Валерий Подмаско
«Политика» в Конституции РФ
Конституция РФ довольно невнятно определяет место политики как руководящей силы нашего государства. О ней в Конституции РФ сказано немного: «Российская Федерация – социальное государство, политика (!) которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ч.1 ст. 7). Нельзя обойти вниманием конституционное положение о том, что «дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России» (ч. 4 ст. 671). Политика упоминается в связи с разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в ведении Российской Федерации находится выработка «основ федеральной политики» (п. «е» ст. 71), что и понятно, «основ ценовой политики» (п. «ж» ст. 71) и вся «внешняя политика» (п. «к» ст. 71), что также не вызывает никаких возражений. В совместном ведении Российской Федерации находятся «общие вопросы молодежной политики» (п. е ст. 72). Это все, что есть в Конституции РФ о политике вообще. Теперь поищем ответ на вопрос: кто же вырабатывает и определяет федеральную политику во всех ее видах и на всех ее направлениях.
Согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, «Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Конституция РФ дает Президенту РФ право формировать Государственный Совет РФ специально для «определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства» (п. «е5» ст. 83). Президент РФ сообщает сформулированные им «основные направления внутренней и внешней политики государства» в своих ежегодных посланиях, с которыми он обращается к Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84). Обратите внимание, Конституция РФ не обязывает Президента РФ разу после избрания явить «Городу и Миру» единый документ с названием «Основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации». Она вообще не обязывает Президента РФ делать это когда-либо. И хотя разработка такого документа представляется вполне целесообразной и даже необходимой, в природе его никогда не существовало. Зато Президент РФ, как мы выяснили, ежегодно обращается к Федеральному Собранию со своими посланиями, и эти послания публично обсуждаются и публикуются. Я не берусь оценивать, насколько они заслуживают названия «Основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации», ведь кроме них Президент РФ в каждом своем послании должен рассказать парламентариям еще и о «положении в стране». Но это не все о «политике» в Конституции РФ: согласно п. «а» ст. 86, Президент РФ «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации». Эту странную фразу из Конституции РФ лучше бы вообще не упоминать: убейте меня, я не понимаю, как можно «осуществлять руководство политикой»! Однако я должен был ее процитировать, но делаю это без комментариев и без удовольствия.
Итак, Президент РФ, согласно Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ. Но если Президент РФ «определяет» только основные направления внутренней и внешней политики РФ, то кто же разрабатывает и определяет все остальное? В теории может быть только один ответ: Правительство РФ. Кстати, в полупрезидентских (парламентско-президентских) республиках политику государства определяет именно правительство, а не президент. Вот пример: согласно ст. 20 Конституции Франции, «Правительство определяет и проводит политику Нации». Коротко и предельно ясно. Правительство Республики выносит на обсуждение обеих палат Парламента программу или декларацию об общей политике (ст. 49), обсуждение которой завершается голосованием по вопросу «об ответственности» Правительства Республики, т.е. о доверии или недоверии Правительству Республики. Согласно ст. 182 Конституции Португалии, «Правительство – это орган, проводящий общую политику страны…». Правительство Португалии в обязательном порядке разрабатывает свою Программу, в которой «указываются основные направления политики и меры, которые предстоит принять или предложить в различных областях правительственной деятельности» (ст. 188). Члены Правительства «связаны программой Правительства» (ст. 189). Правительство выносит на обсуждение Ассамблеи (Парламента) Республики Общую декларацию о политике, по итогам обсуждения которой Ассамблея по запросу Правительства может провести голосование о доверии Правительству (ст. 193). Правительство Республики конечно же информирует Президента Республики по вопросам, касающимся проведения внутренней и внешней политики страны (п. «c» ч. 1 ст. 201). Вот что значит политическая и юридическая культура: все названо своими именами! Никакого словоблудия типа «осуществлять руководство политикой».
Основные выводы по итогам экскурса в конституционное право Франции и Португалии такие: в Европе политику полупрезидентских республик определяет только правительство, которое формулирует ее в своей политической программе. Правительство выносит на обсуждение и одобрение парламента или программу, или только декларацию основных принципов своей политики. По итогам обсуждения программы или декларации палаты парламента проводят голосование о доверии или недоверии правительству. Ключевым словом в сказанном является слово «программа».
Теперь поищем «программу» в Конституции РФ. К сожалению, в ней слово «программа» в интересующем нас смысле не используется вообще. В Конституции РФ упоминаются «федеральные программы» (ч. 1 ст. 41, п. «е» ст. 71), но это программы реализации государственной политики в соответствующей области государственного управления. Вывод из всего сказанного однозначный: Конституция РФ не обязывает ни Президента РФ, ни Правительство РФ разрабатывать и тем более представлять Государственной Думе свою политическую программу. Под «программой» я понимаю цельный документа с названием типа: «Политическая программа Правительства РФ». Получается, что высший эшелон власти в России вообще не имеет политической программы. Существуют только ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собрания, в которых должны определяться лишь основные (!) направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Кстати, это не означает, что у нас в стране полностью отсутствуют программные акты Президента РФ и Правительства РФ. Они есть, их очень много, даже слишком много. Проблема в том, что несмотря на свои громкие названия с обязательным использованием слова «политика», все эти документы, как правило, являются не политическими, а технократическими или сугубо управленческими актами.
Так какова же официальная роль Правительства РФ в национальном политическом процессе? В ст. 114 Конституция РФ гласит, что Правительство РФ «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики» (п. «б»), «единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды» (п. «в»); «осуществляет меры по обеспечению… реализации внешней политики Российской Федерации (п. «д»); «осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества…, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики» (п. «е1»). Больше в Конституции РФ ничего не сказано об участии Правительства РФ в национальном политическом процессе. Получается, что Правительство РФ упоминается в ст. 114 Конституции РФ не как орган, который разрабатывает «единую государственную политику», а как орган, который призван создавать условия для ее реализации – «обеспечивать ее реализацию». Однако Конституция РФ не содержит и прямых запретов Правительству РФ заниматься ее разработкой, и это радует, но не меняет главного: вопрос о том, кто же разрабатывает политику РФ, остается открытым.
Обращение Президента РФ к Федеральному Собранию
Вряд ли кто-нибудь будет спорить со мной о том, что в каждом государстве должен быть какой-то программный документ, отражающий государственную политику. Такой документ должен быть и в России, но его существование не предусмотрено Конституцией РФ. Тем более в Конституции РФ нет ни слова о том, кто же должен разрабатывать этот особо важный документ. Конституция РФ обязывает Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, а не всю внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации. Соответственно, основные направления политики Российской Федерации Президента РФ – это все, что мы с вами имеем. Документарный вид основные направления приобретают только в составе ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию. Правительству РФ не остается ничего иного, как руководствоваться этими посланиями в своей «обеспечивающей» деятельности. К сожалению, послания Президента РФ актуальны всего один год, но хотя бы так.
Конституция РФ умалчивает о том, кто фактически разрабатывает ежегодные послания Президента РФ. Думаю, что я не сильно ошибусь, если скажу, что их разрабатывают совместно Администрация Президента РФ и Правительство РФ. Если я все-таки ошибаюсь в отношении Правительства РФ, то это очень печально, т.к. ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию являются единственными программными или предпрограммными документами, которые могут связывать Президента РФ и Правительство РФ политически, а Правительство РФ – это единственный федеральный орган государственной власти, который способен их разработать даже без участия Администрации Президента РФ.
Мы привыкли видеть всех членов действующего Правительства РФ во втором ряду тех залов, в которых собираются парламентарии для того, что выслушать очередное послание Президента РФ. Главное состоит в том, что из года в год этот «банкет» организуют не для членов Правительства РФ, какие бы места за столом они не занимали. Это «банкет» для российских парламентариев. При этом обращения Президента РФ имеют ценность только для правящей политической партии, а также (!) для Правительства РФ, которое обязано «обеспечивать» их реализацию.
Далее я изложу свои представления о том, как перестроить процедуру оглашения ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию так, чтобы включить в нее Правительство РФ в качестве полноценного участника и полноценного политического игрока, а группу привилегированных слушателей во втором ряду – в разработчиков и ответственных исполнителей основных направлений внутренней и внешней политики РФ. Итак, как я уже сказал, проект послания в идеале должны разрабатывать совместно Администрация Президента РФ и Правительство РФ. Затем проект послания должен быть рассмотрен Правительством РФ, одобрен им и направлен Президенту РФ на утверждение. Утвержденное послание должно вернуться в Правительство РФ, а затем Председатель Правительства РФ должен согласовать с председателями Федерального Собрания время и место, где послание Президента РФ будет зачитано перед собравшимися парламентариями. Затем в установленное время в заранее определенном месте, где соберутся все российские парламентарии и все приглашенные, очередное ежегодное послание Президента РФ должно быть зачитано, но не Президентом РФ, а Председателем Правительства РФ от имени Президента РФ и Правительства РФ. Так будет продемонстрировано их политическое единство.
Предчувствую резкое неприятие моих представлений, как минимум, о том, кто должен зачитывать послания Президента РФ собравшимся парламентариям. Действительно, до сего времени все ежегодные послания зачитывали сами президенты РФ. Но, дорогие друзья, из п. «е» ст. 84 Конституции не следует, что послания Президента РФ должен зачитывать сам Президент РФ. Во-первых, «послание» – это то, что посылают. Как правило, это делают с посыльным. В нашем случае посыльным должен стать Председатель Правительства РФ. К тому же, «обратиться к Федеральному Собранию с посланием» означает только то, что «послание» адресовано Федеральному Собранию, а не кому-либо еще. Таким образом, ежегодное послание Президента РФ должно стать сначала его посланием к Правительству РФ, а затем – посланием Президента РФ и Правительства РФ к Федеральному Собранию, т.е. к Парламенту РФ. Такова, кстати, логика политического процесса полупрезидентских республик. Предлагаемым способом можно восполнить досадные пробелы действующей Конституции РФ. И коль скоро эта статья посвящена контрасигнатуре подписи президента, я должен обратить внимание уважаемых читателей на то, что предложенный мною порядок оглашения ежегодных посланий Президента РФ перед Федеральным Собранием является неким аналогом процедуры контрассигнации подписи Президента РФ Председателем Правительства РФ. Зачитывая перед парламентариями очередное послание Президента РФ, Председатель Правительства РФ самим фактом зачитывания обращения берет на себя ответственность за достоверность всех упомянутых в нем фактов, за достижимость и достижение всех поставленных в нем целей, решаемость и решение всех задач, сформулированных в послании. Одним словом, смена Президента РФ на Председателя Правительства РФ кардинально усиливает значимость послания.
Кстати, согласно республиканской традиции, президенты вообще не имеют права доступа в парламенты. Вот пример из Конституции Франции: «Президент Республики сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий, которые зачитываются в палатах и которые не дают повода для каких-либо дебатов» (ст. 18). Послания Президента Франции зачитывает в палатах Парламента либо один из министров (даже не Премьер-министр), либо вообще председатель каждой из палат Парламента. Нужно учитывать, что во Франции ценность посланий Президента Республики к палатам Парламента минимальна, т.к. не Президент определяет политику государства. В связи с этим, количество таких посланий сокращается от президента к президенту, уступая место телевизионным обращениям к Нации. Но для нас интересно не то, какое место занимают послания Президента Республики в политической системе Франции, а то, что эти послания в палатах Парламента сам Президент не зачитывает. «Не царское это дело»! Для нас важен прецедент, согласно которому послания президента парламенту страны зачитывает не сам президент.
«Политика» в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»
Как не прискорбно это повторять, но в Конституции РФ нет ни слова о том, кто же должен разрабатывать внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации. У нас с вами остается одна надежда найти хоть что-то на эту тему в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Открываем, ищем. Вполне ожидаемо находим в этом Законе многократно повторяющиеся известные нам положения о том, что Правительство РФ «обеспечивает проведение… политики» и «осуществляет меры по обеспечению реализации… политики». В ряде случаев Закон почти дословно цитирует Конституцию РФ. Например, в п. 1 ст. 23 Закон цитирует п. «д» ст. 114 Конституции РФ: Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации». Однако в большинстве случаев Закон выходит за рамки, установленные Конституцией РФ. Так, в п. «е» ст. 72 Конституции РФ упоминаются «общие вопросы молодежной политики», которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а рассматриваемый нами Закон в п. 6 ст. 15 гласит о том, что Правительство РФ «принимает меры по реализации молодежной политики». Обратите внимание: не «федеральной молодежной политики», а «молодежной политики» вообще. Возможно, что для нормального человека в этих различиях нет ничего заслуживающего внимания, но для юриста в этом достаточно причин для острой головной боли.
Закон, ко всему прочему, упоминает многие направления государственной политики, которые не упоминаются в Конституции РФ. Например, согласно п. 10 ст. 18 Закона, Правительство РФ «обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики», согласно п. 1 ст. 19 Закона – «обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики», согласно п. 11 ст. 19 Закона – «разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен», согласно п. 4 ст. 20 Закона – «обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования…», согласно п. 1 ст. 22 Закона – «обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды…». Все хорошо, но кто должен разрабатывать эту единую миграционную политику, единую финансовую и денежно-кредитную политику, единую политику цен и т.д.? Об этом в Законе нет ни слова.
Самое неожиданное в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» – это прямые указания на то, что Правительство РФ «вырабатывает» или «разрабатывает» какую-либо государственную политику. Конституция РФ не дает Правительству РФ права «вырабатывать» или «разрабатывать» государственную политику, но мы то с вами знаем, что кроме Правительства РФ в России некому «вырабатывать» или «разрабатывать» государственную политику. А тут, без оглядки на Конституцию РФ Правительство РФ нагружают правами и полномочиями, о которых в Конституции РФ нет и намека. Судите сами: согласно ст. 18 Закона, Правительство РФ вырабатывает «государственную структурную и инвестиционную политику, принимает меры по ее реализации» (п. 4), вырабатывает «государственную технологическую политику, государственную политику в сфере стандартизации, принимает меры по их реализации» (п. 5), вырабатывает и «реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества» (п. 6). В п. 5 ст. 19 Закон гласит о том, что Правительство РФ «разрабатывает и реализует налоговую политику». В п. 1 ст. 23 Закон гласит о том, что Правительство РФ «участвует в выработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства». Далее тема участия Правительства РФ в выработке и реализации государственной политики развивается в статьях Закона, определяющих полномочия заместителей Председателя Правительства РФ (ст. 28) и федеральных министров (ст. 29). Согласно п. 3 ст. 28 и п. 3 ст. 29 Закона, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры «участвуют в выработке и реализации в рамках полномочий Правительства РФ государственной политики Российской Федерации».
Когда читаешь все эти перечни разнообразных «политик», возникает вопрос, а что вообще разработчики Закона понимают под словом «политика»? Мне кажется, что на примере Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» мы имеем дело с явной подменой смысла понятия «политика». Государственная, муниципальная и корпоративная бюрократии самым бессовестным образом украсили «политикой» свою скучную повседневность, обесценивая это понятие до предела. Теперь бюрократы всех рангов и мастей принимают «политические решения», даже не задумываясь об истинном смысле слова «политика». Я думаю, что разработчики обсуждаемого нами Закона как раз использовали термин «политика» именно в этом, управленческом, или точнее бюрократическом смысле. Кстати, отделить политический текст от бюрократического или технократического текста совсем несложно. Останавливайте на улице прохожих и просите их прочитать интересующий вас текст. Если прохожие скажут, что понимают ваш текст, то он, скорее всего, является политическим текстом. Если же прохожие начнут протестовать и возвращать вам ваш текст со словами о том, что они в нем ничего не понимают, то этот текст, скорее всего, управленческий или технократический. Политический текст по определению не может быть понятен только избранным. Политический текст должен быть понятен массам (я заговорил, прямо, как В.И. Ленин).
Теперь подведем итоги. Приходится констатировать, что мы с вами оказываемся в дурацком положении: с одной стороны, мы поминаем, что кому, если не Правительству РФ, разрабатывать все эти «миграционные», «ценовые», «налоговые» и «молодежные» политики, и этому есть основания в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Однако, с другой стороны, мы знаем, что Конституция РФ не дает Правительству полномочий на выработку (определение) государственной политики ни в одной из областей государственного управления. Как быть?
Должен вас успокоить. Вырабатывая или разрабатывая «миграционные», «ценовые», «налоговые» и «молодежные» политики, Правительство РФ на самом деле не вырабатывает и не разрабатывает ни внутренней, ни тем более внешней политики Российской Федерации. Все «политики», рождаемые в недрах федерального государственного аппарата, к настоящей политике не имеют отношения. «Политики» Правительства РФ, наряду со «стратегиями» – это всего лишь декларация каких-то целей, которые перед собой ставят разработчики. В этом отношении Правительство РФ, разрабатывая «политики» и «стратегии», ни на йоту не нарушает Конституцию РФ. Беда в другом. Политика – это сфера коммуникации Народа и Власти. Если у Президента РФ и Правительства РФ нет политической программы или хотя бы декларации основных направлений внутренней и внешней политики РФ, это означает, что Президенту РФ и Правительству РФ либо нечего сказать Народу России, либо, что еще хуже, они не считают возможным говорить с Народом России и что-то ему объяснять.
Я уже говорил о доступности политического языка, скажу об этом еще несколько слов: в начале XIX века российской элите для того, чтобы начать общаться с русским Народом, нужно было перейти с французского или немецкого на русский язык. Сегодня российской элите для этого необходимо перейти с бюрократического и технократического жаргона, пересыщенного английскими терминами, на современный русский язык большинства граждан России. Народ не интересует «волатильность», «экосистемы» (не имеющие отношения к экологии), «компетенции», «коммуникации», «верификация», «нарративы», «дискурсы» и «каденции». Народ не интересуют «политики» и «стратегии». Люди хотят знать, куда их ведут и ведут ли вообще куда-нибудь.