Валерий Подмаско
Право и юридическая техника
Кроме права существует еще и юридическая техника. Право – это система регулирования социальных отношений. Юридическая техника – это совокупность инструментов и приемов, обеспечивающая реализацию и применение права технически. По видам юридической деятельности юридическая техника различается на законодательную, правоприменительную, распорядительную, нотариальную и т.д. Разные отрасли права, а иногда и отдельные правовые институты облают своей, иногда очень развитой юридической техникой. Существует частноправовая юридическая техника. Существует публично-правовая, в том числе конституционно-правовая юридическая техника.
Юридическая техника в большем своем объеме является техникой составления юридических документов. Слово «документ» (лат. «documentum») в переводе с латыни означает «свидетельство» или «доказательство». Так вот, юридический документ – это свидетельство или доказательство, используемое в любом юридическом процессе – законодательном, судебном, арбитражном, договорном и т.д. Юридический документ – это текст определенного содержания, как правило, на бумажном носителе. Да-да, пока мы еще можем с чистой совестью утверждать о том, что документ – это бумага с нанесенным на нее текстом. Такая бумага приобретает значение юридического документа, если при ее составлении исполнены все юридико-технические требования.
Юридическая техника составления документов сводится к обязательности наличия ряда реквизитов, таких как: подпись уполномоченного лица, дата подписания, регистрационный номер документа, если регистрация имеет место быть и пр. Одни из реквизитов служат идентификации документа, другие необходимы для его удостоверения. Особое место в юридической технике занимают именно приемы удостоверения документов. Их довольно много, и они отличаются друг от друга, в зависимости от типа документа, предмета удостоверения и отрасли права, предусматривающей составление этого документа.
Удостоверения требует не только факт правомерного составления документа, но и факты, прямо указанные или подразумеваемые в его тексте. Основным удостоверяющим реквизитом любого документа является подпись лица, уполномоченного на его удостоверение. Подписи вообще занимают первостепенное место в юридической технике. Без подписи нет документа. Подписи, удостоверяющие один и тот же документ, могут иметь разное значение и удостоверять разные факты. Например, различают «первые» и «вторые» подписи. Для вторых подписей есть даже особый латинский термин – «контрасигнатура». Вторая подпись является очень важным юридико-техническим атрибутом конституционного права подавляющего большинства европейских государств, и мы с вами рассмотрим ее в том виде, в котором она существовала и существует в наиболее значимых европейских конституциях.
О контрасигнатуре в двух словах
Итак, «contrasignatura» – это сложное латинское слово, состоящее из слов «contra», т.е. «против», и «signare», т.е. «подписывать». Соответственно, «contrasignatura» в переводе на русский – это «контрподпись», «встречная подпись», «вторая подпись». Слово «контрасигнатура» или «контрассигнация» широко используется в конституционном праве стран Запада. Оно или его словообразовательные кальки используются во многих зарубежных конституциях и конечно же в учебниках конституционного права: во Франции – это «contreseing» или «contresignature», в Польше – «kontrasygnata», в Швеции – «kontrasignering», в Великобритании – «countersign» или «countersignature», в Нидерландах – «contraseign», в Италии – «controfirma» (вы узнаете русское слова «фирма»?), в Португалии – «contra-assinatura», в Германии – «gegenzeichnung», в Греции – «αντίθετη υπογραφή» и т.д. Особняком стоит Испания с ее «refrendación» (т.е. утверждение) и уже несуществующая Российская Империя с ее «скрепой». Как видите, разноязычных вариаций латинского слова «contrasignatura» довольно много, что свидетельствует о его повсеместной востребованности.
Так, чья же эта «вторая подпись»? И кто ставит подпись первым?
Первая подпись – это подпись короля в монархиях или президента в республиках, а вторая подпись – это подпись премьер-министра или профильного министра на любом официальном акте, подписанном королем или президентом. В силу принадлежности второй подписи премьер-министру или профильному министру конституционно-правовую контрасигнатуру часто называют «министерской контрасигнатурой» или «министерской скрепой». Такое обобщающее название вполне приемлемо, т.к. премьер-министр – это тоже министр, только «первый». Как видите, ранг «подписантов» – высочайший. Отсюда и высочайший ранг источника требования контрасигнатуры – конституция.
Должен сразу оговориться: не следует путать конституционную контрасигнатуру с процедурой визирования, которая очень популярна в среде российской бюрократии как государственной, так и муниципальной и корпоративной. Виза «зама» или начальника управления ставится на проекте корпоративного акта до того, как его подпишет «первое лицо», а контрподпись (скрепа) премьер-министра или министра всегда ставится на акте, уже подписанном королем или президентом, причем обязательно рядом с подписью короля или президента, и никаких исключений из этого правила быть не может. Визу ставит должностное лицо, дисциплинарно подчиненное первому лицу. Это должностное лицо – аппаратчик, обладающий только теми полномочиями, которые делегированы ему первым лицом. Виза удостоверяет факт участия визирующего должностного лица в разработке проекта визируемого акта и его одобрения проекта. Визы проставляются либо на обратной стороне последнего листа документа, либо на специальном «Листе согласования», который сшивается вместе с визируемым документом. Виза принципиально отличается от контрасигнатуры тем, что она ни при каких обстоятельствах не снимает ответственности с первого лица, т.к. она не имеет самостоятельного юридического значения. Она – атрибут внутриаппаратной техники делопроизводства, атрибут внутреннего согласования издаваемых актов и не более того.
Министерская контрасигнатура наиболее близка второй подписи адвоката на подписи своего клиента, которой адвокат удостоверяет факт того, что он детально проинформировал своего клиента обо всех юридических последствиях для него лично после вступления в силу того акта, который они оба подписали. Должен предупредить уважаемых читателей о том, что в России адвокатской контрасигнатуры нет, но она существует в некоторых европейских странах. Министерская контрасигнатура отличается от адвокатской тем, что министр с ее помощью удостоверяет факт того, что он, во-первых, участвовал в выработке решения монарха или президента и, во-вторых, проинформировал монарха или президента о всех возможных политических, социальных и экономических последствиях контрассигнуемого акта, которые можно ожидать в сфере его компетенции. Министерская контрасигнатура, согласно многим действующим конституциям, освобождает монарха или президента от ответственности за те последствия, которые может вызвать контрассигнованный акт, перекладывая ее на премьер-министра и (или) министра, контрассигновавшего этот акт.
Древнейший конституционный принцип
Благодаря западной пропаганде даже у нас в России распространено мнение о том, что конституции появляются только в результате «демократических» революций в «демократических» государствах. Революциям XVIII и XIX веков мы обязаны появлению, во-первых, кодифицированных конституций, а не конституций вообще. Во-вторых, этим революциям мы обязаны появлению многих, но не всех универсальных конституционных принципов. В-третьих, не все универсальные конституционные принципы находят свое воплощение абсолютно в каждой конституции каждого «демократического» государства. Конституция любого государства уникальна, в том числе тем, какие универсальные конституционные принципы находят в ней свое отражение, и каково это отражение.
Что же было до появления кодифицированных конституций современного типа? До этого на протяжении тысячелетий действовали конституции, запечатленные в памяти политических элит и целых народов в качестве конституционных обычаев. Эти обычаи определяли поведение царей и их окружения в Древней Месопотамии, Древнем Египте, Древнем Китае, Древней Индии, Древней Греции, Этрурии, Лации, Древнем Риме и т.д. Среди них были обычаи, освященные религией, и обычаи, имеющие исключительно светский и рациональный характер. Древнейшим конституционным обычаем является обычай единоличного принятия монархами своих политических, законодательных и судебных решений только после совещания со своими советниками. Первоначально этими советниками были старейшины племени, затем ими стали старейшие представители наиболее влиятельных родов и аристократических фамилий. В Империях, помимо больших аристократических советов, таких как, например, Римский сенат, существовали «тайные» и «ближние» советы, которые формировались самими царями из наиболее компетентных должностных лиц дворцовой, а затем и государственной администрации. И даже богоподобные абсолютные монархи Прошлого принимали свои решения исключительно после совещания со своими мудрыми и многоопытными советниками, и только тираны всех времен и народов принимали свои решения произвольно или по науськиванию своих фаворитов, но это, как правило, приводило к катастрофам, в которых погибали великие империи и исчезали целые народы.
Таким образом, со времен первых городов-государств Шумера совещательный принцип принятия политических и юридических решений главами государств является первым и основным универсальным конституционным принципом. К сожалению, он не был прямо сформулирован в первых кодифицированных конституциях Америки и Европы. А в наше время он вытеснен из зоны внимания общественности. В большинстве, если ни во всех конституциях планеты, он лишь подразумевается. О его негласном присутствии в основании подавляющего большинства действующих конституций Европы свидетельствует министерская скрепа. А в наше время вторая подпись премьер-министра и (или) ответственных министров свидетельствует о том, что при издании данного акта монарха или президента был соблюден древнейший конституционный принцип – совещательный принцип принятия политических и юридических решений главами государств. Таким образом, министерская скрепа (контрасигнатура) является юридической техникой удостоверения факта реализации совещательного принципа при издании данного акта монарха или президента страны.
Контрасигнатура в Британской конституции
Родиной министерской контрасигнатуры является Англия. Появившись в Английской конституции, она затем попала в конституцию Великобритании, затем – в конституции ее доминионов, а затем и в современные конституции многих стран Британского содружества наций.
Начиная разговор о контрасигнатуре в английском и британском конституционном праве, я должен напомнить уважаемым читателям, что конституция Туманного Альбиона не кодифицирована. Источником конституционного права там служит ряд изданных в разное время королевских и парламентских актов, а также судебных решений и так называемых «конституционных обычаев». Древнейшими конституционными актами являются: Великая хартия вольностей (1215 г.), Хабеас корпус акт (1679 г.), Билль о правах (1689 г.), Акт о престолонаследии (1701 г.), Акт о Союзе (1706-1707 гг.) и другие. Список конституционных актов Новейшего времени очень велик, и я не буду его приводить. Главной особенностью Британской конституции является то, что народ Великобритании не является сувереном. Сувереном на Британских островах является Король. При этом Король-в-Парламенте (или Королева-в-Парламенте) обладает всей полнотой законодательной власти, а исполнительной властью в Великобритании обладает Король-в-Совете (или Королева-в-Совете). Имеется в виду Тайный Совет Короля, который существует и сегодня. Он состоит из членов королевской семьи, епископов, министров. Общее количество членов Совета составляет около 300 человек. Совет в полном составе собирается очень редко. Его кворум всего 3 советника. Тем не менее, приказами Короля-в-Совете оформляются решения Кабинета министров. Каждый такой приказ подписывает Король и в обязательном порядке контрассигнует Премьер-министр.
Требование обязательной контрассигнации королевской подписи впервые вошло в конституционное право Великобритании в Англии в XVIII веке. Считается, что первым конституционным актом Англии, в котором сформулировано это требование, был Акт о престолонаследии (анг. «Act of Settlement»), принятый Английским парламентом в феврале 1701 года. Акт о престолонаследии касается только актов Тайного Совета Англии (англ. Privy Council of England). По воле Парламента все акты Тайного Совета в обязательном порядке подлежали подписанию всеми членами Тайного Совета, которые при их обсуждении давали свои предложения и рекомендации, а затем одобрили эти акты. Как же контрасигнатура членов Тайного совета превратилась в министерскую контрасигнатуру? Очень просто. Кабинет министров Короля Англии, а затем и Великобритании, являлся и является по сей день одним из постоянных комитетов Тайного Совета. Соответственно, премьер-министр и министры всегда были членами Тайного Совета. Более того, все они – и премьер-министр, и министры – прежде являются членами Тайного Совета, а уже потом – членами Кабинета.
Формулируя свое требование в Акте о престолонаследии, Парламент стремился к тому, чтобы заставить фаворитов Короля выйти из тени и назвать себя, поставив свою подпись на акте Тайного Совета. Первоначально это требование касалось не премьер-министра и министров, а тех советников Короля, которые не были членами Парламента и потому не были публичными политиками. Задача Парламента заключалась в том, чтобы вытащить королевских фаворитов на обозрение общественности, выявив зону их скрытого влияния на государственные дела.
Однако требование контрасигнатуры фаворитов было отменено в начале правления Королевы Анны (годы правления – 1707-1714 гг.), т.к. многие члены Совета, не являвшиеся членами Кабинета министров, либо перестали давать советы, либо вовсе перестали посещать заседания Совета. Это определило дальнейшую судьбу контрасигнатуры. Король не мог оставаться без советников, ими стали Премьер-министр и министры Короля. Они были теми немногими советниками Короля, которые посещали заседания Тайного Совета, а затем начали представлять на подпись Королю уже готовые приказы Короля-в-Совете, на которых подпись Короля контрассигновал Премьер-министр.
От этого выигрывала Палата общин и Парламент в целом. Своей подписью Премьер-министр гарантировал Палате общин, что контрассигнованный королевский акт имеет приемлемую для нее политическую, юридическую и административную направленность. Не забывайте, что Кабинет Министров Великобритании по сей день состоит по преимуществу из депутатов нижней палаты Британского парламента – Палаты общин. При этом Кабинет подотчетен Палате, причем не только политически. Например, еще недавно Палата могла возбудить даже уголовное преследование проштрафившегося министра. Что получилось в итоге? В итоге с помощью контрасигнатуры Кабинет министров превратился в единственного коллективного советника Короля, который нес ответственность перед Палатой общин и Парламентом за все официальные акты Короля. Никого другого к Королю просто не допускали.
Задолго до издания Акта о престолонаследии английская политическая элита столкнулась с дилеммой: Король – фигура священная и неприкосновенная, а потому Король не может нести какую-либо политическую и юридическую ответственность за любые свои действия. Если вы это признаете, вам остается либо дать Королю полную свободу действий и смириться с абсолютной монархией, либо напротив – пресекать любую политическую активность Короля от своего собственного имени, дабы не спровоцировать его на какой-либо нежелательный проступок и тем более на преступление. Конечно, англичане казнили своего Короля Карла I (1600-1649 гг.). Однако эта казнь оставила после себя долго не заживающую рану на сердце английского народа. В результате всех других своих королей англичане окружали вниманием и заботой. Смерть Карла I на эшафоте стала первородным грехом британской парламентской монархии. Не случайно гимн Великобритании называется «Боже, храни Короля (или Королеву)» (анг. «God Save the King» или «God Save the Queen»). Так контрассигнация актов Короля Премьер-министром стала рассматриваться как процедура освобождения Короля от политической и юридической ответственности. Всю ответственность за контрассигнованный акт брал на себя Премьер-министр и его Кабинет.
Сегодня контрасигнатура является одной из важнейших юридико-технических процедур Британской конституции. Это один из столпов британской парламентской монархии. Ее главное предназначение заключается в освобождении Короля от ответственности за акты, подлежащие изданию от его имени и с его подписью. Заимствуя отдельные институты британской конституции, европейцы заимствовали и процедуру контрасигнатуры. Впервые контрасигнатура появляется в континентальной Европе в монархических конституциях. Затем она перекочевала в конституции президентских и парламентских республик. Теперь контрасигнации подлежала уже не королевская, а президентская подпись. С появлением полупрезидентских республик, которые очень близки парламентским монархиям, контрасигнатура заняла свое почетное место в их конституциях, став за несколькими исключениями обязательным атрибутом вообще всех европейских конституций.