Ведёт ли смена модели самоуправления в Карелии к улучшению качества жизни населения?
В Карелии вызревает новый околополитический скандал в связи с реорганизацией местного самоуправления в Медвежьегорском районе. Правильнее, конечно, сказать, что речь идёт о ликвидации здешнего поселенческого уровня местной власти. Такое уже произошло в ряде бывших районах Карелии, реорганизованных в муниципальные округа. Назову их, это Суоярвский округ («пионер-ликвидатор», в том смысле, что здесь самыми первыми ликвидировали институт самоуправления на уровне поселений), Сегежский, Беломорский, Питкярантский и Сортавальский округа. И вот теперь то же самое предлагается сделать и на территории Медвежьегорского района.
Чтобы поселенческое харакири осуществить, нужно заручиться согласием жителей поселений. С этой целью планируется провести в феврале публичные слушания в поселениях Медвежьегорского района, чтобы убедить людей в целесообразности и полезности отказа от поселенческого самоуправления (такова правительственная установка). Если большинство общественных собраний (сельских сходов) пройдут в пользу ликвидации системы поселенческого самоуправления, то вопрос о реорганизации будет решён положительно - ликвидируют в поселениях советы депутатов и здешнюю администрацию со всенародно избираемыми главами. А если народ выступит против реорганизации, то местная власть останется в том виде как она сейчас существует.
Процедура смены системы власти называется переходом с двухуровневой модели на одноуровневую. Двухуровневая модель предполагает, что местные жители сами выбирают себе поселенческую власть (депутатов и глав) и что в поселении имеется собственный бюджет, которым распоряжаются депутаты, на сессиях голосуя и определяя какие доходы поступят в казну и как эти деньги целесообразнее расходовать. Все вместе взятые поселения формируют районный уровень власти, считающий вторым уровнем (первый – поселенческий). Районный депутатский корпус формируется путём делегирования в него представителей поселений (по два депутата от каждого поселения), а затем депутаты районного совета избирают главу районной администрации (когда-то и глав районной исполнительной власти всенародно избирали, но теперь такого нет, где и остался такой гражданский рудимент, то уже только в качестве исключения из правил).
В случае перехода на одноуровневую модель остаётся соответственно один уровень власти, именуемый окружным. Границы муниципального округа те же, что были и у муниципального района. Территория округа делится на избирательные округа (с равным численным представительством избирателей, проживающих в них) и граждане выбирают депутатов окружных муниципальных советов. Это будет единственный всенародно избираемый орган территориального самоуправления. А далее повторяется прежняя схема, когда депутаты округа избирают главу окружной администрации.
При одноуровневой модели число граждан, вовлечённых в систему местного самоуправления, резко сокращается, поскольку не будет депутатов поселенческих советов. Лучше эта модель, чем двухуровневая или хуже – вопрос не прояснённый по сей день. Сторонники укрупнения органов местной власти, понимайте, ликвидаторы поселенческого самоуправления, считают, что формирование одного окружного совета депутатов и одного бюджета на весь округ, позволяет рачительнее и оперативнее распоряжаться как кадровыми, так и финансовыми ресурсами территорий. А их оппоненты стоят на том, что ликвидация поселенческой власти отстраняет население от самоуправления. Собственно, сам смысл гражданского самоуправления рушится, утверждают они.
Спор этот тянется годами и завершения его не видно. В Госдуме ещё в январе 2022 года был принят в первом чтении законопроект «Об общих принципах организации МСУ в единой системе публичной власти». С тех пор в него собираются поправки ко второму чтению, которое всё откладывается и откладывается. На декабрь прошлого года назначено было второе чтение законопроекта, однако оно опять было перенесено. Главный спор как раз и ведётся вокруг новеллы об упразднении городских и сельских поселений и перехода на одноуровневую систему МСУ с городскими и муниципальными округами. Ряд региональных парламентов прислали отрицательные отзывы на проект закона, в частности депутаты Татарстана. И большинство регионов России не спешат с переходом на одноуровневую модель местного самоуправления.
В Карелии позиция региональной власти двойственная. С одной стороны, правительство республики, которое задаёт вектор движения, декларирует, что никого не принуждает к отказу от двухуровневой модели с переходом на систему муниципальных округов (мол, пусть жители поселений сами решают), а с другой – и организационно давят на местную власть, и финансово подталкивают, чтобы сельские жители принимали решение в пользу сосредоточения власти на уровне округов.
Властям районов, соглашающимся переводить свои муниципалитеты на одноуровневую модель организации МСУ, из республиканского бюджета выделяются деньги на решение текущих задач их территорий. Беломорский, Питкярантский и Сегежский муниципальные округа получили в прошлом году по 20 миллионов рублей. Это, к слову, много меньше, чем получил первопроходец Суоярвский округ, ему в своё время выделили 50 миллионов рублей. Как распорядиться дополнительными средствами решают сами окружные власти, правда, согласуя реестры желаемых трат с министерством по делам национальной и региональной политики. У каждого округа свои приоритеты. По словам депутата парламента Карелии Ильи Раковского, работающего с местным самоуправлением Беломорского муниципалитета, поступившие сюда двадцать миллионов рублей разделили на две части, одну направив на устройство в поселениях округа водопроводов, а вторую – на организацию уличного освещения.
На вопрос о том какая из двух моделей местного самоуправления эффективнее, ответить можно только опытным путём. Дело ведь не в том какая пирамида власти формируется, а в том решает ли она проблемы местного населения. Стала ли комфортнее жизнь граждан, проживающих ныне в муниципальных округах, по сравнению с тем временем, когда самоуправление районным было? Или от перемены системы управления территорией ничего в их коллективной жизни не изменилось? Что с муниципальными дорогами? Появилось ли в поселениях уличное освещение? Что происходит с развитием социальной сферы? Сотни подобных вопросов можно задать. Система организации власти всего лишь инструмент территориального управления. Главный вопрос – есть ли деньги в местных бюджетах на функционирование самоуправления? Ну, и следом неизбежен вопрос: как правильнее, к общей пользе жителей, распорядиться этими деньгами?
Почему правительство Карелии стремится к упрощению местной власти - к созданию одноуровневой власти? На мой взгляд, ответ тут очевиден. Губернаторской «партии власти» проще управлять округами. Процесс формирования местной власти легче контролируется, одно дело тратить силы и денежные ресурсы на избрание одного совета депутатов муниципального округа (в среднем 15-20 мандатов на партийно-политическом кону) или проводить выборы депутатов и глав в десятке поселений. Потом местные бюджеты, как правило, нищенские (ничтожно мало в поселениях источников доходов), значит и финансовый манёвр при необходимости (возникни она) не осуществить, нельзя деньгами более «зажиточного поселения» распорядиться для пользы муниципального района. Окружная система, с единым бюджетом, это позволяет делать.
Что теряется при переходе на одноуровневую (окружную) модель власти? Во-первых, происходит отчуждение власти от населения, поскольку центр принятия решений из поселений перемещается в столицу округа. Во-вторых, сыплется сама идея местного самоуправления, сокращается число людей вовлечённых в самоуправление. Хотя тут и возразить есть что. Никто ведь не препятствует поселковым активистам развивать территориальное общественное самоуправление, участвуя в проектной деятельности, было бы желание на то.
Федеральный центр пока сам не понимает надо ли понуждать регионы переходить с двухуровневой модели на одноуровневую? И потому депутаты Госдумы благоразумно предлагают самим регионам решать с вариативностью. В закон, похоже, заложат возможность функционирования одновременно двух муниципальных моделей (районной и окружной), а уж субъекты Федерации сами станут решать какая из них им сподручнее.
В Карелии чтобы ответить на этот вопрос есть смысл провести исследование результатов функционирования одноуровневой модели власти в Суоярвском округе, здесь уже имеется двухлетний опыт работы и, соответственно, имеются и материалы для анализа. Интересно будет рассмотреть и опыт вновь учреждённых муниципальных округов. Такой работой вполне могла бы заняться ассоциация «Совет муниципальных образований Карелии».
Основная задача такого исследования, ответить на вопрос: стало ли лучше жить людям при смене модели самоуправления?
Анатолий Цыганков