В 1914 году, в начале Первой мировой войны, считалось, что продовольственные ресурсы России почти неисчерпаемы. Солдат на фронте и в тылу снабжали с избытком, и ни о каком нормировании потребления в тылу не было речи.
Однако массовый призыв крестьян в армию уменьшил производство сельхозпродукции. А проблемы железнодорожного транспорта, задыхавшегося от избытка военных грузов и недостатка топлива, резко затруднили подвоз зерна из Сибири, где еще не наблюдалось его недостатка. Ко всему прочему зерно требовалось союзникам России, прежде всего Франции, по сути обменивавшей его на оружие и боеприпасы. Так что в 1916 году и цены на продовольствие, до того возраставшие постепенно, резко пошли вверх, и правительство задумалось о неотложных мерах по исправлению положения.
Чтобы спасти положение, правительство пошло на крайний шаг: ввело карточки на продукты первой необходимости — хлеб, сахар, крупы. Осенью 1916 года обладателю карточки полагалось не более трех фунтов (фунт — 409,5 г) сахара в месяц.
Чем меньше оставалось продуктов, тем чаще их продавали по ценам, весьма далеким от установленных правительством. Продукты из лавок и магазинов, в которых отоваривали по карточкам, перекочевывали к рыночным торговцам, предлагавшим их в пять-семь раз дороже. Очереди росли, и всеобщее недовольство стало одной из важнейших причин сначала Февральской, а затем и Октябрьской революции.
Трудности со снабжением хлебом в Петрограде в последней декаде февраля 1917 года (вызванные в эти дни из-за снежных заносов срывом графика грузовых перевозок) привели к исчезновению хлеба, что раньше никогда в столице Империи не случалось, его население, включая низшие классы, привыкло к отлично налаженному продовольственному снабжению Петрограда. У хлебных лавок выстроились длинные очереди — «хвосты», как тогда говорили. Так на почве возникшего дефицита одного продукта — хлеба, вспыхнули локальные беспорядки неполитического характера.
В феврале 1917 года бунт, начавшийся именно в бесконечных очередях у петроградских булочных, быстро перерос в революцию. Монархия пала, но снабжение Петрограда от этого не улучшилось.
Уже в марте 1917 года ответственный за вопросы продовольственного снабжения член Временного правительства меньшевик Владимир Громан, понимая, что прежняя система частной торговли со снабжением города не справляется, предложил ввести хлебную монополию, как в Германии, по которой фактически вся крестьянская продукция становилась собственностью государства и распределялась централизованно по карточкам.
Временное правительство в условиях нарастающего продовольственного кризиса (прежде всего в Петрограде) решило повторить немецкий опыт и 25 марта 1917 года принимает закон «О передаче хлеба в распоряжение государства». Любая частная торговля хлебом запрещается. Как видим, все произошло задолго до появления у власти большевиков.
По всей стране были созданы Продовольственные комитеты, которые должны были скупать по фиксированным ценам зерно у крестьян, бороться с нелегальной частной торговлей и организовывать снабжение городов. Правда, в условиях инфляции и дефицита товаров крестьяне не спешили сдавать зерно по символическим ценам, а организация централизованного снабжения сталкивалась с массой технических трудностей.
В мае 1917 года Временное правительство даже утвердило решение о запрете выпечки и продажи белого хлеба, булок и печенья — в целях экономии дефицитного масла и сахара.
Практически сразу после захвата Зимнего дворца в Петроград прибыл большой эшелон с зерном, собранным одним из лидеров уральских большевиков Александром Цурюпой, бывшим с лета 1917 года главой продовольственной управы в богатой хлебом Уфимской губернии. Именно этот эшелон позволил новому правительству Ленина стабилизировать ситуацию с хлебом в Петрограде в первые, самые критические дни после переворота.
И первые несколько месяцев советской власти ситуация с продуктами в Петрограде, казалось, стабилизировалась. Однако к весне 1918 годаГермания и Австрия оккупировали Украину, которая ранее производила половину хлеба в Российской империи. В мае того же года с мятежа чехословацкого корпуса началась гражданская война на Урале и в Поволжье. От центральной России были отрезаны хлебопроизводящие регионы Сибири, южного Урала и центральной Волги. Помимо Украины, немцы оккупировали Ростов-на-Дону и поддержали генерала Краснова, отбившего в мае 1918 года у большевиков казачьи области Дона.
Так от советской России отпали и хлебные регионы Северного Кавказа. В итоге, к лету 1918 года у большевиков остались под контролем территории, дававшие лишь 10% от всего товарного хлеба, собираемого на территории бывшей Российской империи. Этим мизерным количеством зерна надо было кормить нечерноземную центральную Россию и два крупнейших мегаполиса страны, Москву и Петроград.
Если в марте 1918 года в город на Неве прибыло 800 вагонов с зерном и мукой, то в апреле — уже в два раза меньше. С мая 1918 года в Петрограде вводится нормированный хлебный паек. Тогда же впервые петроградцы начали массово поедать лошадей.
В мае 1918 года власти попытались организовать эвакуацию питерских детей в более сытные районы страны. Несколько тысяч мальчиков и девочек в возрасте от 3 до 16 лет были отправлены на Урал, где в окрестностях Челябинска и Екатеринбурга были организованы так называемые «детские питательные колонии». Но уже через месяц эти районы стали полем боя Гражданской войны.