Северные льготы 1990-х: поддержка социально незащищенного Севера
Дилемма – поддержать остающихся на Севере или помочь выехать?
История северных льгот, казалось бы, хорошо изучена, однако в работах по ней обычно упускается (или почти упускается) нарушение логики, произошедшее при переходе от системы льгот, компенсирующих ухудшение условий жизни при переезде, к тотальной системе льгот для всех работников в районах Крайнего Севера. Современная система северных льгот несет в себе целый ряд проблем, заложенных в 1960-е годы.
В настоящее время Трудовой кодекс РФ предусматривает систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (глава 50 ТК): районный коэффициент, стажная надбавка к заработной плате, увеличенный отпуск и т.д. В большинстве случаев система льгот (насколько можно судить по многочисленным интервью) увязывается жителями Севера с необходимостью «справедливой» компенсации вреда для здоровья, наносимого жизнью на Севере.
Действительно, проживание в высоких широтах имеет важные негативные последствия для здоровья (см. многочисленные работы по полярной медицине – Бойко и др.). Однако при этом логичен вопрос о целесообразности проживания населения в таких условиях. Ответ на этот вопрос обычно увязывает проживание в суровых природных условиях и привлечение кадров в районы, промышленное освоение которых стратегически значимо для развития экономики страны.
При этом стратегически значимые ресурсные районы и суровые природные условия не связаны априори. Более того, ученые многократно поднимали вопрос о том, что «дискомфортные природные условия» – это не только Север, но и пустынные, горные и иные специфические территории страны; по их выявлению в Институт географии РАН и других коллективах десятилетиями проводились специальные исследования.
В целом приходится констатировать, что увязка вопросов привлечения рабочей силы к значимым промышленным объектам и компенсация трудностей жизни в «суровых условиях» не обоснована адекватными аргументами. В противном случае сложно объяснить, зачем нужно поддерживать проживание во всех районах со сложными климатическими условиями (а не только в тех, где расположены стратегически значимые предприятия) – вместо того, чтобы, допустим, поддержать выезд людей в более благоприятные по климату районы страны (во всяком случае, если речь не идет о коренных народах). Именно эта дилемма (поддержать остающихся на Севере или помочь выехать) остро стала на рубеже 1990-х – 2000-х годов.
Гарантии и компенсации проживающим на Севере
В явном виде вопрос о компенсации суровых природных условий для всех жителей соответствующих районов появляется в законодательстве только в 1990-е годы[1] – в кризисный период, когда районы Севера оказались в числе наиболее пострадавших от экономических преобразований, и испытывали действительно резкое, неуправляемое сокращение численности населения. Так, в Федеральном законе от 19.06.1996 N 78-ФЗ[2] (ред. от 02.01.2000) «Об основах государственного регулирования социально - экономического развития Севера Российской Федерации», Север прямо определен как «высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения».
Закон подразумевал «гарантии и компенсации населению – возмещение дополнительных физиологических затрат и более высокой стоимости жизни, складывающихся под воздействием географических, климатических факторов и связанных с ними особенностей социально-экономического развития. Гарантии и компенсации предназначены для привлечения трудовых ресурсов, выравнивания уровня жизни населения Севера по сравнению со средним уровнем жизни населения в Российской Федерации за счет предоставления дополнительных льгот и преимуществ».
То есть по сути, закон был нацелен (пожалуй, это единственный период, когда даже не шла речь о привлечении на Север рабочей силы, но лишь о компенсации потерь теми, кто уже проживает на Севере, причем не работает, а именно проживает, что тоже нетипично для истории северных льгот: во всех остальных случаях речь идет о занятых на Севере).
Необходимость такого рода мер поддержки уже проживающих на Севере обосновывается в принятой тремя годами позже Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера[3]: «Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразился на социальной ситуации в северных районах. <…> снижение реальных доходов северян и уровень безработицы значительно выше, чем у россиян в целом. <…> долговременные интересы экономики и населения страны, масштабный характер проблем этого региона требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие здесь. Важно остановить снижение реальных доходов населения, спад производства в базовых отраслях экономики районов Севера и обеспечить в перспективе устойчивое развитие этих районов».
Тем самым, речь шла о преодолении текущего кризиса; при этом в последующие годы предполагалось «по мере стабилизации экономики районные коэффициенты предполагается заменить на индексацию заработной платы, пропорциональную региональному удорожанию стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями», – то есть предполагался логичный переход от компенсации влияния климатических параметров к компенсации конкретно удорожания жизни.
Параллельно принятию закона о гарантиях и компенсациях воздействие на сложную социально-политическую обстановку в районах Севера стало осуществляться путем целого ряда мер, стимулирующих выезд населения из районов Севера.
В конце 1990-х была разработана нормативная правовая база по массовой ликвидации поселков в связи с реструктуризацией угледобывающей отрасли, а также очень схожие региональные программы в отношении поселков, специализирующихся на других отраслях (в частности, Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 128 «О мерах социальной защиты населения ликвидируемых поселков золотодобытчиков в Чукотском автономном округе»).
На федеральном уровне был поднят вопрос о необходимости экстренных мер по «закрытию временных поселков и населенных пунктов, образованных в период строительства Байкало-Амурской магистрали», обеспечению «при ликвидации или передислокации воинских частей, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, переселение в другие регионы страны всех военнослужащих этих частей, в том числе увольняемых в запас, и членов их семей» [4].
Судя по разбору примера ликвидации поселка Тоннельный (Республика Бурятия) ситуация в данной категории поселков была особенно сложной, и вызывала социальные протесты (голодовки[5], перекрытие дорог и т.п.). Параллельно была запущена программа «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700), представляющая собой интересный гибридный вариант между плановым («госплановским») регулированием рынка жилья и стихийными процессами переселения населения из районов Крайнего Севера.
Пилотный проект социального реструктурирования районов Крайнего Севера
С 2001 года в России реализуется Пилотный проект социального реструктурирования районов Крайнего Севера (действие его продолжалось дольше изначально запланированного времени – до 2007 года), в значительной степени заложивший основные принципы содействия расселению районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей: содействие расселению Севера в целом и помощь жителям полностью ликвидируемых поселков.
Проект включал меры по переселению жителей из района Воркуты, Норильска и Сусуманского района Магаданской области. Он был поддержан Мировым банком, а в обоснование была положена идея о «перенаселенности» Российского Севера. Основной посыл проекта заключался в противодействии «перенаселению» Севера, что было обусловлено как сравнением с зарубежными странами, так и спецификой ситуации в России в момент разработки проекта.
Сопоставление показывало, что в России население северных районов составляло 10% всего населения (при этом выплаты по разного рода северным льготам составляли 6% ВНП), тогда как в зарубежных странах на территориях, расположенных севернее полярного круга, проживает не более 1% соответствующих стран[6]. Упор делался на общую неэффективность проживания на Севере: согласно обосновывающим материалам Проекта, в районах со средней температурой января в диапазоне -15 to -45˚С стоимость проживания повышается в 4 раза по сравнению со средними значениями на остальной части страны.
В то же время на конфигурацию проекта повлияли важные особенности ситуации в России 1990-х годов. Отток населения с Севера уже начался произвольно (в силу уменьшения значимости северных льгот на фоне общей инфляции, а также резкого падения качества снабжения северных районов продовольствием, товарами повседневного спроса и т.д. – при общем подорожании жизни; закрытии ряда предприятий и т.д.[7]).
Однако выезжали, в основном, более обеспеченные люди в трудоспособном возрасте, а также молодежь. В северных районах стала стремительно расти доля пожилых, пенсионеров, малоимущих, не имеющих финансовых возможностей для переселения.
Как указывалось в обосновании проекта, «Выездная миграция не была однородной по возрасту и социальному статусу; те, кто начал выездную миграцию, были молодыми и образованными. В то же время значительно увеличилась доля населения пенсионного возраста и людей, которые хотели уехать с Севера, но не имели для этого средств. Социальные исследования, проведенные в ходе подготовки проекта, показали, что возможность выезда была для многих первоочередной задачей».
«Странность» северных льгот
Несколькими годами ранее разработанная Федеральная целевая программа «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» давала детальный анализ ситуации примерно с тех же позиций: «Резко возрос удельный вес неработающих среди лиц трудоспособного возраста, обострилась проблема с выделением необходимых ресурсов для обеспечения работников, занятых в бюджетной сфере, содержания лиц, нуждающихся в социальной защите (пенсионеров, инвалидов и других). Все это в совокупности обусловило увеличение перенаселенности Севера.
Масштабы абсолютной перенаселенности Севера России, по данным научных организаций, оцениваются на уровне 14 процентов <…>, В указанное число переселяемого населения входят и лица в трудоспособном возрасте, проработавшие на Севере 10 и более лет и намеревающиеся переехать в районы с более благоприятными условиями жизни и трудовой деятельности»[8].
Таким образом, меры «компенсации физиологических затрат» на проживание на Севере примерно совпадают по времени с развертыванием мер по массовому переселению с Севера. В научной среде были сомнения в отношении верности позиции о перенаселенности Севера[9].
Но, видимо, именно в конце 1990-х годов, на общем фоне усиления миграции с Севера помощь в выезде пенсионеров и других социально незащищенных категорий действительно была особенно актуальна. Именно в этот период сформировались общие принципы поддержки переселения из районов Крайнего Севера, а также актуальная до настоящего времени система компенсаций.
По сути, в период 1990-х годов под видом компенсации «физиологических затрат» речь шла о поддержке северян как одной из социально незащищенных групп населения. При этом, заметим, если бы речь шла действительно о компенсации «физиологических затрат» или затрат, связанных с удорожаниями ввиду отдаленности, границы зоны применения северных льгот должны были бы быть иными, о чем многократно писалось в научных работах. «Странность» северных льгот проистекает из изменения их системы, произошедшей в 1960-е годы.
Продолжение следует...
***
Надежда Замятина, специально для GoArctic
[1] Компенсации выезжающим в районы в зависимости от климатических условий (в ряду других факторов) впервые были предусмотрены в советском законодательстве в постановлении ЦИК и СНК СССР от 11 мая 1927 года, но тогда речь не шла о компенсации для всех проживающих в таких условиях, что важно.
[2] Утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
[3] Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 N 198.
[4] Постановление Совета Федерации от 10 июня 1998 года «О неотложных мерах по выводу из кризиса экономики и социальной сферы Севера Российской Федерации».
[5] Байкалов Н.С. 2007. Бунт в Тоннельном. – Байкальская Сибирь. Предисловие 21-го века: альманах-исследование (под ред. М.Я. Рожанского). Иркутск. Стр. 286–295. (Текст доступен здесь).
[6] The World Bank. Report No: ICR00001343. Implementation completion and results report (ibrd-46110) on a loan in the amount of US$ 80 million to the Russian Federation for a Northern restructuring project. June 21, 2010.
[7] Интересно, что чувствительное падение качества жизни в северных районах, по отзывам многих респондентов, началось позже, чем основной зоне расселения России.
[8] Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700 «О федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"
[9] См., например, статью самых влиятельных ученых в сфере изучения Севера того времени: Котляков В.М., Агранат Г.А. Российский Север - край больших возможностей // Вестник Российской Академии наук. 1999. № 1.