Принятие 10 (23) июня 1917 года I универсала УЦР, Временным правительством были приняты с беспокойством.
Политический кризис, обусловленный массовыми демонстрациями, поражением российской армии во время "июньского наступления" и утеря Галиции, привели к потере авторитета Временного правительства, что заставило его действовать осторожно.
Угроза радикально настроенных украинских кругов спровоцировать развал фронта, побуждала Временное правительство идти на все возможные уступки УЦР.
Изначально Временное правительство попыталось воздействовать на ситуацию словами, призвав "братьев-украинцев" не "отрываться от общей Родины, не идти гибельным путем раздробления освобожденной России, не раскалывать общей армии в минуты грозной опасности". Однако эти обращения не возымели действия. Тогда было решено послать в Киев правительственную делегацию для поиска компромисса.
28 июня (11 июля) 1917 года в Киев отправились правительственная делегация в составе: министра иностранных дел М.И. Терещенко и министр почты И. Г. Церетели. К ним позже должен был присоединиться находившийся на фронте военный министр А.Ф. Керенский.
Они ехали для переговоров о разграничении полномочий Центральной Рады и Исполнительного комитета Киевской городской Думы, игравшей роль представительства Временного правительства в Киеве.
Желая показать что у них есть реальная военная сила УЦР вечером 29 июня организовало военный парад. Правда, украинская армия состояла из двух неполных полков. По этой причине устроители парада использовали нехитрый прием: промаршировав по площади, очередная шеренга бегом огибала музей, с тем чтобы снова повторить торжественный проход, и так несколько раз
На переговорах М. Терещенко заявил, что Временное правительство не будет возражать против автономии Украины, однако просит воздержаться от одностороннего декларирования этого принципа и оставить окончательное решение Всероссийскому учредительному собранию.
Переговоры затянулись на три дня. Только поздно вечером 30 июня (13 июля) было достигнуто соглашение.
Временное правительство признало возможность получения Украиной автономии, а Центральная Рада обязывалась самостоятельно (без решения Всероссийского Учредительного собрания) не вводить автономию. Временное правительство признавало Генеральный секретариат в качестве высшего органа краевой власти. Согласно договоренности, состав Центральной Рады должен был быть пополнен представителями "национальных меньшинств" - русских, евреев и поляков.
По военному вопросу принималась точка зрения Временного правительства о возможности прикомандирования представителей Украины к кабинету военного министра и Генштабу, при этом вопрос об «украинизации» армии отходил на второй план. Формирование украинских войск допускалось, но оно должно было осуществляться под контролем Временного Правительства.
За уступки сделанные Временному правительству УЦР потребовала «прирезать себе землицы», и включить в состав Украинской автономии кроме пяти «малороссийских» губерний, с преимущественно украинским населением (Волынской, Киевской, Подольской, Полтавской, Черниговской) ещё и четыре «новороссийские» губернии России с преимущественно русским населением (Екатеринославскую, Харьковскую, Херсонскую и северную часть Таврической губернии, без Крыма).
Без согласования с правительством делегация согласилась рассмотреть эти пожелания УЦР. По итогам переговоров был согласован меморандум, который должен был опубликован УЦР и Временным правительством.
2 июля правительственная делегация вернулась из Киева в Петроград и в тот же день доложила о результатах своей работы. А. Керенский, выступавший в роли докладчика, заявил что согласованный с Радой текст меморандума должен быть принят без изменений.
Фактическое «предрешение» территориального устройства России вызвало протест кадетов. Но дело было не только в автономии Украины. Министры-кадеты заявили, что в последнее время с их мнением не считаются и постановления продавливаются голосами социалистов и примкнувшей к ним группы Керенского.
В голосовании по вопросу о ратификации соглашений с УЦР кадеты вновь оказались в меньшинстве. Тогда трое министров - А. И. Шингарев, Д. И. Шаховской, А. А. Мануйлов подали прошение об отставке.
Это спровоцировало очередной правительственный кризис.
Тем не менее 2 (15) июля в Киев пришла телеграмма с текстом правительственной декларации, где говорилось о признании Генерального секретариата как высшего распорядительного органа Украины, а также о том, что правительство благосклонно отнесётся к разработке Украинской Центральной радой проекта национально-политического статута Украины.
В ответ, Центральная рада 3 (16) июля провозгласила Второй Универсал. Текст универсала был согласован с делегацией Временного правительства.
В нём было заявлено: «Мы, Центральная Рада, всегда стояли за то, чтобы не отделять Украину от России».
По сути, Второй Универсал подтверждал отказ от провозглашения автономии Украины до созыва Всероссийского Учредительного собрания. Генеральный секретариат объявлялся «органом Временного правительства», признавалась необходимость пополнения Рады за счёт представителей других национальностей, проживающих на территории Украины, и, самое главное, декларировалось, что Рада выступает решительно против самовольного объявления автономии Украины до созыва Всероссийского учредительного собрания.
Но радикальные националисты не согласились с этим универсалом. В ночь на 5 (18) июля 1917 года в Киеве произошло вооружённое выступление солдат Второго украинского полка им. гетмана Павла Полуботка. Восставшие обвиняли Центральную раду и Генеральный секретариат в угодничестве перед Временным правительством и равнодушии к проблемам армии. Они требовали, чтобы Временное правительство признало Центральную раду и Генеральный секретариат верховной властью на Украине. Центральная рада, однако, отказалась поддержать восстание и благодаря оперативным действиям руководства Киевского военного округа восстание было быстро подавлено, а его участники направлены на фронт.
В середине июля в Петроград прибыла украинская делегация в составе Винниченко, X. Барановского и М. Рафеса. Они привезли Статут Генерального секретариата (правительства) Украины, значительно расширявшие его права.
Но ситуация в Петрограде к этому времени обострилась попыткой большевиков 3–5 июля поднять восстание в Петрограде и захватить власть. 8 июля Г. Е. Львов ушел в отставку и Временное правительство предложило занять пост премьер-министра А. Керенскому, который после небольшой паузы снова пригласил в правительство кадетов. С новым составом правительства, где уже не было И. Церетели - главного инициатора и приверженца достигнутой в Киеве договоренности.
Новое Временное правительство отвергло этот Статут и 4 (17) августа заменило его на «Временную инструкцию», согласно которой Генеральный секретариат превращался в местный орган Временного правительства, а его полномочия распространялись только на 5 губерний (Волынскую, Киевскую, Подольскую, Полтавскую и Черниговскую) из
9 губерний, на которые претендовала Центральная рада.
Таким образом, Временное правительство открестилось от решения Церетели и Терещенко, отдать Украине Новороссию.
Появление Временной инструкции усилило напряжённость в отношениях Рады и Временного правительства.
В своей резолюции от 9 (22) августа УЦР охарактеризовала его как свидетельство «империалистических тенденций русской буржуазии в отношении Украины». Содержащийся же в резолюции призыв к «организованной борьбе трудящихся масс населения всей Украины за национальное самоопределение» свидетельствовал, по мнению М. Соколовой, о явной эскалации противостояния Киева и Петрограда.
Украинская Центральная рада, обиженная отказом Временного правительства дать ей широкие полномочия и прирезать 4 русских губернии, бойкотировала Государственное совещание проводившееся по инициативе Временного правительства 12 (25) - 15 (28) августа,в Москве.
Не улучшились отношения между Радой и Временным правительством и после выступления Л.Г. Корнилова 27-31 августа (9-13 сентября).
Рада осудила «мятеж», завив, что Временное правительство является единственным законным правительством в России, но тут же объявила, что на Украине такой властью являются Центральная рада и Генеральный секретариат УЦР.
При этом сама Центральная рада в этот период являлась не государственным органом, а скорее общественным институтом.
Однако её лидеры, умело используя колебания Временного правительства, последовательно шли к своей цели - автономизации. Не было реальной власти и у Генерального секретариата Центральной Рады. Государственные учреждения, признавшие Временное правительство, игнорировали его деятельность и не финансировали его, а налоги, собираемые в малороссийских губерниях, как и прежде, шли в российскую казну.
Тем не менее, 30 сентября (13 октября) Центральная рада издала Декларацию, согласно которой на Украине (игнорируя запрет Временного правительства) явочным порядком вводилась их структура управления. Более того, в Декларации указывалось, что Секретариату по военным делам должно быть предоставлено право назначения и отстранения «военных чинов в военных округах на территории Украины и во всех украинских войсковых частях», при этом за «высшей военной властью» признавалось лишь чисто формальное право «утверждения» этих распоряжений украинских властей. Это был прямой шаг к развалу единой государственности.
В ответ Временное правительство, ссылаясь на отсутствие официального решения об учреждении Центральной рады, приняло решение считать Центральную раду и её Генеральный секретариат «несуществующими». Спустя неделю после издания Декларации УЦР Временное правительство попыталось вызвать в Петроград «для объяснений» трёх руководителей Рады. Но Рада этот вызов проигнорировала, заявив, что «не допустит следствия над украинским революционным народным учреждением».
Более того, в резолюции, принятой Всеукраинской радой военных депутатов, содержался призыв «игнорировать" и считать недопустимыми любые назначения на посты в Киевском военном округе без ведома Центральной рады, а также запрещалось выполнять распоряжения любого должностного лица, назначенного без согласования с Центральной радой.
25 октября (7 ноября) 1917 года в Петрограде произошло вооружённое восстание, в результате которого Временное правительство было свергнуто и к власти пришли большевики.
Призывы киевских большевиков поддержать Петроград, поднять восстание и захватить власть в городе, успеха не имели.
В этой ситуации, УЦР сделала ещё один шаг к независимости.
26 октября (8 ноября) на заседании Малой рады с участием представителей различных партий и организаций был создан Краевой комитет охраны революции, ответственный перед УЦР
Комитету должны были подчиняться все органы власти на Украине, в том числе в губерниях Новороссии и Слобожанщины.
Одновременно Малая рада приняла резолюцию о власти в стране, в которой высказалась против восстания в Петрограде и пообещала «упорно бороться со всеми попытками поддержки большевистского восстания на Украине»
Возмущённые украинские большевики в знак протеста, вышли из состава Краевого комитета и Малой рады.
В ответ командование Киевского военного округа, сохранившее за собой с согласия Малой рады, военную власть,с помощью верных ему частей разгромило помещение городского Совета рабочих депутатов. Это вызвало в Киеве большевистское восстание. УЦР стянуло в Киев верные части и в течение нескольких дней выбило большевиков из города.
Сложившаяся ситуация М. Грушевского благоприятствовала претворению в жизнь его программы по формированию национальной государственности через стадию автономии, чтобы впоследствии обрести полную самостоятельность в разбитой на федеративные единицы России.
28 октября (10 ноября) Центральная рада передала Генеральному секретариату функции упразднённого Краевого комитета охраны революции.
29 октября (11 ноября) Генеральный секретариат взял в свои руки дела военные, продовольственные и пути сообщения.
31 октября (13 ноября) общее собрание Центральной рады в одностороннем порядке распространило власть Генерального секретариата ещё и на Херсонскую, Екатеринославскую, Харьковскую, Холмскую и частично Таврическую, Курскую и Воронежскую губернии. Украинские руководители знали о попытках эсеров и меньшевиков договориться о создании общероссийского «однородно-социалистического правительства.
4-11 (17—24) ноября, в Ставке Верховного главнокомандующего, в Могилёве представители не большевистских партий совещались по этому поводу, с главковерхом Н. Н. Духониным.
Лидеры УЦР, тоже были приглашены на совещание в Ставку.
Но они заявили, что в сложившихся условиях, общероссийское правительство должно создаваться «не из центра, который разваливается, а от тех окраин, которые ещё здоровы».
Но с другой стороны, лидеры УЦР понимали, что предложенный ими план расчленения России и последующего создания договорной федерации, вряд ли может быть принят общероссийскими партиями. В итоге 6 (19) ноября направленные в Ставку умеренные демократы из Украинской партии социалистов-федералистов Д. И. Дорошенко и А. И. Лотоцкий лишь согласовали с Н.Н. Духониным вопрос переформирования фронтовых частей с целью образования украинской армии по этническому и территориальному признаку.
Пользуясь сложившейся ситуацией 7 (20) ноября 1917 года., сразу после закрытия очередной сессии Центральной рады, в чрезвычайном порядке был принят Третий Универсал, в котором провозглашалось создание Украинской Народной Республики в федеративной связи с Российской республикой
20 ноября (3 декабря) 1917 года в Брест-Литовске делегация Совнаркома Советской России начала мирные переговоры с делегацией австро-германского блока.
После захвата большевиками Ставки в Могилёве, военные представители стран Антанты переехали в Киев, рассчитывая договориться с УНР на сохранение до весны южной- украинской части Восточного фронта (Румынского и Юго-Западного фронтов).
В связи с тем, что лидеры УЦР хотели выполнять обязательства перед Антантой (надеясь на признание с их стороны), они спешили с созданием национальной армии, считая её главным атрибутом и гарантией государственности.
Поэтому УЦР стала отзывать украинизированные части с Северного и Западного фронтов, а также предприняла шаги к выводу войск Юго-Западного и Румынского фронтов Русской армии из-под управления Ставки главнокомандующего и объединения их в самостоятельный Украинский фронт армии УНР.
Так как большевики на первых порах, не мешали созданию национальных частей С. Петлюра 11 (24) ноября выпустил обращение к солдатам украинцам с призывом немедленно возвращаться на Украину.
С 21 ноября (4 декабря) на Украину стали прибывать украинизированные подразделения из разных военных округов и фронтов. В течение ноября украинизация шла медленно, из-за серьёзных транспортных проблем, необходимости (по требованию представителей Антанты) заполнять русскими частями, участки фронтов покидаемые украинизированными частями, и сложности с украинизацией этнически неоднородных частей. Возглавил создаваемую армию УНР, бывший командующий Румынским фронтом генерал Д. Г. Щербачёв.
26 ноября (9 декабря) 1917г. Д. Щербачёв подписал соглашение о перемирии между русско-румынскими и германо-австрийскими войсками, что позволило ему приступить к подавлению большевистского влияния в армии.
В следствии развала российской армии войска УНР начали вступать в столкновения с бегущими с фронта солдатами. Они блокировали узловые станции, разоружали гарнизоны и воинские эшелоны, разгоняли Советы, военно-революционные комитеты и отряды Красной гвардии.
В период с 4 по 11 (17-24) декабря по приказу министра обороны УНР
С. Петлюры и командующего Украинским фронтом генерала Д. Щербачёва войска Центральной рады, захватили штабы Румынского и Юго-Западного фронтов, арестовали членов Военно-революционных комитетов и комиссаров-большевиков.
В то же время, румыны захватили склады продовольствия и разоружили большевизированные части Румынского фронта.
Оставшись без оружия и продовольствия, солдаты в жестокий мороз вынуждены были пешком уходить в Россию.