ПЛАН
Введение
1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов
2. Правовая характеристика режима чрезвычайной ситуации
3. Обеспечение режима чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера должностными лицами органов внутренних де
Заключение
Список использованной литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В последние время стала часто подниматься проблема по обеспечению нормального функционирования государственных и общественных институтов, защите личной безопасности граждан, поддержанию общественной безопасности и укреплению правопорядка, а также явлением правовой жизни, обеспечивающим безопасность личности, общества и государства, следует считать административно-правовые режимы. И несмотря на возникающие чрезвычайны ситуации основной задачей государства остается защите личной безопасности граждан, общества и государства.
Для изложения данной темы были использованы труды таких авторов, как: А.Г. Тищенко, П.И. Кононова, Р.В. Третьякова, Д.Н. Бахраха, М.А. Катыса, С.В. Фоминой, В.М. Черенковой и многих других.
Объектом исследования являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка.
Предметом данной работы являются нормы специальных административно-правовых режимов, специальная литература, российское законодательство, нормы конституционного и административного законодательства, практика применения указанных норм, а также научные разработки, посвященные исследуемой теме.
Целью исследования является обобщение результатов изучения данного института административного права.
Задачи можно сформулировать в соответствии с целью:
- раскрыть понятие и виды специальных административно-правовых режимов;
- дать правовую характеристику режима чрезвычайной ситуации;
- проанализировать обеспечение режима чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера должностными лицами органов внутренних дел.
Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс общенаучных, частных и специальных методологических принципов познания социально-правовых явлений, которые конкретизируются в виде таких методов как системный, логический и структурно-правовой.
Структурно работа состоит из введения трех глав, а также из заключения, списка использованной литературы.
1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов.
Административно-правовые режимы - это основанный на нормах административного права особый прядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлении в соответствующей сфере государственного управления.
Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно- правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация административно- правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно- правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус[1].
В зависимости от подведомственности административно- правовые режимы могут быть разделены на три группы:
• федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти;
• региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации;
• местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).
Если в качестве критерия разграничения выбрать объект- носитель режима, то выделяются:
• территориальные режимы - режимы закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;
• объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.;
• режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение, -режимы оружия, наркотических веществ, ядов, паспортный режим и др.;
• функционально-деятельностные режимы- режимы деятельности органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, противопожарный режим, эвакуационный режим, режим контртеррористической операции и др[2].
Административно-правовые режимы можно различать по предмету регулирования:
• природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно- оздоровительных местностей и курортов);
• режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из РФ и въезда в РФ);
• режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).
По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на:
• ординарные;
• экстраординарные.
Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются:
- использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;
- введение дополнительных административно- правовых обязанностей и запретов;
- предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;
- введение форм особого управления территорией, на которой установлен специальный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.
Законодательство РФ предусматривает три типа специальных административно-правовых режимов - чрезвычайное, военное и «особое» положение[3].
Чрезвычайное положение
Это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовой основой института ЧП является Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». Данный закон был подписан Президентом 30 мая 2001 г. и вступил в силу с момента его опубликования. Новый Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» состоит из 7 глав и 43 статей[4].
Основанием для введения ЧП являются следующие чрезвычайные ситуации:
• социально- политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применения оружия;
• криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;
• природного, техногенного экологического характера, выражающиеся в стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие масштабных аварийно- спасательных работ[5].
Вводится ЧП указом Президента РФ на всей территории РФ на срок не более 30 суток или в отдельных местностях на срок не более 60 суток (ч. 1 ст. 9) с правом его продления новым указом Президента РФ (ч. 2 ст. 9).
Указ Президента РФ о введении ЧП издается без предварительного согласования с руководством субъектов РФ, он должен быть одобрен Советом Федерации, собирающимся на заседание «в возможно короткие сроки без специального вызова» (ч. 1 ст. 7) в течение 72 часов с момента обнародования указа (ч. 3 ст. 7). Президентские полномочия по введению ЧП, таким образом, находятся в четко обозначенной зоне действия парламентского контроля. Указ, не утвержденный верхней палатой парламента, автоматически утрачивает свою силу по истечении трех суток с момента его обнародования (ч. 4 ст. 7).
В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер - совокупность норм и административно- организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей.
Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяются на:
- Совместные для режимов социального и природно-техногенного характера - особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий.
- Социально-политические и контркриминогенные - комендантский час; предварительная цензура; «сплошная» проверка документов в местах скопления граждан; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ.
- Природно-техногенные - временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания; введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в чрезвычайной ситуации продукции.
Временному специальному органу, руководитель которого назначается Президентом РФ и которому подчиняется комендант территории (ч.З. ст. 24), могут быть переданы «полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления», действующих на такой территории (ч. 2 ст. 24). Однако в случае, если создание временного специального органа не обеспечило достижения целей введения ЧП, это ведет к его замене федеральным органом управления территорией, приостановке осуществления полномочий органов, исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и возложению функций на федеральный орган управления территорией[6].
Режим военного положения
Законодательной основой военного положения являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г., принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в данной области.
Под военным положением (ВП) понимается особый правовой режим, предусматривающий ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и ликвидации агрессии против государства (применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким- либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН). Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению[7].
Помимо объявления ВП в распоряжении государства имеются также такие средства, как объявление состояние войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны: одновременно с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится ВП, но могут применяться и раздельно.
Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о ведении ВП, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В указе Президента о введении ВП должны быть определены:
. Обстоятельства, послужившие основанием для введения ВП;
. Дата и время, с которых начинает действовать ВП;
. Границы территории, на которой вводится ВП.
Указ Президента РФ о ведении ВП подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения. В случае, если Совет Федерации данный указ не утвердил, то такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.
В период действия ВП ограничиваются права и свободы граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно- правовых форм и форм собственности в той мере, которой необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
На территории, на которой введено ВП применяются меры по организации производства продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований, создаваемых на военное время, и для нужд населения.
Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы при обеспечении режима ВП выполняют следующие задачи:
- поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено ВП, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями;
- охрана военных, важных государственных и специальных объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики;
- пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима ВП.
Президент РФ осуществляет руководство организацией обеспечения режима РФ; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима ВП; контролирует применение мер по обеспечению ВП; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и иных массовых мероприятий.
Рассмотрим полномочия палат Федерального Собрания РФ в области обеспечения режима военного положения.
Совет Федерации:
• рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима ВП; прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой стран), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).
Государственная Дума:
• принимает Федеральные законы по вопросам обеспечения режима ВП;
прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой стран), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).
Для обеспечения режима ВП федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:
- организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, и для нужд населения;
- Организация снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;
- Оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено ВП;
- Организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений.
Военное положение на территории РФ или отдельных ее местностях отменяется после устранения оснований, послуживших основанием для введения ЧП и все, изданные в этот период нормативно- правовые акты утрачивают свою силу[8].
Режим закрытого административно-территориального образования.
В территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.
Решение о создании или упразднении ЗАТО принимается Президентом по представлению Правительства РФ. ЗАТО является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления, однако его территория может не совпадать с территорией Субъектов Федерации и районов, входящих в их состав[9].
Особый режим, ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды. Особый режим, ЗАТО включает в себя:
• Режим запретной зоны и режим контролируемой зоны- границы зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;
• Ограничение на въезд и постоянное проживание;
• Ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;
• Ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
• Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам ОВД, проходящим службу на территории ЗАТО, а также членам семей указанных лиц.
Пропускной режим на территорию ЗАТО включает в себя порядок входа и выхода граждан и транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Особый режим ЗАТО обеспечивается совместными решениями руководителя органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа ФСБ РФ, начальника ОВД, расположенных на территории закрытого образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая устанавливает виды и систему охраны территории, состав сил и средств, привлекаемых для поддержания режима, порядок функционирования контрольно- пропускных пунктов[10].
2.Правовая характеристика режима чрезвычайной ситуации.
Проведенный в России анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспечения городов, случаев массовых отравлений людей. Наряду с ростом происшествий техногенного характера отмечается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природного характера. Лесные пожары, масштабные потопы, инфекционные заболевания - это стихийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей. За примером далеко ходить не надо, достаточно вспомнить недавнее стихийное бедствие в Закарпатье. Тысячи людей остались без крыши над головой и без средств на существование и государство делает все, чтобы им помочь[11].
Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и Государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы чем те, которые действуют в обычных условиях.
Чрезвычайный режим - это специальный правовой режим жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов власти на территории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм, составляют Федеральный конституционный закон № ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г., а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях чрезвычайного положения, - закон РФ «О полиции», Федеральный Конституционный Закон от 30.01.2002 г. № ФКЗ «О военном положении» и другие[12].
Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (правовой акт) основания возникновения данного правового режима, при появлении ситуаций:
1) социально-политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применением оружия;
2) криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;
3) природного, техногенного, экологического характера, выражающиеся в стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие масштабных аварийно-спасательных работ[13].
Чрезвычайное положение – это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления[14].
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных субъектах Федерации вводится указом Президента Российской Федерации[15]. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также официальному опубликованию.
После обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. При этом в соответствии со ст. 7 Закона о чрезвычайном положении Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
Законом о чрезвычайном положении предусмотрено уведомление Организации Объединенных Наций, Совета Европы и сопредельных государств о введении чрезвычайного положения. Так, в соответствии со ст. 38 Закона о чрезвычайном положении в случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации Министерство иностранных дел Российской Федерации, в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для его введения[16].
В том случае, если обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, устранены ранее сроков, установленных для его действия, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.
Указом Президента РФ о его введении на период его действия могут предусматриваться следующие меры и временные ограничения:
- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
- установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
- усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
- установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
- запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Необходимо помнить, что если причиной введения чрезвычайного положения стали обстоятельства, условно говоря, общественного характера, то есть попытка насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.д., допустимо дополнительное введение специфических мер и временных ограничений, таких, как:
- введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
- ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
- приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
- проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
- ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
- выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
- продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на 3 месяца.
Если же причиной введения чрезвычайного положения послужили обстоятельства природного или техногенного характера, такие как эпидемии, то могут вводиться такие меры и временные ограничения, как:
- временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
- введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
- привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
- в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
В целях ликвидации последствий стихийного бедствия, аварий и катастроф в мирное время может проводиться целевая мобилизация с привлечением органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, объемы и срок проведения мобилизации определяются Президентом Российской Федерации.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения неотложных аварийно-спасательных работ, допускается привлечение трудоспособного населения и транспортных средств граждан для выполнения указанных работ при условии обязательного обеспечения безопасности труда. Запрещается привлечение несовершеннолетних, а также беременных женщин к работам, которые могут отрицательно повлиять на состояние их здоровья.
В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного управления. Закон предусматривает передачу федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации полномочий по применению мер режима чрезвычайного положения, а также подчинение органов исполнительной власти субъекта Федерации, территориальных федеральных органов непосредственно Президенту Российской Федерации или назначенному им органу (должностному лицу), создание специальных временных органов, с передачей им части или всех полномочий органов государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, с приостановлением их деятельности или без такового.
При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить режим. Если органы исполнительной власти территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация, продолжают нормально функционировать, они могут быть наделены чрезвычайными полномочиями. Так, в период действия Чрезвычайного положения в Москве с 3 по 18 октября 1993 г. функции администрации района Чрезвычайного положения были возложены на Правительство Москвы. Отдельные меры было поручено осуществлять федеральным органам исполнительной власти[17].
В качестве временных специальных органов, создаваемых на период ЧП, выступают комендант территории Чрезвычайного положения и временная администрация территории Чрезвычайного положения. В период действия Чрезвычайного положения в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике с ноября 1992 по январь 1995 г. была образована Временная администрация, с подчинением ей всех органов исполнительной власти и местного самоуправления, действующих на территории, где введено Чрезвычайного положения. Временная администрация являлась федеральным государственным органом, состоящим из главы Временной администрации, его заместителей, штаба Временной администрации и иных административных структур. В ее компетенцию входило руководство органами исполнительной власти на территории действия режима Чрезвычайного положения, обеспечение поддержания правопорядка и безопасности граждан, обеспечение населения продуктами питания и товарами первой необходимости, координация работ по оказанию помощи вынужденным переселенцам, их охране и обустройству.
При введении Чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками, Президент Российской Федерации может назначить коменданта территории Чрезвычайного положения или поручить его назначение иным должностным лицам. Комендант территории Чрезвычайного положения:
- издает обязательные к исполнению на соответствующей территории акты по вопросам обеспечения режима Чрезвычайного положения;
- устанавливает срок действия комендантского часа, определяет места содержания нарушителей требовании режима;
- назначает комендантов участков и руководит их деятельностью;
- определяет порядок деятельности контрольно-пропускных пунктов;
- организует применение таких мер, как выдворение нарушителей общественного порядка за пределы территории, изъятие оружия, взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ и определяет места его хранения, досмотр транспортных средств, личный досмотр, проверка документов;
- привлекает к административной ответственности за нарушение требований режима чрезвычайного положения.
Нарушение режима чрезвычайного положения, естественно, влечет за собой ответственность, которая устанавливается Законом «О чрезвычайном положении» и иными законодательными актами Российской федерации.
Злостное или неоднократное нарушение установленных требований режима, совершение действий, которые разжигают национальную вражду, активное препятствование осуществлению гражданами и служебными лицами их законных прав и обязанностей, неповиновение законному распоряжению или требованию лица, которое выполняет обязанности по охране общественного порядка, совершенное в местности, где введено чрезвычайное положение, влекут за собой наложение штрафа или административный арест, если эти нарушения не влекут за собой уголовной ответственности.
А теперь рассмотрим, какие существуют гарантии прав физических и юридических лиц в условиях чрезвычайного положения:
1) при введении чрезвычайного положения на всей территории России палаты Федерального Собрания РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения;
2) правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции РФ. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускаются. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.
3) лицам, переведенным на работу, не обусловленную трудовым договором, а также привлеченным для работ по ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, гарантируется оплата труда в соответствии с действующим законодательством, но не менее заработной платы по основному месту работы;
4) лицам, пострадавшим от чрезвычайных обстоятельств или в связи с проведением работ по их предотвращению или ликвидации их последствий, соответствующие государственные органы предоставляют жилые помещения, возмещают материальные убытки, содействуют в трудоустройстве и оказывают иную необходимую помощь при условии и в порядке, установленных Правительством РФ.
5) юридические лица, имущество и ресурсы которых использовались для предотвращения или ликвидации последствий обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайное положение, имеют право на возмещение причиненных им убытков в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.
6) введение чрезвычайного положения не может быть основанием для применения попыток, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения либо наказания, для каких бы то ни было ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, принятом в Международном пакте о гражданских и политических правах и законах Российской федерации, если они не противоречат им. Обязательно нужно заметить, что недопустимо применение обратной силы уголовного закона, устанавливающего наказуемость деяния или усиливающего наказание.
Все рассмотренные мной выше ограничения конституционных прав и свобод граждан, а также прав юридических лиц, которые могут быть применены при условии чрезвычайного положения являются исчерпывающими и расширенному толкованию не подлежат. Введение иных ограничений строго запрещено.
3.Обеспечение режима чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера должностными лицами органов внутренних дел.
Значительное место в системе управления внутренними делами занимает полиция. Правовые основы её организации и деятельности установлены и закреплены в Законе Российской Федерации от 7 февраля 2011 года «О полиции», в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, а также в других правовых актах[18].
Представляя собой систему органов исполнительной власти, полиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, обеспечивать охрану и защиту собственности, независимо от ее видов, общественного порядка, интересы общества и государства, предприятий, учреждений и организаций от преступных и иных противоправных посягательств[19].
Неизмеримо возрастает значение обеспечения общественного порядка в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении мероприятий по их ликвидации, таких, как эвакуация населения, осуществление аварийно-спасательных и других неотложных работ. Общественный порядок при этом включает общественные отношения между людьми, складывающиеся при проведении указанных мероприятий. Он выражается в поведении граждан и действиях должностных лиц в местах их осуществления, в фактическом соблюдении адресованных им запретов, дозволений и предписаний, закрепленных в соответствующих правовых нормах.
В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[20] определено положение участия полиции в ликвидации последствий ЧС. Установлено, что сотрудники ОВД могут участвовать в мероприятиях в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации, также это закреплено в уставе патрульно-постовой службы полиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 18 января 1993 г.
При возникновении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка руководители и личный состав органов и подразделений внутренних дел и внутренних войск руководствуются действующим законодательством Российской Федерации и соответствующими нормативными актами МВД России.
Чрезвычайные ситуации наступают при возникновении массовых беспорядков, стихийных бедствий, пожаров, крупных производственных аварий, катастроф, эпидемий, эпизоотий, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих введения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
В этих условиях органы внутренних дел России во взаимодействии с органами безопасности организуют:
1. восстановление и поддержание установленного общественного порядка и безопасности дорожного движения, предупреждение и своевременное пресечение преступлений и иных противоправных действий;
2. защиту населения, учет потерь, спасение людей и оказание необходимой помощи пострадавшим;
3. охрану собственности, оставшейся без присмотра;
4. оказание содействия в проведении аварийно-спасательных и восстановительных работ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Институт правовых режимов достаточно широко рассматривается в правовой науке и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности. Что приводит ученых и теоретиков все чаще обращаться к такому вопросу как административно-правовые режимы. Это вызвано такими причинами, как то, что административно-правовое регулирование в особых условиях перешло федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации, а также то, что публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях.
Особые правовые режимы являются адекватной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а с другой - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности.
Режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами.
Изучение данного вопроса позволяет понять, что в случаях чрезвычайной ситуации любой природы в той или иной степени сопровождаются дестабилизацией общественной жизни, нарушением ее привычного ритма и только введение особого административно-правового режима позволяет мобилизовать имеющиеся внутренние средства для преодоления возникшей проблемы без ущемления прав личности гарантированной конституцией РФ.
Функции государства по обеспечению безопасности и обороны во многом предопределяют содержание и характер административно- правовых режимов, используемых в административно-политической сфере, и деятельность правоохранительных органов по их обеспечению. Это обстоятельство во многом объясняет развитие силового компонента в деятельности правоохранительных органов. Отсюда и серьезная потребность в режимной организации правоохранительной деятельности. Такая задача решается не только посредством законодательной регламентации, но и активного ведомственного нормотворчества в целях достижения гармонизации законодательных и ведомственных нормативных правовых актов. На современном этапе развития российской государственности возникают трудности по правовому регулированию режимных отношений.
Их решение предполагает совершенствование нормотворческого процесса. В этих условиях создание системы государственно-управленческой экспертизы режимной организации государственного управления может дать ощутимый эффект.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Законы, нормативные правовые акты и иные официальные документы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 2563; 2014. № 30.
2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 22.
3. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5.
4. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Российская газета. 1992. № 190.
5. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 28.
6. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35.
7. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. № 275.
Монографии, учебники, учебные пособия
8. Административное право России: учебник для вузов / Б. В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2010.
9. Алексеев В.В. Административное право РФ. СПб. 2002.
10. Баженов В.О. Административное право. Учебно-методические материалы. М., 2002.
11. Бахрах Д.Н. Административное право РФ. М., 2003.
12. Калина Е.С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категория безопасности в административном праве / Административное право и процесс. М., 2011.
13. Конин Н.М. Административное право : учебник для среднего профессионального образования / Н.М. Конин, Е.И. Маторина. 6-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство Юрайт, 2019.
14. Копытов Ю.А. Административное право: учебник для среднего профессионального образования. М., 2016.
15. Макарейко Н.В. Административное право: курс лекций. М., 2013.
16. Мельникова В.И. Административно-процессуальные нормы: общий обзор // Журнал российского права. № 3. 2004.
17. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л. Административное право РФ: учебник для вузов. М., 2019.
18. Миронов А.Н. Административное право России: учебник. М., 2015.
19. Павлов П.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России. М., 2010. № 12.
20. Стахов А.И. Административное право России: учебник. М., 2014.
[1] Миронов А.Н. Административное право России: учебник. М., 2015. С. 320
[2] Алексеев В.В. Административное право РФ. СПб. 2002. С. 95.
[3] Административное право России: учебник для вузов / Б. В. Россинский, Ю.Н. Старилов М., 2010. С. 926
[4]Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 22. Ст. 2273.
[5] Стахов А.И. Административное право России: учебник. М. 2014. С. 68.
[6] Баженов В.О. Административное право. Учебно-методические материалы. М., 2002. С. 57-59.
[7] Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5. Ст. 375.
[8] Павлов П.В. Административно-правовое регулирование режима особых экономических зон в России. М., 2010. № 12. С. 152.
[9] Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Российская газета. 1992. № 190.
[10] Бахрах Д.Н. Административное право РФ. М., 2003. С. 210.
[11]Копытов Ю.А. Административное право: учебник для среднего профессионального образования. М., 2016. С. 649
[12] Калина Е.С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категория безопасности в административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 12. С.124
[13] Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 5.
[14] Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата // Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; под редакцией Л.Л. Попова. 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2019. С. 456
[15] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1993. № 7. С. 2563; 2014. № 30.
[16] Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 22.
[17] Конин Н.М. Административное право: учебник для среднего профессионального образования // Н.М. Конин, Е.И. Маторина. 6-е изд., перераб. и доп. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С.431
[18] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 28. Ст. 1-30.
[19] Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. № 275. С.1-15
[20] Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 1-30.