Иногда вопросы чисто академического свойства почему-то начинают волновать самые широкие круги общественности. Так, сегодня многих налогоплательщиков волнует проблема: какие документы, принятые органами власти, можно считать нормативными правовыми актами, а какие нельзя.
Поясню, что такое нормативный правовой акт (НПА): это документ, принятый органом власти с соблюдением формальных процедур, обязательный для исполнения всеми субъектами и содержащий норму права, то есть правило поведения, применяемое неоднократно. Традиционно различают несколько видов НПА, которые обладают разным уровнем юридической силы. Во-первых, это законы: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ (региональные законы). За ними следуют подзаконные акты, они принимаются уже не законодательными, а исполнительными органами власти. Это указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, указы глав субъектов РФ, постановления правительств субъектов РФ. Тут вроде все понятно. Но имеются пограничные варианты. Если говорить о налоговых правоотношениях, то большое значение на практике имеют письма Минфина и ФНС. Возникает вопрос: это НПА (хотя бы подзаконного уровня) или нет? Или иначе: требования таких документов обязательны для всех без исключения, или они адресованы только нижестоящим органам власти? А что, если положения таких писем противоречат основному источнику отрасли – НК РФ? Должны ли суды, вынося решения, ориентироваться на такие письма?
Поясню: формально вышеупомянутые письма являются актами толкования норм права. То есть какие-то неясности, имеющиеся в НК или даже в постановлениях Правительства РФ, необходимо разъяснять для единообразного их понимания и применения. Вроде бы издание соответствующих писем включено в функционал двух уважаемых ведомств: Минфин разрабатывает налоговую политику от имени государства, а ФНС должна отвечать за соблюдение НК РФ.
С письмами Минфина ясности все-таки немного больше, поскольку они обязательны только для сотрудников фискального ведомства. А вот письма ФНС могут быть адресованы не только инспекторам, но и налогоплательщикам. То есть по факту ФНС настаивает на том, чтобы такие письма обладали статусом НПА. Косвенно это признал Конституционный суд РФ, когда в 2015 году временно (а в России, как известно, нет ничего более постоянного, чем временные правила) приравнял порядок оспаривания данных писем к порядку оспаривания НПА.
Но в любом случае Конституция РФ не подтверждает статус НПА для писем Минфина и ФНС. Там говорится только о тех НПА, о которых я писал выше. Значит, налогоплательщик должен считаться в первую очередь с положениями статей НК РФ. Все остальное – от лукавого. Но дело в том, что подобная точка зрения может натолкнуться на противодействие со стороны инспекторов. А дальше – как суд решит. Так что относиться к письмам Минфина и ФНС все равно нужно максимально внимательно. По крайней мере, налогоплательщик будет знать, какова точка зрения его оппонентов из ФНС, каких решений можно ждать от судов (для этого, правда, неплохо бы познакомиться с судебной практикой по конкретному региону). Причем в соответствии с нынешней редакцией ст. 21 Кодекса административного производства РФ споры по разъяснениям законодательства, которые обладают признаками НПА, разбираются Верховным судом РФ. А для этого налогоплательщику придется доказывать, что оспариваемые им письма противоречат НК РФ и рассчитаны на неоднократное применение. Если вы думаете, что это легко – попробуйте.
Чего мы ждем от властей? Хотелось бы, чтобы уважаемые ведомства (Минфин и ФНС) старались придерживаться ключевых принципов права: равенство, всеобщность, экономическая обоснованность и стабильность. И тогда все будут довольны.
Дождемся?
Евгений Сивков https://t.me/taxsivkov