Валерий Подмаско
Контрасигнатура в Конституции Франции 1848 года
6 апреля 1814 года Наполеон I отрекся от престола Франции за себя и своих наследников. В тот же день Сенат Франции провозгласил Людовика XVIII (1755-1824 гг) Королем Франции, и 4 июня того же года вступила в силу октроированная (дарованная) им Конституционная Хартия – вторая монархическая Конституция Франции. Людовик XVIII умер бездетным в 1824 году. Его преемником стал его младший брат Карл X (1757-1836 гг.). Спустя 6 лет в июле 1830 года в Париже вспыхнуло восстание, которое привело к свержению Карла X.
Палата депутатов 7 августа 1830 года предложила корону Франции герцогу Орлеанскому Луи-Филиппу III (1773-1850 гг.) – представителю младшей ветви Бурбонов. 9 августа он был коронован как Луи Филипп I Король Французов (а не Король Франции). 14 августа Луи Филипп I октроировал свою Конституционную Хартию, которая представляла собой несколько обновленную в либеральном духе Хартию 1814 года. Франция оставалась монархией еще 18 лет. Последние годы «июльской» монархии были отмечены застоем, который и привел Францию к Революции 1848 года.
Рано утром 22 февраля 1848 года в Париже начались массовые манифестации, а в ночь на 23 февраля рабочие кварталы Парижа покрылись баррикадами. Началось восстание, и уже на следующий день 24 февраля 1848 года Луи Филипп отрекся от престола и бежал в Великобританию. Февральская революция во Франции была первой в череде европейских революций 1848-1849 гг., которые получили название «Весны народов». 25 февраля 1848 года после 44-летнего перерыва во Франции вновь была провозглашена Республика и образовано Временное правительство, которое провело выборы в Национальное Конституционное (Учредительное) собрание. 4 ноября 1848 года Собрание приняло новую республиканскую Конституцию, которую во Франции называют «Конституцией II-ой Республики».
Конституция 1848 года стала первой Конституцией президентской республики в Европе. Она предусматривала сосредоточение исполнительной власти в руках Президента, который одновременно являлся и главой Республики. Впервые модель президентской республики нашла свое воплощение в 1787 году в США. Однако в Европе эта американская новация долго была невостребованной. «Президенты» фигурировали в отдельных европейских конституциях самого начала XIX века, например, в Конституции Цизальпинской республики 1801 года и пришедшей ей на смену Конституции Итальянской республики 1802 года, но там «президенты» были лишь главами коллегиальных органов исполнительной власти – председателями правительства. Только в Конституции Франции 1848 года президентура проявляется как самостоятельный конституционный институт.
Конституция Франции 1848 года невелика – в ней 116 статей. Это типичная французская конституция: она хорошо структурирована, хорошо и внятно написана. Доктринально она продолжает и развивает принципы предыдущих республиканских конституций Франции. Например, она воспроизводит и развивает принципиальные положения о народе как носителе суверенитета: «суверенитет принадлежит совокупности французских граждан», «он неотчуждаем и неотъемлем» и «ни одно лицо, ни одна часть Народа не могут присваивать себе ее осуществление» (ст. 1), «всякая власть в государстве, в чем бы она не выражалась, исходит от Народа. Она не может поручаться кому-либо с правом передать ее по наследству» (ст. 18). Конституция закрепляет принцип разделения властей: «разделение власти – это первое условие свободного правительства» (ст. 19), законодательную власть «Французский народ поручает… единому собранию» (ст. 20), которое называлось «Национальным собранием» (ст. 31). Исполнительная власть вручалась «одному гражданину», которому присваивался «титул Президента Республики» (ст. 43).
Президент II-ой Республики, будучи и ее главой и единоличным органом ее исполнительной власти, был независим от Национального собрания. Его избирали граждане Республики сроком на четыре года, и он мог быть переизбран «лишь по прошествии промежутка времени, равного четырем годам» (ст. 45). Во исполнение Конституции 1848 года выборы Президента Республики были проведены лишь однажды – 10 декабря 1848 года. Это были первые всеобщие прямые выборы главы французского государства. Правда, тогда право участия в выборах получили только мужчины. Кстати, следующие всенародные прямые выборы Президента были проведены во Франции только в 1965 году! На выборах 10 декабря 1848 года победил Луи-Наполеон Бонапарт (1808-1873 гг.) – племянник Наполеона I. Он был первым и последним Президентом II-ой Республики. Прямое всенародное избрание Президента Франции было революционной новацией.
Президент назначал и смещал министров (ст. 64).«Он, сообразуясь с указаниями министров, назначал и смещал дипломатических агентов, главнокомандующего флота и армии, префектов» и т.д. (ст. 64). Конституция Франции 1848 года не предусматривала формирования при Президенте какого-либо коллегиального органа, состоящего из министров, например, Кабинета или Совета министров. Часто упоминаемые в Конституции 1848 года министры – это всего лишь высокопоставленные чиновники государственной администрации, подчиненной Президенту Республики. Министры не играли во II-ой Республике никакой самостоятельной политической роли. По собственной инициативе они не контактировали с Национальным собранием. Ежегодные «письменные донесения об общем положении дел Республики» Национальному собранию представлял сам Президент (ст. 52).
Конституция 1848 года далеко отходила от монархических стандартов ответственности главы государства, и провозглашала ответственными не только министров, но и Президента: «Президент республики, министры, агенты и блюстители государственной власти ответственны каждый в своей области за все деяния правительства и администрации» (ст. 68). Между тем подпись Президента подлежала обязательной министерской контрасигнатуре. Как гласит ст. 67 Конституции: «акты, издаваемые Президентом Республики, действительны без подписи министра только в том случае, если они заключают в себе назначение или смещение министров». Такая контрасигнатура является скрепой исполнителя, ответственного всего лишь за точное и полное исполнение контрассигнованного акта. Но Президент II-ой Республики избирался путем всеобщих прямых выборов, и он, как и рядовые парламентарии, тоже избранные народом, не мог нести ответственности за свои действия на посту главы государства и даже главы исполнительной власти. Безответственность народа – это основополагающий конституционный принцип. Безответственность избранников народа – это следствие принципа безответственности народа! Все это означает, что министерская контрасигнатура должна возлагать на министра-подписанта всю полноту политической и юридической ответственности за контрассигнованный акт.
2 декабря 1851 года Президент Республики Луи-Наполеон Бонапарт провел плебисцит, по результатам которого его пребывание на посту Президента было продлено без проведения очередных выборов. Кроме того, он получил полномочия на разработку и введение в действие новой конституции. Проект конституции был обнародован 14 января 1852 года, а 7 ноября того же года Сенат Республики издал постановление (сенатус-консульт), которым внес в Конституцию 1852 года изменения, позволяющие восстановить Империю с наследственным замещением престола. Новая редакции Конституции была вынесена на плебисцит и одобрена французами. 2 декабря 1852 года Луи-Наполеон был провозглашен Императором Французов под именем Наполеона III, и II-я Республика прекратила свое недолгое существование.
Контрасигнатура в Конституции Франции 1875 г.
В 1875 году Франция, помимо всего прочего, стала еще и первой парламентской республикой в Европе и в мире. Произошло это после оглушительного поражения II-ой Французской Империи во Франко-прусской войне 1870-1871 гг. Для Императора Наполеона III она кончилась тем, что он после битвы при Седане в сентябре 1870 года оказался в плену у немцев. Известие о пленении Наполеона III взорвало Париж: началась так называемая «Сентябрьская революция». Уже 4 сентября 1870 года Император Наполеон III был свергнут, и была провозглашена III-я Республика. 28 января 1871 года в Версале было подписано франко-германское перемирие, которое предусматривало созыв Национальной ассамблеи, правомочной ратифицировать мирный договор между Францией и недавно провозглашенной 2-ой Германской Империей. Национальная ассамблея была избрана 8 февраля 1871 года. В первый период своего существования Ассамблея предпринимала усилия, направленные на заключение мира с Германией и на подавление Парижской коммуны (18 марта – 28 мая 1871 года). 10 мая 1871 года был заключен долгожданный Франкфуртский мир с Германской Империей, по которому Франция лишилась Эльзаса и Лотарингии и должна была выплатить победителю огромную контрибуцию.
28 ноября 1872 года Ассамблея сформировала комиссию для разработки проекта новой конституции. Работа над проектом длилась до начала 1875 года. Впервые в своей конституционной истории Франция получила не единый конституционный акт, а сразу три конституционных закона: (1) Закон от 24 февраля 1875 года об организации Сената, (2) Закон от 25 февраля 1875 года об организации государственной (публичной) власти и (3) Закон от 16 июля 1875 года об отношениях между государственными властями. Это была самая короткая конституция в истории Франции: все три органических закона насчитывали всего 34 (9+11+14) статьи. Понятно, что многие вопросы конституционного устройства III-й Республики вынужденно остались без обсуждения и разрешения, и потому их пришлось решать позднее посредством текущего законодательства.
Из трех конституционных законов 1875 года нас прежде всего интересует Закон об организации государственной власти. Согласно этому Закону, «законодательная власть в III-ей Республике принадлежала двум палатам Парламента: Палате депутатов и Сенату (ст. 1), а исполнительная власть – Совету министров (ст. 7). Президент III-ей Республики по набору своих полномочий был типичным для современной Европы главой государства: он обладал правом законодательной инициативы, обнародовал законы, следил за их исполнением, обладал правом помилования, распоряжался вооруженными силами, назначал на все гражданские и военные должности и т.д. (ст. 3). Президент избирался на семь лет «абсолютным большинством голосов Сената и Палаты депутатов, объединённых в Национальном собрании», и мог быть переизбран (ст. 2). Президент Республики нес ответственность только в случае государственной измены (ст. 6). Вот она – модель президентуры парламентской республики: политически безответственный президент, избираемый палатами парламента.
О Совете министров в Законе об организации государственной власти сказано очень мало, слишком мало. По названию органа исполнительной власти мы можем понять, что Совет министров состоял из министров, которых, согласно общему правилу, назначал Президент Республики. Однако Закон достаточно конкретен в вопросе ответственности министров. Он гласит: «министры несут совместную и раздельную ответственность перед Палатами за общую политику Правительства и индивидуальную ответственность за свои действия» (ст. 6). Сказанное означает, что Совет министров и министры в индивидуальном качестве ответственны перед Парламентом. Соответственно, Президент Республики, желая сформировать устойчивое Правительство, был вынужден назначать в состав Совета министров только кандидатов парламентского большинства.
Итак, перед нами образцовый «церемониальный» Президент и образцовый Совет министров парламентской республики. Акты такого Президента требуют министерской скрепы, и в супер-лаконичном Законе об организации государственной власти нашлось для нее место. Закон гласит: «каждый акт президента Республики должен быть скреплен подписью министра» (ст. 3). Министерская скрепа демонстрировала безответственность Президента III-ей Республики за его действия на посту Президента. Оставалась только измена государству.
Закон об отношениях между государственными властями расширял перечень полномочий Президента Республики и обязанностей министров. Закон гласил: «Президент Республики общается с палатами посредством посланий, которые зачитываются с трибуны министром» (ст. 6), он «ведет переговоры и ратифицирует договоры. Он сообщает о них палатам…» (ст. 8), он «не может объявить войну без предварительного согласия обеих палат» (ст. 9). И, наконец, последний штрих к конституционной картине III-ей Республики: «Президент Республики может быть подвергнут импичменту только Палатой депутатов и только Сенатом» (ст. 12). И еще: «Палата депутатов может объявить министрам импичмент за правонарушения, совершённые при исполнении ими своих обязанностей. В этом случае их дело рассматривает Сенат» (там же).
Конституция Франции 1875 года дала парламентским республикам в качестве образца для заимствования лишь принципиальный костяк конституции, который был дополнен деталями и уточнениями, породив в итоге конституции всех современных парламентских республик Европы. Характерно то, что контрасигнатура является одним из непременных атрибутов таких республик. Сегодня в Европе конституция только одной парламентской республики не предусматривает контрасигнатуру – это конституция Ирландии.
Контрасигнатура в Конституции Франции 1958 г.
Конституция III-ей Республики долгое время была единственным рекордсменом в истории Франции. Эта Конституция-долгожитель действовала 65 лет – с 1875 года по 1940 год. Скорее всего, она существовала бы и дальше, если бы не Вторая Мировая война. Республика рухнула под ударами Вермахта. В неоккупированной немцами южной части Франции был установлен фашистский режим маршала Филиппа Петена (1856-1951 гг.), известный как «режим Виши». После освобождения Франции было решено разработать и принять новую Конституции Франции. Это удалось сделать только со второй попытки. Проект Конституции, разработанный Конституционным собранием, был одобрен на референдуме 13 октября 1946 года, а 27 октября 1946 года новая Конституция Франции была обнародована. В тот же день она вступила в силу.
Конституция 1946 года во многом воспроизводила парламентский режим III-ей Республики. Однако ее создатели решили превзойти III-ю Республику. Они заложили в основу IV-ой Республики принцип «абсолютного парламентаризма». Поэтому особое внимание в Конституции 1946 года отводилось именно Парламенту Республики, его многочисленным полномочиям, а также взаимодействию Парламента и Правительства. В ней было все необходимое для функционирования парламентской республики, включая контрасигнатуру. Так, статья 38 гласила: «каждый акт, подписанный Президентом Республики, должен быть скреплен подписью Председателя Совета министров и министра».
Тем не менее, попытки разработчиков Конституции 1946 года создать «усовершенствованную парламентскую республику» не дали ожидаемого результата: правительства в IV-ой Республике менялись даже чаще, чем правительства III-ей Республики. Отставки премьер-министров следовали одна за другой по 2-3 раза в год. К нескончаемым правительственным кризисам прибавился кровопролитный Алжирский кризис (1954-1962 гг.). На его волне в мае 1958 года к власти пришёл Шарль де Голль (1890-1970 гг.). Став Председателем Совета министров, он провел конституционную реформу. По его инициативе Конституция 1946 года была переработана в Конституцию так называемой «полупрезидентской» республики, которую во Франции называют V-ой Республикой. Вообще, у полупрезидентской республики много названий: ее называют «президентско-парламентской», «парламентско-президентской» и, наконец, «смешанной» республикой. Лично я привык к названию «полупрезидентская республика».
Франция не была первой полупрезидентской республикой Европы и мира. Первой была Веймарская Германия, конституция которой вступила в силу 14 августа 1919 года. Кстати, эта конституция предусматривала обязательную контрассигнацию канцлером «или компетентным национальным министром» всех приказов и постановлений «президента Рейха» (ст. 50). Но Веймарская конституция де-факто прекратила свое действие 24 марта 1933 года, когда был принят и вступил в силу Закон о чрезвычайных полномочиях, послуживший основанием для установления диктатуры А. Гитлера (1889-1945 гг.). Таким образом, Конституция Германии 1919 года действовала 14 лет. Не так уж и мало. Другое дело, что, отдавая приоритет Германии в создании первой полупрезидентской республики, ее образцом считается Французская, а не Веймарская республика. К тому же V-я Французская Республика живет и здравствует, а Веймарская республика давно стала достоянием истории. Поэтому мы с вами сконцентрируем все свое внимание только на Конституции Франции 1958 года.
Во Франции V-ю Республику часто называют «республиканской монархией» или «монархической республикой». Полупрезидентская республика действительно напоминает парламентскую монархию с той разницей, что монарх избирается всенародно. Действительно, Президент Республики избирается всем населением Франции с 1965 года, о чем я уже говорил. В итоге, народ Франции одновременно представляют Парламент и Президент Республики. Получается, что в основу V-ой Республики заложено двоевластие, одним из главных объектов которого является коллегиальный орган исполнительной власти – Правительство Республики, находящееся в «двойном подчинении» Президента и Парламента.
«Правительство определяет и проводит политику Нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы. Оно несет ответственность перед Парламентом» (ст. 20). «Функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата…, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. «Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов. … Осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности. Он может делегировать некоторые из своих полномочий министрам» (ст. 21).
Однако назначает Премьер-министра не Парламент. Его назначает Президент Республики. Он же увольняет Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства. По представлению Премьер-министра Президент назначает и других членов Правительства и освобождает их от занимаемой должности (ст. 8). Президент Республики еще и председательствует в Правительстве (ст. 9). Следует учитывать, что Премьер-министр «при необходимости» замещает Президента Республики «в качестве председателя на заседаниях советов и комитетов национальной обороны», «а в исключительных случаях он может замещать Президента Республики в качестве председателя на заседаниях Совета министров по определенному поручению Президента и с определенной повесткой дня» (ст. 21).
Правительство имеет два официальных названия: собственно «Правительство» и «Совет Министров». Кроме того, есть и неофициальное название – «Кабинет», «Кабинет Премьер-министра» или «Совет Кабинета». Термин «Правительство» является обобщающим термином. Он охватывает Совет Министров, Кабинет Премьер-министра, Премьер-министра, министров и других членом Правительства и даже Президента Республики, т.к. он председательствует на заседаниях Правительства. Когда на заседании Правительства председательствует Президент Республики, его называют «Советом Министров». Если Правительство собирается под председательством Премьер-министра, то его называют «Кабинетом» или «Советом Кабинета».
Президент Республики не только председательствует в Совете Министров, но и подписывает все акты Правительства (декреты и ордонансы): и те, которые приняты под его председательством, и те, которые приняты под председательством Премьер-министра, но только не акты Премьер-министра, которые он издает в силу своей исключительной компетенции (есть и такая). Особенность Конституции Франции 1958 года в том, что она ограничивает законодательную деятельность Парламента «сферой законодательства», а вопросы, не входящие в эту сферу, «носят регламентарный характер» (ст. 37), т.е. регулируются актами Правительства. Так что Правительство V-ой Республики издает много нормативно-правовых актов, и Президенту Республики приходится ставить на них свою подпись. Важно понимать, что Президент Республики не вправе по своему произволу издавать какое-нибудь акты. Например, он не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, регламентирующие какие-то виды деятельности. Предмет всех актов, самостоятельно издаваемых Президентом Франции, определен Конституцией. В этом Президент Франции категорически отличается от Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ).
Теперь о контрасигнатуре: все акты Президента Республики, за исключением указанных в ряде статей Конституции, контрассигнуются Премьер-министром и «в случае необходимости – ответственными министрами» (ст. 19). Так контрассигнации не подлежат акты Президента, издаваемые им самостоятельно в силу его исключительной компетенции: при назначении Премьер-министра (ст. 8), при передаче законопроекта на референдум (ст. 11), при роспуске Национальной Ассамблеи (ст. 12) и т.д. (ст. 16, 18, 54, 56 и 61). Но это не все. Акты Премьер-министра «в случае необходимости» тоже «контрассигнуются министрами, ответственными за их исполнение» (ст. 22). Однако некоторые акты Премьер-министра не подпадают под действие ст. 22 Конституции. Это акты, которые Премьер-министр издает самостоятельно при организации своего Кабинета и назначении его членов.
Итак, в полупрезидентской Французской Республике контрассигнуются все акты Президента Республики и все акты Премьер-министра, за исключением тех актов, которые издаются ими в силу принадлежащих им исключительных полномочий, не требующих, в случае с Президентом, участия Премьер-министра и министров, а в случае с Премьер-министром – участия министров. Следует учитывать, что подпись Президента Республики или Премьер-министра может скрепляться как подписью одного, так и подписями нескольких министров, в зависимости от предмета контрассигнуемого акта. В целом, контрасигнатура Конституции Франции 1958 года отражает сложность конструкции исполнительной власти V-ой Республики. Именно сложность! Работу механизма полупрезидентской республики сложно даже имитировать. Чего и говорить об обеспечении его бесперебойной работы. Все, что сказано мной о Конституции Франции 1958 года, это капля в море того, что можно и должно о ней знать российскому юристу-этатисту.
В целом, Конституция Франции 1958 года оказалась самой удачной конституцией Франции. Она побила все рекорды конституционного долгожительства и действует уже 66 лет. Конечно, в нее вносились изменения, но конституционный костяк V-ой Республики остается неизменным, и детище де Голль действует без ощутимых сбоев. Шарлю де Голль удалось достичь в Конституции 1958 года баланса республиканского и авторитарного (монархического) начал. Однако этот баланс был достигнут за счет создания очень сложной модели правления. Я бы сказал, что полупрезидентская республика, в силу своей сложности, требует от политиков и государственных служащих высокой политической и юридической культуры.
Тем не менее, если мы рассмотрим список современных полупрезидентских республик Европы, то, кроме Франции, мы не найдем в них ни одной «старой» демократии. Кроме России и Франции, в нем нет стран с продолжительной историей суверенной государственности. То же самое можно сказать и о полупрезидентских республиках других континентов. Что касается министерской контрасигнатуры в полупрезидентских республиках, то требование ее обязательности есть в конституциях Франции (ст. 19 и ст. 22), Румынии (п. 2 ст. 99 и п. 4 ст. 107), Литвы (ст. 85) и Украины (п. 31 ст. 106). Как видите, в этом списке нет наших союзников. К огромному сожалению, контрасигнатура стала своеобразным маркером прозападной ориентации бывших союзных республик СССР. Так, помимо конституций постсоветских полупрезидентских республик, контрасигнатуру предусматривают и конституции постсоветских парламентских республик – Латвии (ст. 53), Эстонии (§ 96), Молдовы (ст. 94 и 102) и Армении (ст. 87). Прозападная политическая ориентация руководства этих стран тоже не вызывает сомнений. Но контрасигнатура не может быть предметом политического выбора, это всего лишь юридико-техническая процедура – нужная и информативная.