Рациональное распределение полномочий Федеральных органов исполнительной власти позволяет не только эффективно расходовать средства федерального бюджета Российской Федерации, но и создать условия для снижения уровня общественных рисков, нагрузки на предпринимателей до допустимого уровня.
Особенно сильно это проявляется при осуществлении регулирования в области гражданской авиации, при государственном регулировании которой необходимо дополнительно учитывать международные стандарты и рекомендуемую практику Международной организации гражданской авиации (ИКАО).
В истории Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти в сфере гражданской авиации (авиационная администрация) менялись множество раз, стартовав с Министерства гражданской авиации СССР.
До 2004 года все регулирование было сосредоточено в едином органе государственной власти, часть полномочий которого в области сертификации аэродромов и авиационной техники, а также расследования авиационных происшествий была передана в Межгосударственных авиационных комитет.
В 2004 году в рамках административной реформы[1] функции федеральных органов исполнительной власти были разделены на три составляющих:
а) функции по принятию нормативных правовых актов;
б) функции по контролю и надзору;
в) функции по управлению государственным имуществом;
д) функции по оказанию государственных услуг.
При этом к функциям по контролю и надзору относится, в том числе, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданами регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (подпункт «б» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314).
Созданная в 2004 года структура органов авиационной администрации полностью соответствовала Указу:
Минтранс России осуществлял функции по принятию нормативных правовых актов и госполитике;
Ространснадзор осуществлял функции по контролю и надзору, включая выдачу разрешительных документов, регистрацию, сертификацию объектов и т.п.;
Росавиация осуществляла функции по управлению государственным имуществом, а также функции по оказанию государственных услуг (организация подготовки авиационного персонала, управление аэродромами и т.д.).
Однако, в 2008 году постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2008 г. № 467 были переданы из Ространснадзора в Росавиацию все функции по сертификации, регистрации и выдаче разрешительных документов, а также «полевые» инспекторы.
При этом фактически в Росавиацию была передана часть контрольно-надзорных функций. Кроме того, были косвенно переданы полномочия по инспекционным (сертификационным) проверкам, проведение которых определенно относятся к контрольно-надзорной деятельности.
Это привело к существованию двух органов власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в одной и той же области регулирования.
Так, проверки Росавиации, связанные с выдачей документа о соответствии субъекта требованиям федеральных авиационных правил, по сути дублируют проверки, осуществляемые Ространснадзором на соответствие того же субъекта тем же федеральным авиационным правилам.
При этом осуществление контроля Росавиацией осуществляется в нарушение пункта 7 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, в большинстве случает ни федеральные законы, ни акты Правительства Российской Федерации подобными полномочиями Росавиацию не наделяют.
Как правило, для обоснования права Росавиации осуществлять проверки делаются ссылки на положения федеральных авиационных правил, утвержденных ведомственным актом, что не может быть признано надлежащим наделением полномочиями.
Например, в федеральных авиационных правилах[2] придуманы некие «выезды к заявителю» в целях «подтверждения достоверности представленных заявителем основных данных и определения соответствия заявителя требованиям настоящих Правил».
При этом только Ространснадзор осуществляет проверки в рамках законодательства о контрольно-надзорной деятельности. Росавиация действует вне указанного законодательства, что не позволяет обеспечить надлежащую защиту прав предпринимателей.
Кроме того, совмещение функций по организации хозяйственной деятельности и контроля вызывает наличия конфликта интересов внутри Росавиации, что не соответствует российским принципам противодействия коррупции и может вызвать замечания инспекторов ИКАО.
Так, в Руководстве по организации контроля за обеспечением безопасности полетов ИКАО (DOC 9734), отмечается, что наиболее эффективна деятельность по обеспечению безопасности полетов в государствах, где четко разделены полномочия и ответственность между государственной эксплуатационной службой (аэронавигационное обслуживание, эксплуатация аэродромов, обучение авиационного персонала и т.п.) и государственным регулирующим (нормотворчество и надзор) полномочным органом. Подробнее – в прилагаемой справке.
Недопустимо и совмещение в одном уполномоченном органе функций по государственному надзору в области гражданской авиации и функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, сертификации эксплуатантов гражданской авиации, выдаче свидетельств специалистов, так как это приведет к созданию серьезных коррупционных рисков и значительно снизит качество проводимых надзорных мероприятий.
Конфликт интересов усугубляется исполнением Росавиацией полномочий по классификации авиационных событий и расследованию серьезных инцидентов и инцидентов. Например, по данным сотрудников МАК часть авиационных происшествий была классифицирована как инциденты.
Дублирование контрольно-надзорной деятельности значительно повышает административную нагрузку на предприятия гражданской авиации, увеличивает риски потери технологически сложного бизнеса, конфликт интересов приводит к сокрытию проблем безопасности полетов.
Кроме неэффективного расходования бюджетных средств, дублирование функций усугубляет кадровый дефицит государственных служащих, имеющих компетенции в сфере гражданской авиации, размывает ответственность органов власти за управление рисками безопасности полетов.
В целях совершенствования государственной системы контроля за безопасностью полетов, снижения уровня конфликта интересов, реализации положений документов ИКАО представляется необходимым передать функции по выдаче документов, позволяющих осуществлять деятельность в области гражданской авиации, проведение всех проверок, инспекций и т.п. контрольно-надзорных мероприятий предусмотренных ИКАО, а также организацию расследования авиационных инцидентов в Ространснадзор, передав соответствующие функции и персонал и обеспечение.
Росавиация должна стать институтом развития гражданской авиации, сконцентрировав все усилия на создании благоприятных условия для развития гражданской авиации и ее инфраструктуры, эффективным управлением государственным имуществом.
Учитывая важность обеспечения независимости надзорного органа представляется целесообразным подчинить Ространснадзор непосредственно Правительству Российской Федерации наделив его комплексом функций, аналогичных, например, Ростехнадзору, Рособрнадзору.
Приложение
СПРАВКА
по политике ИКАО в области определения государственных органов
по контролю за безопасностью полетов
Описание и основные принципы реализации контрольных (надзорных) функций в области обеспечения безопасности полетов описаны в Части А «Создание государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов и управление этой системой» документа ИКАО Doc9734 AN/959 «Руководство по организации контроля за обеспечением безопасности полетов», редакция 3, 2017, (далее - 9734А).
В пункте 1.4 «Определения и термины» 9734А приведены, в том числе, следующие термины (в случаях, когда перевод неоднозначен, в скобках приведены слова из английской версии):
Ведомство гражданской авиации (ВГА). Государственная организация или организации (любого наименования), которые непосредственно отвечают за регулирование всех аспектов гражданского воздушного транспорта, как технических (т. е. аэронавигация и безопасность полетов), так и экономических (т. е. коммерческие аспекты воздушного транспорта).
Инспектор.Квалифицированное лицо, уполномоченное государством осуществлять надзорную деятельность в сфере гражданской авиации.
Инспекция.Выполняемая инспекторами гражданской авиации проверка определенных видов деятельности, продуктов или услуг обладателя (или заявителя на получение) авиационного свидетельства, сертификата, утверждения или разрешения с целью подтвердить соответствие требованиям в отношении свидетельства, сертификата, утверждения или разрешения, уже выданного (или выдаваемого) государством.
Контроль за обеспечением безопасности полетов (Safety oversight). Функция, осуществляемая государством для обеспечения соблюдения лицами и организациями, осуществляющими авиационную деятельность, национальных законодательных актов и нормативных положений в области безопасности полетов.
Надзор (Surveillance).Деятельность, в рамках которой государство путем проведения инспекций, проверок и других мероприятий проактивно проверяет неуклонное выполнение обладателями авиационных свидетельств, сертификатов, разрешений или полномочий установленных требований и их функций на таком уровне квалификации и безопасности, который требует государство.
Поставщик обслуживания.Организация, предоставляющая авиационную продукцию и/или услуги в области авиации. Таким образом, этот термин охватывает утвержденные учебные организации, эксплуатантов воздушных судов, утвержденные организации по техническому обслуживанию, организации, ответственные за конструкцию типа или изготовление воздушных судов, двигателей или воздушных винтов, поставщиков обслуживания воздушного движения и других поставщиков аэронавигационного обслуживания и эксплуатантов аэропортов.
Проверка (Audit). Систематический, независимый и документированный процесс получения свидетельств (evidence and evaluating – доказательств и оценок) и объективного их оценивания с целью установления степени выполнения требований и критериев проверки.
Пункт 3.3.1.1 9743А предусматривает, что для выполнения государством своих обязательств по Чикагской конвенции национальное законодательство должно предусматривать создание системы гражданской авиации, обладающей соответствующей организационной структурой, финансовыми средствами и полномочиями и способной эффективно выполнять стоящие перед ней задачи.
При этом ИКАО предусматривает возможность существования нескольких организаций в составе ведомства гражданской авиации.
Вместе с тем, в пунктах 2.3.4, 3.3.1.3 и 3.3.4 9734А (Приложение 1 к справке) предусмотрена необходимость четкого разделения функций и обязанностей между регулирующим полномочным органом и поставщиком обслуживания, при условии их четкого разделения и исключения дублирования и наличия надлежащей системы сдержек и противовесов (пункт 3.3.1.2 9734А).
Кроме того, в пункте 3.3.4.1 9734А указано, что независимо от того, переданы ли функции предоставления ANS и/или эксплуатации аэродромов организациям, отличным от ВГА, или нет, должно быть установлено четкое разделение функций и обязанностей регулирующего полномочного органа и поставщика обслуживания, включая механизмы предотвращения предполагаемого, потенциального или фактического конфликта интересов, а пункт 3.3.4.2 9734А устанавливает, что «Структура, сфера ответственности или функции регулирующего полномочного органа и поставщиков обслуживания не должны совпадать даже частично.».
Из приведенных терминов следует, что ИКАО предусматривает проведение инспекций, в которые входят проверки соответствия лиц, уже обладающих свидетельствами, сертификатами и др. разрешительными документами, так и проверки при выдачи указанных документов.
Однако, Росавиация осуществляя функции поставщика авиационного обслуживания, такие как аэронавигационное обслуживание, подготовка персонала, эксплуатация аэродромов – пункты 5.3, 5.4.4, 5.4.35 Положения о Росавиации[3]) осуществляет деятельность, которую ИКАО относит к надзору в части проведения инспекций (см. определение надзора и инспекций), что приводит к нарушению положений 9734А, и как следствие, Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации.
Приложение
к справке
ВЫПИСКИ
из Части А «Создание государственной системы контроля за
обеспечением безопасности полетов и управление этой системой»
документа ИКАО Doc9734 AN/959 «Руководство по организации
контроля за обеспечением безопасности полетов», редакция 3, 2017
2.3.4 Если государство является как регулирующим полномочным органом, так и поставщиком обслуживания (например, поставщиком обслуживания воздушного движения (ОВД), эксплуатантом аэродромов, эксплуатантом, изготовителем или организацией по техническому обслуживанию воздушных судов), то соблюдение требований Конвенции и оптимальный учет интересов общества будут обеспечиваться за счет четкого разделения функций и обязанностей между регулирующим полномочным органом и поставщиком обслуживания. Процедуры утверждения, сертификации и постоянного надзора должны применяться таким образом, как если бы поставщик обслуживания был негосударственным учреждением.
3.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА И ФУНКЦИИ (КЭ-3)
КЭ-3. Государственная система и функции. Создание, по необходимости, соответствующих полномочных органов или ведомств, которые располагают достаточным квалифицированным персоналом и адекватными финансовыми ресурсами для управления безопасностью полетов.
Государственные полномочные органы или ведомства должны иметь заявленные функции и цели в области безопасности полетов для выполнения своих обязанностей по управлению безопасностью полетов.
3.3.1 Создание государственной системы гражданской авиации
3.3.1.1 Для выполнения государством своих обязательств по Чикагской конвенции национальное законодательство должно предусматривать создание системы гражданской авиации, обладающей соответствующей организационной структурой, финансовыми средствами и полномочиями и способной эффективно выполнять стоящие перед ней задачи. На практике необходимо, чтобы государство создало соответствующую организацию практической направленности и набрало требуемый персонал, в том числе технический и вспомогательный, для выполнения ее функций и обязанностей по контролю за обеспечением безопасности полетов.
3.3.1.2 Поскольку авиационная деятельность, а также требования разных государств различаются, то различаются и их соответствующие системы и организации гражданской авиации, и поэтому нецелесообразно государствам-членам в качестве ориентира некую универсальную модель.
Некоторые крупные государства могут считать необходимым, эффективным и полезным создание региональных отделений, а также штаб-квартиры. В таких случаях должны существовать процедуры обеспечения эффективного управления и взаимодействия с головным учреждением и необходимого доступа к библиотечной документации и другим общим документам, а также стандартизации с учетом любых соответствующих региональных различий. Следует, однако, отметить, что объем полномочий и ответственности систем гражданской авиации разных государств не должен существенно различаться и что независимо от величины ВГА необходимо всегда обеспечивать наличие надлежащей системы сдержек и противовесов.
3.3.1.3 При выборе необходимой организационной структуры для системы гражданской авиации государство должно оценить требования, изложенные в ряде Приложений к Конвенции и соответствующих инструктивных материалах, учитывая при этом масштабы и сложность авиационной деятельности государства. Государство должно обеспечить, чтобы созданная структура охватывала все соответствующие технические области в отношении функций, связанных с контролем за обеспечением безопасности полетов, сбором данных о безопасности полетов и расследованием авиационных происшествий и инцидентов. Эти функции должны быть четко определены и не должны дублироваться; также должны быть определены механизмы координации между участвующими полномочными органами, если это применимо.
3.3.4 Создание поставщиков обслуживания
3.3.4.1 Независимо от того, переданы ли функции предоставления ANS и/или эксплуатации аэродромов организациям, отличным от ВГА, или нет, государства должны обеспечивать эффективный и независимый контроль за обеспечением безопасности полетов со стороны ВГА как регулирующего органа. Должно быть установлено четкое разделение функций и обязанностей регулирующего полномочного органа и поставщика обслуживания, включая механизмы предотвращения предполагаемого, потенциального или фактического конфликта интересов.
3.3.4.2 Структура, сфера ответственности или функции регулирующего полномочного органа и поставщиков обслуживания не должны совпадать даже частично. В частности, для того чтобы регулирующий полномочный орган мог предпринимать эффективные и независимые действия, в том числе по обеспечению выполнения требований при необходимости, регулирующий полномочный орган и поставщик обслуживания не должны отчитываться перед одной и той же контрольной инстанцией более высокого уровня, если только государство не может продемонстрировать, что "функциональное" разделение обеспечивает надежную систему сдержек и противовесов и отсутствие возможности конфликта интересов, в том числе при принятии мер по обеспечению выполнения требований.
3.7 ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ПО НАДЗОРУ (КЭ-7)
КЭ-7. Обязательства по надзору. Внедрение документально оформленных процессов надзора, предусматривающих подготовку и планирование инспекций, проверки и меры непрерывного мониторинга, для того чтобы обеспечить постоянное соответствие установленным требованиям обладателей авиационных свидетельств, сертификатов, разрешений и подтверждений. Сюда входит надзор за назначенным полномочным органом персоналом, осуществляющим от его имени функции контроля за обеспечением безопасности полетов.
3.7.1 Постоянное обеспечение безопасности полетов требует от государства создания и внедрения эффективной и устойчивой системы контроля и надзора для обеспечения постоянного соответствия владельцев свидетельств, сертификатов, утверждений и разрешений установленным требованиям.
3.7.2 Надзорная деятельность осуществляется государством в целях упреждающего контроля того, что обладатели авиационных свидетельств, сертификатов, разрешений и утверждений продолжают отвечать установленным требованиям и выполняют свои функции на таком уровне квалификации и безопасности, который требует государство. Эта деятельность включает проведение инспекций на месте (объявленных и необъявленных), изучение документов, представленных поставщиками обслуживания, встречи с заинтересованными сторонами и анализ имеющейся информации о безопасности полетов.
[1] Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
[2] Федеральные авиационные правила "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта", утверждены приказом Минтранса России от 19 ноября 2020 г. № 494
[3] Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396