О пожарах говорят много, особенно в пожароопасный период. От них страдает большое количество государств (Австралия, США, Канада, Индонезия, Россия и т.д.). Согласно общемировой статистике, 90% пожаров носит искусственное происхождение . Казалось бы, мы живем в 21 веке – веке высоких технологий. Давно уже все разработано и придумано. Почему же сводки новостей, включающих информацию о случающихся фактах пожаров, так ужасны?
Пожар – это неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства . Причины пожаров разнообразны:
- Природные причины – естественное воспламенение в результате химического процесса (высокие температуры воздуха, засуха – характерно для теплых стран и регионов (Австралия);
- Искусственные причины - возникновение вследствие зажигания (поджог, нарушение правил пожарной безопасности). Относительно природных пожаров существуют разработанные меры профилактики, направленные на сокращение таких возгораний, но не полное их исключение. К сожалению, в такой ситуации специальные службы могут лишь снизить риски (чистовая рубка леса, профилактическая проливка кустарника, борьба с сухостоем и т.д.) Искусственно созданные пожары являются результатом отсутствия культуры пожарной безопасности. И это характерно не только для нашей страны. Однако есть государства, где такая культура сформирована у большинства населения! Хорошим примером является сюжет старого российского фильма «Особенности национальной охоты», где компания основных героев едет на автомобиле с гостем из Финляндии и один из участников выбрасывает потушенный окурок сигареты в окно. Финн останавливает автомобиль и тушит этот окурок в песке. Следует отметить, что Финляндия в конце 20го века плотно занялась своей экологией и, в том числе, восстановлением и сохранением своих лесов. Поэтому и такой менталитет.
Поскольку пожары, по временным критериям распространенности, могут быть разными, мы рассмотрим те, что беспокоят нас с вами в весенне-летний период. То есть пожары лесного массива и прилегающих населенных пунктов. Каждую весну в регионах вводится противопожарный режим для того, чтобы снизить риски возгорания и распространения огня. Давайте разбираться.
1. Что такое «противопожарный режим»? Это совокупность установленных нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и содержания территорий. То есть на всех уровнях управления существуют определенные обязательные действия для органов исполнительной власти, которые они должны предпринять, чтобы снизить риски распространения пожаров и повысить безопасность населенных пунктов. НО! Важно понимать, что введение противопожарного режима – это не только функции властей, но обязанности населения, при несоблюдении которых риски, несмотря на действия органов, могут даже увеличиться. И это подтверждает статистика пожаров. Никто не снимает ответственность с органов власти. Однако необходимо нам с вами сформировать устойчивый менталитет, что в отношениях обеспечения безопасности всегда несколько субъектов, а в рассматриваемых – это госорганы и население. И каждый субъект имеет свой круг обязанностей (как и прав), и каждое обязано качественно и ответственно их выполнять. Самый простой пример – не посещать леса и не разводить открытый огонь в период повышенной пожароопасности. Мы это с вами часто слышим и видим, но часто ли мы задумываемся о сути этого правила. А некоторые граждане вообще халатно относятся к правилам противопожарного режима и его соблюдению. Таким образом, всегда есть 2 субъекта, обязанные соблюдать противопожарный режим: органы исполнительной власти со своим перечнем необходимых действий и население.
2. Почему нужен «противопожарный режим»? Противопожарный режим устанавливается относительной лесополосы в близи населенного пункта. В лесу много сухостоя после зимы, таяние снега и высокие температуры воздуха повышают риски быстрого воспламенения. Поэтому, пока (предполагается при выполнении соответствующими органами своих обязанностей) проводится чистка и обработка лесов, необходимо соблюдать дополнительные меры безопасности. Также соблюдение противопожарного режима позволяет сократить риски искусственного воспламенения и гибели людей. Именно поэтому одним из правил противопожарного режима является запрет на посещение лесов и розжиг открытых костров.
3. Чем все это регулируется? в нашей стране существует целый блок нормативно-правовых актов всех уровней, который устанавливает конкретные обязанности и правила. Федеральный уровень: Федеральные законы «о пожарной безопасности» , «о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» , «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , а также в отдельных случаях применяются Земельный кодекс РФ , Градостроительный кодекс РФ и Кодекс об административных правонарушениях . Региональный уровень: Закон о пожарной безопасности в Иркутской области , Постановления Правительства Иркутской области «об установлении на территории Иркутской области особого противопожарного режима», "Об утверждении Порядка работ по противопожарной профилактике в лесах и тушения лесных пожаров на территории Иркутской области" и др.. На муниципальном уровне также принимаются соответствующие документы в рамках выполнения полномочий в области пожарной безопасности. Чаще всего возникает вопрос о наличии достаточного нормативного регулирования на муниципальном уровне, либо о его качестве с точки зрения применения на практике. К сожалению, о качестве документов вопрос встает только тогда, когда есть негативные последствия и начинается надзорная проверка.
4. Какие органы и за что несут ответственность? Давайте обратимся все к тем же нормативным актам. В соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности», к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относится осуществление тушения пожаров в:
- закрытых административно-территориальных образованиях,
- особо важных и режимных организациях,
- при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области пожарной безопасности и органам местного самоуправления муниципальных районов относится организация тушения ландшафтных (природных) пожаров, кроме земель лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий. Применительно к Иркутской области и согласно данным на официальных сайтах, к выше указанным структурам относятся: субъектовые - Аварийно-спасательная служба областного государственного казенного учреждения «Пожарно-спасательная служба Иркутской области», Областное государственное казенное учреждение «Центр по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»; сокращенное - ОГКУ «Центр ГО и ЧС» ГБУ ДПО «Учебно-методический центр ГОЧС и ПБ Иркутской области»; объектные - Филиал "Ангара" ООО "РН-Пожарная безопасность"; ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ" филиал на восточно-сибирской железной дороге; ООО "Пожарная охрана "Иркутскэнерго" и муниципальные подразделения (Муниципальное бюджетное учреждение "Профессиональное муниципальное аварийно-спасательное формирование г. Шелехова", «Аварийно-спасательная служба» МКУ г. Иркутска «Безопасный город») .
Относительно тушения пожаров на землях лесного фонда, предлагаю цитату из Лесного кодекса РФ:
«1. Леса подлежат охране от пожаров.
2. В зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование).
3. Лесопожарное зонирование устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
4. Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.
5. Тушение лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".(в ред. Федерального закона от 22.12.2020 N 454-ФЗ)». Таким образом, тушением лесных пожаров на территории Иркутской области занимаются: ОГАУ «Иркутская база авиационной охраны лесов» ; Отдел охраны и защиты леса Министерства лесного комплекса Иркутской области (здесь никакой подробной информации мы не нашли, кроме федерального номера телефона, куда можно позвонить в случае обнаружения пожара) ; ФГБОУ «Заповедное Прибайкалье» . Как мы видим, существует достаточно много структур, и каждая осуществляет охрану лесов от пожаров в рамках своих задач, и у каждой есть свои проблемы в этой сфере.
Вернемся к вопросу лесных пожаров, затрагивающих жилые сооружения. И так, если пожар произошел в городской лесополосе, территория которой относится к фонду конкретного муниципального образования, то пожар будет тушится силами и средствами противопожарной службы этого муниципального образования. То есть та самая служба, что будет тушить бытовой пожар в помещениях и зданиях на территории этого муниципального образования.
Однако на практике есть и другие ситуации пожаров лесов вблизи населенных пунктов. И именно такие объекты существенно пострадали за последние годы. Поэтому законодательство было откорректировано. И в Свод правил 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" были внесены изменения, согласно которым изменился способ отмера и сам размер противопожарного расстояния при близком расположении зданий к лесополосе. Именно для того, чтобы сократить риски распространения лесного пожара на населенный пункт.
Для анализа практики реализации данного вопросам мы возьмем за основу материалы, изложенные в рамках конференции по вопросам обеспечения безопасности населения и подготовки к пожароопасному периоду 2022 года в Иркутской области, которая состоялась 24 марта 2022 г. и материалы которой официально размещены на сайте ГУ МЧС России по Иркутской области.
Если пожар произошел в населенном пункте, расположенном в землях гослесфонда (например, Чунский район Иркутской области), органы местного самоуправления таких территорий должны привести в соответствие генеральный план поселения с учетом требований Градостроительного кодекса РФ и выше указанного Свода правил относительно включения участков из земель лесного фонда. То есть, органы местного самоуправления посредством корректировки генерального плана поселения, должны определить свою зону ответственности по вопросам обеспечения пожарной безопасности, в соответствии с которой они должны обеспечить выполнение требований и полномочий этой пожарной безопасности.
Земли особо охраняемых природных территорий и земли Министерства обороны также должны быть четко определены генеральным планом для установления зон ответственности соответствующих государственных структур в обеспечении пожарной безопасности.
Как показывает практика, именно в этом вопросе – приведения в соответствие измененным требованиям пожарной безопасности конкретных территорий, и возникла новая бюрократическая проблема: незаконные постройки, судебные разбирательства, оформление документации, экспертизы и т.д. Однако по мнению надзорных органов, в основе лежит просто нежелание органов местного самоуправления решать эти вопросы, то есть официально закреплять за собой ответственность в области пожарной безопасности сложных районов. Согласно официальным данным, из 603 населенных пунктов Иркутской области, подверженных угрозе лесных и иных ландшафтных пожаров, 226 из них имеют нарушения по противопожарным расстояниям, 40 – не имеют генеральных планов, а 116 – требуют пересмотра границ и изменения генеральных планов .
Есть соответствующая практика и у Уполномоченного по правам человека в Иркутской области, анализ которой представлен в Ежегодном докладе . В документе отмечается «наличие коллизий правового регулирования, направленного на установление мер защиты населенных пунктов от лесных пожаров и положений Лесного кодекса Российской Федерации в сфере охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, которые не позволяют в настоящее время выработать в Иркутской области эффективный и полностью законный механизм исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области, обязанности по созданию противопожарных расстояний, обеспечивающих нераспространение пожара на здания и сооружения в местах, граничащих с лесом». Такие законодательные противоречия не дают исполнить решения судов о приведении муниципальных документов в соответствие с федеральным законодательством. Уполномоченным рекомендуется Правительству Иркутской области, министерству лесного комплекса Иркутской области, и органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области при участии органов прокуратуры консолидировать усилия в выработке единой позиции и направлений по решению обозначенной проблемы.
Также органам местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области рекомендуется предпринять меры по установлению границ населенных пунктов и граничащих с ними лесничеств, внести изменения в действующие акты территориального планирования с учетом требований федерального законодательства о необходимости создания противопожарных разрывов.
Выше обозначенная проблема требует времени, желания и осознанности своей профессиональной ответственности в области обеспечения пожарной безопасности со стороны представителей органов исполнительной власти субъектов и муниципальных образований. А нам остается надеяться, что разрабатываемый по предложению Президента РФ целевой показатель для оценивания эффективности работы органами исполнительной власти субъектов по сокращению площади лесных пожаров, станет стимулом скорейшего разрешения существующих вопросов.
Есть еще один вид населенных объектов, чья пожарная безопасность привлекает наше внимание – садоводства, базы отдыха, летние детские лагеря. Данные объекты располагаются за пределами населенных пунктов. Однако, в соответствии с законодательством, органы местного самоуправления муниципальных районов при выделении земель для создания данных объектов вне своих границ обязаны обеспечивать первичные меры пожарной безопасности на выделяемой территории (обеспечить источником противопожарного водоснабжения, создавать противопожарные разрывы, регулировать застройку и т.д.).
Владея данной информацией, в случае просмотра видеосюжета или новостных лент о серьезном пожаре с последствиями (а иногда и катастрофическими), после принятия своих эмоций и прежде чем возмущаться о возможном бездействии, нам нужно найти ответы на следующие вопросы:
- какой тип пожара (при верховом практически невозможно исключить риск перехода огня с лесного массива на населенный пункт – посмотреть на сайте регионального МЧС пожарную сводку)?
- есть ли у данного населенного пункта генеральный план и оформлен ли он в соответствии с новыми требованиями законодательства (посмотреть на официальном сайте)?
- какие действия осуществили ОМСУ по реализации противопожарного режима?
- соблюдались ли местным населением требования законодательства и противопожарного режима?
Вопрос о привлечении к ответственности за невыполнение профессиональных обязанностей на практике у нас проблематичен. О громких уголовных делах мы узнаем только при наступлении трагических последствий и большом количестве жертв. Как правило, в их основе техногенные факторы самого пожара. Если пожар пришел со стороны леса, очень легко переложить всю ответственность именно на него. Ярким примером является ситуация с наводнением в Тулуне, когда никто ни за что не ответил. Нет ни одного приговора суда!
И так, ответив на указанный выше вопрос (какие органы и за что несут ответственность) мы сформировали с вами представление о самом механизме тех самых органов, на которые возложена обязанность обеспечить пожарную безопасность, и определили (благодаря мнению специалистов) проблемы, которые существуют на сегодняшний день. Однако остался еще один юридический аспект всей темы обсуждения. Ведь как мы с вами помним, любые общественные отношения содержат взаимные обязанности. И помимо права требовать от органов государственной власти обеспечить нашу пожарную безопасность, в том числе посредством тушения лесным пожаров, у нас есть и обязанности. Их и рассмотрим в рамках следующего вопроса.
5. Какие обязательства должно выполнять само общество? – Те самые, что закреплены в каждом документе об установлении противопожарного режима на конкретной территории. Скажите, кто-нибудь из вас их читал? Мы каждый год слышим о них, считаем, что все знаем. А знаем ли мы как защитить себя и свое имущество (дом, дачный участок) от возможного прихода огня из леса? В вашем дачном поселке есть добровольная пожарная охрана, состоящая из местных жителей, или специальное оборудование? Вы очистили свой участок от сухой травы, валежника, подготовили емкость с водой? Таких вопросов можно задавать много и вряд ли мы ответим на них позитивно. И я не исключение!
Давайте, прямо сейчас, прочитав эту статью или прослушав ее подкаст, выйдем во двор, приедем на дачу к родителям или бабушке, оглядим двор и сделаем несколько важных и столь необходимых для пожарной безопасности действий: убрать сухую траву от дома, забора, лесонасаждений; залить бочку водой и договориться с родными, что она не для полива огурцов; купить саперную лопату, металлическое ведро и небольшой ящик с песком и определить их место, объяснить членам вашей семьи для чего это и что с этим делать. И, возможно, на 1 пожар в печальной сводке новостей станет меньше.