 92].
С другой стороны, в литературе все чаще ставится под сомнение как сама правовая триада (норма-институт-отрасль), так и отрасль права как основной элемент структуры права. Так, по мнению В.П. Мозолина, «понятие отрасли права оказалось девальвированным до такой степени, что им по существу невозможно пользоваться в практических целях» [11, с. 5-6]. В.К. Андреев полагает, что существующее отраслевое строение права представляет собой «скорее, дань научной традиции, чем объективная реальность, так как невозможно провести четкую грань между отраслями права» [12, с. 50-51]. В этом же контексте С.П. Маврин пишет о том, что сама проблема деления права на «какие-то квазисамостоятельные отрасли» уже не актуальна, поскольку ее решение не оказывает «никакого практического воздействия на эффективность правотворчества и правоприменения» [13, с. 211], а С.Г. Соловьев добавляет, что самостоятельных отраслей права не существует вовсе, так как самостоятельной является только сама система права, но не отдельные ее части [14, с. 26].
В этом же ряду активно обсуждается проблема целесообразности выделения «комплексных» отраслей права (например, медицинское право, муниципальное право и др.), где диапазон мнений также очень широк – от целесообразности выделения таких отраслей права до отвержения, а по мнению Ю.К. Толстого, комплексность в той или иной степени присуща любой отрасли права, поэтому в процессе совершенствования отраслей права не нужно достигать «чистоты» каждой отрасли права, ибо это неосуществимо в силу условности границ между отраслями права [15, с. 72]. В литературе обсуждаются также такие вопросы, как допустимость (недопустимость) выделения правовых норм-принципов, норм-дефиниций, соотношения институтов права и отраслей права, в том числе с точки зрения того, может ли институт права объединять нормы разных отраслей права (например, институт наказания в уголовном праве и административном праве, институт договора в гражданском праве и трудовом праве и т.д.), допустимость классификации отраслей права на основные и неосновные, степень зависимости отрасли права от формы ее выражения в законодательстве и др.
Постановка новых проблемных вопросов, на наш взгляд, вполне закономерна. Еще раз подчеркнем, что тенденция последовательно-возрастающего объема правового массива продолжает действовать, на что еще в 1980 г. обращала внимание Е.И. Козлова [16, с. 37]. По данным Минюста России, в настоящее время насчитывается 131 305 актов федерального законодательства (включая ведомственные акты), 1 759 411 нормативно-правовых актов субъектов Федерации, 9 948 289 нормативно-правовых актов муниципальных образований [17]. За этим, как справедливо замечает В.А. Муравский, должны следовать некие интеграционные решения [18, с. 13].
И действительно, в рамки пока еще общепринятой правовой триады (норма-институт-отрасль) миллионы правовых актов уже не вписываются. Некоторые попытки решений уже предпринимаются. Как отмечается в литературе, «поскольку по отношению к отраслевым юридическим наукам теория государства и права выступает обобщающей наукой и исследует общие для всех юридических наук проблемы, она и призвана вырабатывать новые подходы теории системы права Российской Федерации» [19, с. 94]. И наука, как говорится, не стоит на месте. Так, по мнению, Г.Н. Комковой, подотрасли права следует выделять в самостоятельные отрасли права (например, из конституционного права выделяется парламентское право) [20, с. 78]. Однако при таком подходе количество отраслей права будет по-прежнему возрастать. Равным образом это касается предложения вместо институтов права ввести общности правовых норм в виде правовых «комплексов» [21]. А.Н. Жеребцов полагает необходимым создавать интеграционные подотрасли наднационального характера [22, с. 68], однако данное предложение относится к сфере сопряжения национального и международного права, в то время как мы ведем речь о российской системе права. И в целом понятие «интеграции права» используется, как правило, применительно к международным отношениям (работы С.Ю. Кашкина, С.В. Бахина, В.В. Блажеева, Ж.Т. Искаковой, П.А. Калиниченко, В.П. Кириленко, В.А. Шахматова и др.). Но, на наш взгляд, оно вполне применимо к российской системе права – в качестве методологического механизма и с учетом выше отмеченных тенденций развития права в России.
И в этой связи мы полагаем целесообразным дополнить правовую триаду «норма-институт-отрасль» еще одним элементом под названием «интеграл права», и тогда правовая триада трансформируется в правовую тетраду – «норма-институт-отрасль-интеграл». В предлагаемом интеграле права как элементе структуры права в качестве критериев его выделении сохраняются классические предмет и метод правового регулирования, но это происходит на более высоком обобщающем уровне, поскольку интеграл права объединяет целую группу отраслей права, которые, в свою очередь, остаются самостоятельными.
Для чего это нужно? Покажем на примере интеграла в виде общего названия «интеграл публично-территориального права». Правовая проблема здесь заключается в следующем. В России как федеративном государстве в соответствии с Конституцией России сформированы следующие основные виды публично-территориальных образований: 1) государство в целом; 2) субъекты Федерации; 3) муниципальные образования. В каждом виде публично-территориально образований на основе волеизъявления народа (населения) и согласно собственным учредительным актам (конституции, уставы) формируется публичная.
Вместе с тем нет достаточной ясности в том, в рамках каких правоотношений регулируется статус и деятельность каждого из указанных видов публично-территориальных образований.
Если иметь в виду государство в целом (Российская Федерация, федеральный центр, федеральное публично-территориальное право), то, казалось бы, наличие федеральной конституции (Конституция России 1993 г.), снимает поставленный вопрос и дает ответ – здесь главенствует конституционное право. Однако ситуация не столь однозначна, как может показаться на первый взгляд, тем более, что статус конституционного права является неоднозначным (так, В.П. Мозолин считает неправильным располагать конституционное право в одном ряду с другими отраслями права). Дело в том, что Конституция России, хотя и является федеральной, но определяет основы формирования публичной власти и иные вопросы публично-территориальных всех уровней, а не только России как государства. Кроме того, есть нормативно-правовые акты федерального уровня, регулирующие публичные правоотношения, в которые вступает государство «как единый и неделимый субъект» [23, с. 58], в частности, законы о Правительстве России, о Верховном Суде России, о выборах Президента России, выборах депутатов ГД ФС РФ и др. Эти акты уже давно являются формой таких самостоятельных отраслей, как административного право, парламентское право, судебное право и др. Но системная структурированность данных отраслей права, регулирующих статус государства (как публично-территориального образования) в отдельных сферах, отсутствует, в связи с чем мы как раз и полагаем целесообразным объединить их в самостоятельном правовом образовании под общим названием «публично-территориальное право», предметом которого является статус и деятельность публично-территориальных образований и при ведущей роли конституционного права. Именовать такое правовое образование, выходящее за пределы одной отрасли права и включающее в себя несколько отраслей права, имеющих один обобщенный предмет регулирования, можно как упомянутый выше «интеграл права». В нашем случае речь может идти об «интеграле федерального публично-территориального права».
Далее обратимся к региональному уровню публично-территориальных образований. Следует заметить, что к настоящему времени в литературе имеется ряд работ, где исследуются проблемы регионального права (в контексте самостоятельной отрасли права). Так, по мнению А.Н. Кокотова, необходимость выделения регионального права обуславливается, «во-первых, существованием региональных ... сообществ людей, требующих комплексного и обособленного правового закрепления собственного статуса, и, во-вторых, политико-правовой самостоятельностью субъектов Федерации ... распространяющейся на их право осуществлять комплексное правовое саморегулирование» [24, с. 33]. Н.М. Добрынин добавляет еще аргумент – «совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым реальным содержанием … Формирование этой отрасли права является закономерным этапом развития конституционного права» [25, с. 39], и указывает, что создание регионального права формирует научный базис модернизации федеративных отношений. К этому можно добавить и такое парадоксальное явление. Статус и деятельность государства как публично-территориального образования, пусть и не на достаточно системном уровне, но все же изучается в вузах в рамках конституционного права. Равным образом это касается муниципальных образований – в рамках муниципального права (является обязательной компонентой учебных планов). А вот регионы (прежде всего субъекты Федерации) как публично-территориальные образования целенаправленно не изучаются. Между тем еще в 2002 г. было издано учебное пособие «Региональное право» под авторством М.Ф. Маликова (2002 г.), затем через десять лет еще одно (авторы М.Г. Потапов, И.В. Балакна, 2012), был опубликован ряд книг и статей, исследующих статус субъектов Федерации (авторы М.Г. Потапов, В.Н. Данилов, И.А. Конюхова, А.Н. Лебедев, В.В. Толстошеев, А.Н. Чертков и др.), в этом же ряду можно назвать работы, где выделяются, в качестве самостоятельных, конституционное право и уставное право субъектов Федерации (например, учебник В.Р. Давтяна и Д.В. Кононенко «Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации», переизданный в 2021 г.).
Однако данный подход не был поддержан как в научном сообществе, так и в правотворческой и правоприменительной деятельности. И в целом региональное право находится пока на периферии научных исследований. Вероятно, в некоторой степени на такое положение повлияло мнение авторитетного отечественного правоведа О.Е. Кутафина, который, в частности, полагал, что выделение конституционного права республик в составе России не имеет под собой достаточного обоснования, поскольку единая правовая система не предполагает деления на федеральное право и право субъектов Федерации, и должно быть традиционное деление «на определённые отрасли права, имеющие свой предмет правового регулирования и включающие в себя правовые нормы, принятые как на федеральном, так и на региональном уровне» [26, с. 61], и в этом смысле те же конституции (уставы) субъектов Федерации следует расценивать не иначе, как региональные источники единого конституционного права. Какие бы ни были причины, но региональное право не получило своего активного развития, и мы полагаем, что это является негативным фактором, учитывая, что на региональном уровне имеется немало проблем, нуждающихся в своем разрешении. В частности, требует осмысления соотношение статусов субъектов Федерации и федеральных округов, а теперь еще и с федеральными территориями как новым территориальным образованием; остро нуждается в правовом регулировании функционирование агломераций, включающих части территорий смежных субъектов Федерации; нет достаточной ясности в том, почему в субъектах Федерации отсутствуют какие-либо самостоятельные правоохранительные структуры и т.д. В настоящее время, на наш взгляд, отсутствуют отрасли права, в рамках которых можно было обсуждать указанные и другие проблемы и вырабатывать соответствующие рекомендации. Если же ввести в оборот такое правовое образование, как интеграл права, то появится больше возможностей для этого, в том чисел, в частности, можно проводить научные конференции, издавать соответствующие журналы и т.д. В данном случае предлагаемый нами «региональный интеграл публично-территориального права» будет включать в себя отрасли права, содержащие акты, так или иначе регулирующие статус и деятельность регионов как публично-территориальных образований, и в первую очередь это касается Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.) и при ведущей роли все того же конституционного права.
На муниципальном публично-территориальном уровне ситуация представляется более определенной, если иметь в виду муниципальное право как отрасль права. Однако и здесь достаточно вопросов, требующих своего правового осмысления, что затруднительно в рамках только лишь муниципального права. Например, как ни странно, в базовом законе (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») нет понятия «город» как населенного пункта, из-за чего сложно соотнести понятия города и городского поселения, города и городского округа, города и внутригородского района и т.д. Кроме того, деятельность органов местного самоуправления осуществляется по многим направлениям социально-экономической жизни, есть много отраслевых законов, где закрепляются соответствующие полномочия муниципалитетов, эти законы относятся к разным отраслям права (земельное право, градостроительное право, образовательное право, медицинское право и т.д.), и здесь необходимо уточнение полномочий муниципалитетов в связи с конституционными поправками-2020, и т.д. В данном случае целесообразно это делать, выделив «муниципальный интеграл публично-территориального права» с включением в него отраслей права, содержащих нормативно-правовые акты, регулирующие статус и деятельность муниципальных образований как публично-территориальных образований, и при ведущей роли муниципального или, возможно, административного права.
Как представляется, использование интеграла права как дополнительной составляющей (элемента) системы права позволит целенаправленнее исследовать соответствующие правоотношения, добиваться большей эффективности их регулирования, чему будут способствовать также современные цифровые технологии. Разумеется, данное предложение небесспорно, и оно направлено прежде всего на активизацию усилий по совершенствованию системы российского права и его структурного строения.