Валерий Подмаско
Контрасигнатура в Конституции Польши 1791 года
Я не собираюсь делать полный обзор истории контрасигнатуры в Европе. Поверьте, это очень насыщенная история. Однако я обязан упомянуть несколько знаковых европейских конституций. В первую очередь, мы рассмотрим две первые монархические конституции континентальной Европы. Обе они содержали требование обязательной контрассигнации подписи короля.
3-го мая 1791 года, за год до второго раздела Польши (1793 г.), Четырёхлетний сейм (1788-1792 гг.) принял первую конституцию континентальной Европы – «Правительственный устав» (пол. «Ustawa Rządowa») Речи Посполитой. Инициатором и одним из авторов текста Конституции был польский король Станислав II Август Понятовский (1732-1798 гг.). Конституция приобрела многие характерные черты британской конституции, но были в ней и яркие отличия от британского образца, порожденные не только «польской спецификой», но и идеями Эпохи Просвещения, рожденными на континенте, в частности, учением о разделении властей. Кроме всего прочего Конституция 1791 года содержала ряд революционных для Польши нововведений. Во-первых, Польша, бывшая выборной монархией, превращалась в монархию наследственную. После смерти Станислава II Королем Польши должен был стать Саксонский курфюрст Фридрих Август III (1750-1827 гг.), от которого ждали, что он станет родоначальником династии будущих польских королей (ст. VII).
Наследуемая монархия лишала польскую шляхту коррупционных доходов, но давала надежду на то, что наследуемый Король Польши не будет марионеткой в руках соседних держав. Также Конституция упраздняла liberum veto, т.е. «свободное вето», этот разрушительный принцип польского парламентского права, согласно которому каждый депутат Сейма мог прекратить либо обсуждение в Сейме любого вопроса, либо работу Сейма вообще. Принцип liberum veto долгое время парализовал польское государство в самые ответственные для него моменты истории.
Конституция 1791 года гласила: «правительство польского народа должно состоять… из трех властей, то есть: законодательной власти в (руках) объединенных сословий, высшей исполнительной власти в (руках) Короля и Стражи (министров), власти судебной в юрисдикциях (органах), которые установлены для этой цели или которые должны быть установлены» (ст. V). Сословия Польши направляли своих представителей в двухпалатный Сейм, состоявший из Палаты послов (нижняя палата) и Палаты сенаторов (верхняя палата). Палата сенаторов заседала под председательством Короля (ст. VI). «Стража» – это Королевский совет, состоявший из Примаса, т.е. главы польского духовенства, пяти министров и двух государственных секретарей (ст. VII). Полное название Королевского совета – «Стража законов».
Конституция гласила: «Особа короля – священна и неприкосновенна. Ничего сам не предпринимающий, он не может ни за что отвечать перед Народом» (ст. VII). Подпись священного, неприкосновенного Короля требовала контрасигнатуры, и Конституция ее предусматривала. Каждая резолюция Стражи законов должна была «исходить от имени и за подписью Короля» и быть скрепленной «одним из министров, входящих в состав Стражи…». В случае, если ни один из министров, входящих в состав Стражи Законов, не соглашался подписать ее решение, Король мог отказаться от этого решения. В случае, если Король продолжал настаивать на этом решении, Маршал Сейма должен был просить его о созыве Сейма, который и разрешал конфликт (ст. VII).
Министры рассматривались Конституцией всего лишь как «первые чиновники исполнительной власти». Министров назначал Король, и он же «призывал» их в состав Стражи законов (ст. VII). Если в Великобритании министры, как правило, являются членами нижней палаты Парламента – Палаты общин, то польские министры, согласно Конституции 1791 года, вместе с епископами, воеводами (главами воеводств) и кастелянами (комендантами замков и крепостей) по должности входили в состав Сената. Но они не имели права голоса в Сенате при рассмотрении «вопросов выполнения их должностей» в Страже законов (ст. VI). Министры подлежали контролю со стороны Сейма: «в случае, если большинство в 2/3 обеих палат Сейма при тайном голосовании на совместном заседании Сейма» требовало смены министра, Король должен был «немедленно назначить на его место другое лицо». Если депутация, сформированная Сеймом для контроля за действиями министров, обвиняла министра «в нарушении права», он отвечал на обвинение «лично и своим имуществом» в Верховном суде, куда Сейм направлял его своим решением, принятым простым большинством голосов обеих палат (ст. VII). Как видите, все довольно радикально и даже революционно и не только для своего времени, хотя Польская монархия 1791-1792 года – это не парламентская, а всего лишь ограниченная монархия. На примере Конституции Польши 1791 года мы можем убедиться в том, что контрасигнатура – это юридико-технический прием переноса ответственности Короля на его министров, а также гарантия соблюдения принципа совещательности.
К сожалению для поляков, Конституция 1791 года не спасла Польшу от гибели. 23 января 1793 года Пруссия и Россия подписали конвенцию о 2-ом разделе Польши, а 24 октября 1795 года произошел 3-й раздел Польши, и независимая Речь Посполитая перестала существовать до 1918 года.
Контрасигнатура в Конституции Франции 1791 года
Следующей конституционной монархией континентальной Европы стала Революционная Франция. 3-го сентября 1791 года Учредительное собрание Франции приняло первую кодифицированную Конституцию Франции (фр. Constitution française du 3 septembre 1791), которая была и первой Конституцией Франции, рожденной Великой Революцией. Нужно признать, что она была принята, когда дни французской монархии уже были сочтены: 10 августа 1792 года Национальная гвардия, федераты и добровольцы штурмом взяли королевский дворец Тюильри в Париже. Короля Французов Людовика XVI (1754-1793 гг.) вместе с семьей заключили в тюрьму. 11 августа Законодательное собрание Франции приняло декреты об отрешении Короля от власти и созыве Национального Конвента. 20 января 1793 года Национальный конвент осудил Людовика XVI на смертную казнь как предателя Революции, и на следующий день его гильотинировали на площади Согласия в Париже. После смерти Короля Конституция 1791 года действовала еще около полугода, а затем во Франции наступила республиканская эпоха, которая длилась около 11 лет.
Конституция Франции 1791 года, как и польская Ustawa Rządowa, была близка Британской конституции того времени, но, тем не менее, имела множество значимых особенностей. Так, согласно Конституции Франции 1791 года, суверенитет принадлежит «Нации», и «никакая часть народа, никакое лицо» не могло «присваивать себе его осуществление» (ст. III.1). Нацию представлял Законодательный корпус (Национальная Ассамблея) и Король (ст. III.2). Законодательную власть Конституция вверяла однопалатной Национальной Ассамблее (ст. III.3, ст. III.I.1). Исполнительная власть вверялась Королю, и она должна была осуществляться «под его начальством министрами и другими ответственными агентами» (ст. III.4). Судебная власть вверялась судьям, избранным Народом (ст. III.5). Конституция признавала «особу Короля неприкосновенной и священной» (ст. III.II.I.2), хотя это конституционное положение не помешало «пламенным» революционерам осудить и обезглавить Людовика XVI.
Право назначения и увольнения министров принадлежало «исключительно Королю» (ст. III.II.IV.1). Французские министры, в отличие от своих британских коллег, не могли совмещать свои министерские портфели с мандатом депутата Национальной Ассамблеи (ст. III.I.III.4). В свою очередь, «члены Национальной Ассамблеи и последующих законодательных собраний, члены Кассационного Суда и лица, исполняющие обязанности верховных присяжных», не могли быть назначены министрами» (ст. III.II.IV.2). Тем не менее, министры были ответственны «за все проступки, совершенные ими против национальной безопасности и Конституции, за всякое посягательство на личную собственность и свободу, за всякую растрату денег, назначенных на расходы по их ведомству» (ст. III.II.IV.5). При этом «никакой министр, состоящий в должности или в отставке», не мог «подвергнуться уголовному преследованию по поводу своего управления без постановления Законодательного Корпуса», т.е. Национальной Ассамблеи (ст. III.II.IV.8). Таким образом, именно министры Короля находились под контролем Национальной Ассамблеи, которая обладала правом возбуждения в отношении них уголовного преследования.
В Конституции Франции 1791 года правило контрасигнатуры было сформулировано применительно ко всем аспектам властной активности Короля: «никакой приказ Короля не может быть исполняем, если он не подписан им и не скреплен министром или распорядителем сумм соответствующего ведомства» (ст. III.II.IV.4); «акты сношений Короля с Законодательным Корпусом всегда скрепляются министром» (ст. III.III.IV.9); «каждый закон изготовляется в двух подлинных документах, причем оба подписываются Королем, скрепляются Министром Юстиции и снабжаются государственной печатью» (ст. III.IV.I.2).
Конституция Франции 1791 года действовала всего один года и 10 месяцев. Тем не менее, она оставила свой яркий след в конституционной истории Франции и всей Европы. Конституция 1791 года была востребована в качестве образца и при разработке конституций ограниченных монархий и тем более при разработке конституций парламентских монархий. С ее появлением Франция превратилась в законодательницу конституционной моды в Европе. Дальнейшая конституализация европейских монархий шла с оглядкой на Конституцию Франции 1791 года.
24 июня 1793 года Национальный конвент вынес на конституционный референдум проект первой республиканской Конституции Франции, который был принят, и Конституция вступила в действие. Франция вновь стала монархией только 18 мая 1804 года, когда Сенат издал указ (Сенат-консульт XII года), в котором Наполеон Бонапарт (1769-1821 гг.) был объявлен Императором Французов под именем Наполеона I. Реставрация Бурбонов произошла лишь летом 1814 года, когда союзники возвели на французский престол Людовика XVIII (1755-1824 гг.) – родного брата казненного Людовика XVI.
Контрасигнатура в Конституционной Хартии Царства Польского 1815 года
В истории проникновения контрасигнатуры в конституции монархий континентальной Европы был такой яркий феномен, как Конституционная Хартия Царства Польского (пол. «Ustawa Konstytucyjna Królestwa Polskiego»), которая была октроирована, т.е. дарована полякам по итогам Венского конгресса Императором Всероссийским Александром I (1777-1825 гг.) 5 (27) ноября 1815 года.
Предыстория Царства Польского такова: 7 июля 1807 года Император Наполеон I (1759-1821 гг.) и Император Александр I заключили Тильзитский мир, по которому часть Польши, оказавшаяся в результате разделов в составе Пруссии, получила формальную независимость в форме Великого Герцогства Варшавского (поляки называют его Княжеством Варшавским). Великим герцогом Наполеон назначил уже упомянутого мною Фридриха Августа I, который в то время был Королем Саксонии. Фактически, Герцогство было клиентским государством Франции. Кстати, поляки массово и очень активно участвовали в походе Наполеона в Россию в 1812 году, продемонстрировав там во всей красе свою склонность к мародерству и насилию над гражданским населением. После бегства из России остатков Великой армии Наполеона русские войска начали свой заграничный поход. Уже в январе 1813 года русские войска захватили всю территорию Великого герцогства Варшавского. В мае 1815 года Венский конгресс победителей Наполеона пришел к соглашению о разделе Герцогства. Большая часть территории бывшего Герцогства была передана Российской Империи, в составе которой было образовано автономное Царство Польское, которое сами поляки называли по названию Венского конгресса «Конгрессовой Польшей». Пруссии досталась западная часть Польши со столицей в Познани, получившая название Великого герцогства Познанского. Краков – древняя столица Польши – получил статус вольного города и в конце концов оказался в составе Австрийской Империи.
Автономный статус Царства Польского был закреплен Конституционной Хартией 1805 года. Хартия была первой кодифицированной конституцией в Российской Империи, которая отчасти воспроизводила монархическую Конституцию Франции 1791 года, а также монархическую Конституционную Хартию Франции 1814 года. Кстати, оригинал Конституционной Хартии Царства Польского был составлен на французском языке (фр. «Carte Constitutionnelle du Royaume de Pologne»), что весьма показательно. Хартия была сравнительно небольшой (165 статей), но вполне себе полноценной монархической Конституцией своего времени.
Царство Польское не получило международной правосубъектности: «внешние политические отношения» Российской Империи распространялись на Царство Польское (ст. 8). При этом Хартия гласила: «все государственные дела по администрации, судебной и военной части без всяких изъятий производятся на польском языке» (ст. 28), «государственные должности гражданские и военные могут замещаться исключительно поляками» (ст. 29). Царство Польское обладало собственной армией: «вооруженная сила состоит из действительной армии, пользующейся постоянным содержанием, и милицией, готовых в случае надобности подкрепить ее» (ст. 153), «размер армии, содержимой на средства края, определяется Государем…» (ст. 154), «армия сохраняет цвета своего обмундирования, свои особые костюмы и все, что касается ее национальности» (ст. 156). Наконец, Хартия провозглашала немыслимое для тогдашней России: «польский народ будет иметь на вечные времена народное представительство. Оно заключается в Сейме, состоящем из Царя и из двух палат. Первая образуется из Сената, вторая из послов и депутатов от гмин» (ст. 31). Все эти подарки «с царского плеча», в конце концов, и привели к Польскому восстанию 1830-1831 гг.
Тот политический строй, который был введен Хартией в Царстве Польском представлял собой типичную ограниченную монархию континентального типа с той лишь разницей, что польским монархом был не Польский Король, а Русский Царь. «Правительство зиждется в Особе Царя. Он отправляет во всей полноте функции исполнительной власти. Всякая исполнительная и административная власть исходит токмо от Него» (ст. 35). Конечно же «особа Царя священна и неприкосновенна» (ст. 36), и «все государственные акты судов, палат и каких бы то ни было присутственных мест издаются от имени Царя» (ст. 37). Царь назначал «сенаторов, министров, членов государственного совета, референдариев» (ст. 41) и т.д. Он назначал «архиепископов и епископов разных вероисповеданий, суфраганов, прелатов и каноников» (ст. 42). «В случае своего отсутствия» Царь мог назначить Наместника, который должен был «пребывать в Царстве» (ст. 5).
Хартия предусматривала ответственность министров: «министры-начальники департаментов и члены правительственных комиссий ответственны и подлежат Верховному суду за всякое нарушение Конституционного акта, законов и указов Царя, в коем они окажутся виновными» (ст. 82). Соответственно, «все повеления и указы Царя» подлежали контрассигнации «министра-начальника департамента», который ответственен «за все, что сии повеления и указы могли бы заключать в себе противного Конституции и законам» (ст. 47). При этом монархические Конституционные Хартии Франции 1814 и 1830 годов контрасигнатуры не предусматривали.
Конституционная Хартия Царства Польского 1815 года действовала до начала Польского восстания 1830-1831 гг., после подавления которого Император Николай I (1796-1855 гг.) издал Органический статут Царства Польского (пол. Statut Organiczny Królestwa Polskiego) от 14 (26) февраля 1832 года, который заменил Конституционную Хартию 1815 года. Статут превратил Царство Польское в органическую частью Российской Империи, отменил коронование Императоров Всероссийских Польской короной и упразднил Польское войско и Польский сейм. Конституционные эксперименты в Российской Империи более не повторялись до 1906 года.
Контрасигнатура в Своде основных государственных законов Российской Империи 1907 года
В 1815 году в Европе была всего одна республика – Швейцария. В течение XIX столетия практически все европейские монархии стали конституционными. Последней монархией в Европе, ставшей на путь конституционного ограничения власти монарха, стала Российская Империя. Первая Конституция Российской Империи имела довольно длинное название – Свод основных государственных законов.
Впервые Основные государственные законы Российской Империи были кодифицированы в 1832 года по повелению Императора Николая I (1796-1855 гг.) в ходе кодификации всего российского законодательства. Однако 1-я редакция Свода не являлась конституцией в строгом смысле этого слова. Он состоял всего из двух разделов: (1) «О священных правах и преимуществах Верховной самодержавной власти» и (2) «Учреждение об Императорской фамилии». Как видите, оба раздела касались только особы Императора и его семьи. Деятельность совещательных органов государственной власти Российской Империи регулировалась Сводом учреждений государственных.
Ст. 1 Свода основных государственных законов содержала два эффектных положения, раскрывающих суть Русской абсолютной монархии: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной Его власти, не токмо за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает». Тем не менее, совещательный принцип принятия законов нашел свое отражение в Своде: «все предначертания законов» (т.е. проекты законов) «рассматриваются в Государственном Совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение…» (ст. 50).
В самом Своде основных государственных законов контрассигнация подписи Императора не упоминалась, а вот Свод учреждений государственных, который можно назвать кодексом конституционных законов о высших органах государственной власти, ее предусматривал. Так, согласно ст. 84 Учреждения Государственного Совета, законы, уставы или учреждения должны были иметь форму манифестов, которые подлежали подписи Императора и контрассигнации Председателя Государственного совета. Министерская контрасигнатура предусматривалась ст. 1698 Учреждения Министерств. Рассматривая Свод основных государственных законов и Свод учреждений государственных, не следует забывать, что оба Свода появились в результате кодификации актов, многие из которых были изданы в последние годы XVIII века и в первое десятилетие XIX века Императором Павлом I (годы правления – 1796-1801) и Императором Александром I (годы правления – 1801-1825).
Свод основных государственных законов существовал практически в неизменном виде до начала Революции 1905 года., в ходе которой Император Николай II (1868-1918 гг.) 6 августа 1905 года издал Манифест об учреждении Государственной Думы, затем 17 октября 1905 года – Манифест об усовершенствовании государственного порядка и 20 февраля 1906 года – Манифест о переустройстве Государственного Совета. 23 апреля 1906 года в Свод были внесены изменения и дополнения, предусмотренные изданными манифестами, в результате чего он приобрел содержание и вид полноценной Конституции. Однако Свод основных государственных законов Российской Империи, как и Конституционная Хартия Царства Польского 1815 года, был октроированной конституцией. В Европе практика октроирования конституций тогда все еще была широко распространена. Например, Конституция Сардинского королевства (Альбертинский статут), ставшая в 1861 году Конституцией объединенной Италии, была дарована подданным 4 марта 1848 года Королем Пьемонта и Сардинии Карлом Альбертом (1798-1849 гг.). Конституция Австрийской Империи была дарована 21 декабря 1867 года Императором Австрии Францем Иосифом I (1830-1916 гг.) и т.д.
Свод основных государственных законов в своей новой редакции состоял из двух разделов, 17 глав и 223 статей. Разделы сохранили прежние названия. Раздел 2 остался практически без изменений. В Разделе 1 была изменена статья 1 «О существе Верховной Самодержавной Власти». Кроме этого, раздел был дополнен главами «О правах и обязанностях российских подданных» (гл. 8), «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» (гл. 10), «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями» (гл. 11).
Были изменены первые положения Свода: «государство Российское едино и нераздельно» (ст. 1); «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает (ст. 4); «Особа Государя Императора священна и неприкосновенна» (ст. 5). Свод воспроизводил отдельные принципиальные положения Британской конституции: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою» (ст. 7); «Государь Император утверждает законы и без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» (ст. 9). Вот он – «Король-в-Парламенте». Однако «Короля-в-Совете» мы в Своде не найдем: «Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» (ст. 11).
Как видите, в ст. 11 Свода Совет министров не упоминается вообще. При этом «Государь Император назначает и увольняет Председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями, а также прочих должностных лиц…» (ст. 17). Председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями были ответственны не перед Государственной Думой, а непосредственно пред Императором «за общий ход государственного управления», и «каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения» (ст. 123). Кстати, министры и главноуправляющие могли быть членами Государственного Совета или Государственной Думы и в этом качестве имели «право участия в голосовании в Государственном Совете и Государственной Думе» (ст. 121), но это не превращало Совет министров в исполнительный комитет Государственной Думы.
В Своде практически ничего не сказано о порядке деятельности Совета министров. Однако можно сказать уверенно, что Совет не являлся Правительством Империи. Он не был органом исполнительной власти. Исполнительной властью в Империи обладал только Император, а министры и главноуправляющие были всего лишь должностными лицами в императорской администрации, хотя они имели право издавать «обязательные постановления, инструкции и распоряжения», которые не могли противоречить законам (ст. 122). Совет министров являлся координирующим органом, на который возлагалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления» (ст. 120). Тем не менее, Совет, как и министры и главноуправляющие, мог издавать не противоречащие законам «обязательные постановления, инструкции и распоряжения» (ст. 122). Свод в редакции 1906 года предусматривал контрассигнацию подписи Императора: «Указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются Председателем Совета министров или подлежащим министром либо главноуправляющим отдельною частью…» (ст. 24).
В Первую мировую войну (1914 год) Европа вступила монархическим континентом. Исключение из монархического правила составляли всего три республики – Португалия, Франция и Швейцария. Первой республикой, рожденной в ходе Первой мировой войны, стала Россия. Фактически Российская Империя прекратила свое существование еще весной 1917 года, а 5 (18) января 1918 года Всероссийское учредительное собрание объявило Россию Республикой, и Свод основных государственных законов официально прекратил свое действие. Всероссийское учредительное собрание не успело разработать Конституцию Российской Республики: его разогнали большевики и анархисты. Однако уже 10 июля 1918 года V-й Всероссийский съезд Советов принял первую советскую конституцию – Конституцию (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) 1918 года. Но это было нечто ни на что не похожее, не вписывающееся с существовавшие тогда рамки «буржуазного» конституционализма. В Конституции РСФСР нет президента, нет министров и тем более нет никакой контрасигнатуры.
К началу 1938 года количество республик в Европе существенно возросло: Австрия, Германия, Греция, Латвия, Литва, Польша, Португалия, СССР, Турция, Финляндия, Франция, Чехословакия, Швейцария и Эстония. Правда, многие из них к середине 1930-х годов превратились в фашистские и полуфашистские диктатуры (Германия, Латвия, Литва, Польша, Эстония). Вторая мировая война кардинально изменила политический ландшафт континентальной Европы. В горниле Второй мировой войны погибли все монархии южной Европы (Албания, Болгария, Венгрия, Италия, Румыния, и Югославия). В Современной Европе монархии сохранились лишь на ее периферии (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция). Особую категорию европейских монархий составляют карликовые монархии – Андорра, Ватикан, Лихтенштейн, Монако. Все современные европейские монархии имеют свои конституции, и все они, за исключением конституций Ватикана и Швеции, предусматривают контрассигнацию подписи монарха. Все монархические конституции современной Европы в большей или меньшей степени родственны Британской конституции и Конституции Франции 1791 года.