Фонд национального благосостояния (ФНБ) – финансовая подушка безопасности для бюджета Российской Федерации. Формируется из нефтегазовых доходов, к которым согласно статье 96.6 БК РФ относятся:
· налоги на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
· вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
· вывозных таможенных пошлин на газ природный;
· вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти;
· налоги на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья;
· акцизы на нефтяное сырье, направленное на переработку.
В случае, если государство не получило планируемый доход, размер которого определяется Федеральным законом на следующий финансовый год и плановый период, накопленные средства Фонда позволяют, несмотря ни на что, исполнять все бюджетные обязательства. Согласно п.3 ст. 96.10 БК РФ ФНБ формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в порядке, установленным Правительством РФ. Дополнительными доходами от нефтегазовой деятельности признаются доходы, возникающие в результате курсовой разницы между базовым значением цены на нефть, заложенной при проектировке федерального бюджета, и фактическим уровнем цен в текущем периоде
Доходы выше базовой цены Министерство финансов меняет на иностранную валюту, золото и другие ликвидные активы, ведь неразумно было бы сразу тратить образовавшиеся средства на внедрение новых инициатив, амбициозные иноваторские проекты и т.д. Рассуждая на перспективу, это повлечет за собой увеличение количества бюджетных обязательств, а большие финансовые вливания значительно увеличат инфляцию. Гораздо выгоднее отложить деньги на «обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ» (96.10 БК РФ). Так происходит накопление значительных средств «на черный день», когда цена на нефть может оказаться меньше базовой, т.е. той, которая закладывается в доход федерального бюджета на финансовый год.
В случае, если цена на нефть падает ниже базового значения, накопленные средства Фонда идут на обеспечение бюджетных обязательств, которые заложены в бюджете, обеспечивая функционирование бюджетной системы и плановое исполнение бюджета.
По данным Минфина объем ФНБ на 01.01.2022 составляет 13 565,3 млрд рублей[1]. При этом общий размер доходов федерального бюджета за 2021 год составляет 25 286,5 млрд рублей[2]. По состоянию на 01.04.2022 объем ФНБ составляет 12 935,11 млрд рублей.
1. Изменения в регулировании бюджетного правила 2022
Как уже обозначалось ранее, российская бюджетная система находится в эпохе нового бюджетного правила.
Впервые возникла ситуация, подрывающая смысл бюджетного правила в части нефтегазовых доходов. Цены на энергоносители растут и бьют все рекорды, но финансовая система испытывает кризис, в результате чего увеличиваются бюджетные обязательства государства, которые планируется обеспечивать средствами ФНБ, что следует из того же заявления Антона Силуанова.
В начале марта Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон от 09.03.2022 г. №53-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ и отдельные законодательные акты РФ и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в 2022 году». Данные поправки предусматривают в т.ч. возможность использования в 2022 году дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета для замещения государственных заимствований, исполнения публичных нормативных обязательств РФ, погашения государственного долга РФ, обеспечения иных приоритетных мероприятий по решению Правительства РФ. Положения приняты в целях нивелирования негативных последствий принимаемых ограничительных мер и обеспечение сбалансированности федерального бюджета в условиях высокой волатильности рынка нефти, нефтепродуктов и природного газа. То есть предусматривается возможность отправлять нефтегазовые доходы не в ФНБ, а сразу на исполнение бюджетных обязательств, погашения государственного долга и т.д. Таким образом создан механизм по преодолению последствий кризиса и сохранения устойчивости российской экономики.
В то же время, цены на нефть бьют новые и новые рекорды. Если в январе-апреле 2021 года средняя цена на нефть марки Urals складывалась в размере $60,47 за баррель, то в январе-апреле 2022 средняя цена составляла $84,68 за баррель. Рост цены за этот период составил примерно 40%. В апреле 2021 цена сложилась в размере $62,50 за баррель, а в апреле 2022 цена составляла $70,52 за баррель[3]. Очевидно, что в данной ситуации у государства возникают необыкновенно большие доходы, которые, согласно, новеллам 2022 идут сразу на финансирование приоритетных расходов бюджета, а уже остатки поступают в ФНБ.
Средства ФНБ, хранящиеся в иностранных активах в начале марта 2022 года, были заморожены, часть резервов пошла на покрытие внезапно возникших расходов. Казалось бы, с учетом возникших ограничений, экономического кризиса, фактической отмены бюджетного правила объем Фонда должен значительно сокращаться. Однако 1 апреля 2022 Минфин проинформировал об увеличении ФНБ. От 154,82 млрд долларов США на 1 марта до 155, 22 млрд на 1 апреля[4].
С другой стороны, возникшие проблемы оказывают негативный эффект на всю российскую экономику. Огромные финансовые вливания сильно разгоняют инфляцию. Председатель Центрального Банка России Эльвира Набиуллина заявила, что пик этой инфляции придется на конец 2022 года и составит 18-23%. Но, согласно консенсус-прогнозу ЦБ, в 2023 инфляция снизится до 8% (при целевом уровне в 4%). Тем не менее, стоит отметить, что подобный механизм уже использовался в период кризиса 2008-2009 годах и заслужил оценку как эффективного и действенного инструмента выхода из экономического кризиса и, при четкой и слаженной работе Минфина и Центрального банка, успешно преодолеть последствия возникшего сегодня кризиса видится вполне возможным.
2. Международный опыт и история применения бюджетных правил
В законах многих государств, в особенности важных сырьевых экспортеров, существует институт бюджетных правил, которые сдерживают расходы государства и государственный долг. В доктрине для бюджетных правил традиционно выделяют следующие задачи:
· Поддержание долговой устойчивости стран через ограничение размеров долга и контроль за динамикой его уровня
· Обеспечение сбалансированного бюджета (нулевого дефицита) в т.ч. с учетом цикличности развития сырьевой зависимости
· Предотвращение необоснованного роста расходов[5]
Все эти задачи призваны обеспечивать важные цели – сохранение финансовой стабильности, поддержка экономического роста, увеличение финансовых резервов. При этом, последнюю из упомянутых задач принято считать основной.
Отсутствие института бюджетных правил в бюджетной системе может повлечь так называемую «Голландскую болезнь» или эффект Гронингена[6] в честь открытого в 1959 году Гронингенского газового месторождения на севере Нидерландов с запасами больше 4 трлн куб. м. Если в 1959 году Нидерланды добывали около 200 млн. куб. м., во второй половине 1970-х объем добычи составил 45 млрд. куб. м. Двухсоткратный прирост добычи намного превысил внутренние потребности страны в газовых ресурсах, избыток пошел на экспорт. К 1980 году доля нефтегазового экспорта Нидерландов достиг четверти объема всего экспорта. Не ограниченные ни налоговой политикой, ни тем более бюджетными правилами, другими регуляторами доходы от добычи нефти и газа становились все выше и выше, казалось бы, делая страну богаче. Нефтегазовая отрасль экономики привлекали к себе всевозможные ресурсы из других отраслей. В основном – инвестиции и рабочую силу. Таким образом остальные отрасли оказались в невероятно сложной ситуации. Пытаясь сохранять рабочую силу, работодатели увеличивали зарплаты в обрабатывающих отраслях, росли цены для конечного потребителя сферы услуг. Товары, произведенные внутри страны, не могли конкурировать с импортными, местные предприниматели закрывали свои производства.
Когда цена на сырьевой товар, который приносит государству основной доход и имеет преобладающую роль в экономике страны, падает, в миг становится очевидно, что остальная экономика настолько слаба, что не может обеспечить ни экономическую стабильность, ни банальные потребности государства и общества. Последствия – кризис, девальвация валют, томительное ожидание повышения цены на нефть и газ для выхода из кризиса.
С тех пор эффект Гронингена часто воспроизводился в разных странах-экспортерах естественных ресурсов: Латинская Америка, различные регионы Африки, Ближний восток. Причем возникал указанный эффект постоянно и в любой стране. Так неэффективное распределение доходов от экспорта сырья способно объяснить «ресурсное проклятие» — спад экономики на фоне нефтяного изобилия в Венесуэле или Анголе.
Лишь странам с высоким уровнем государственного управления и развитостью бюджетных институтов удавалось либо смягчить последствия Голландской болезни, либо вовсе нивелировать их. Накопленный в мире негативный опыт привел подверженные страны к ясному осознанию необходимости противопоставлять этому эффекту мерами макроэкономической политики.
Итак, если государство получает крупные доходы от налогообложения сырьевой отрасли, появляется потребность реализовать за счет полученных доходов дополнительные бюджетные обязательства (например, масштабные проекты в преобладающем секторе экономики, дополнительные социальные обязательства), тем самым увеличив расходы бюджета. Однако такие бюджетные обязательства в случае падения цен на сырье становятся попросту невыполнимыми и приводят к краху бюджетной системы и государственной экономики.
Следовательно, получая дополнительный доход, государство должно определиться с использованием полученных средств. Здесь главная роль принадлежит выбору бюджетного правила, отвечающего целям развития экономики. Бюджетное правило может преследовать цели снижения долговой нагрузки, сбережения доходов с учетом будущих бюджетных обязательств государства, ограничения доли госсектора в экономике, валютной интеграции, и минимизации эффекта Гронингена.
Российскую практику в области бюджетного правила эксперты считают не до конца сложившейся, а поэтому изучение зарубежного опыта остается важным условием готовности к различным вызовам бюджетной системы[7]. Удобнее всего рассматривать модели действия бюджетного правила в Чили и Норвегии, т.к. структурные особенности экономики, связанные с наличием крупного сектора по добыче экспортируемых природных ресурсов, сильно сближают бюджетные системы наших стран.
Опыт Чили:
Чили – один из крупнейших экспортеров меди на мировом рынке. Во избежание эффекта Гронингена ещё в 1985 году здесь был создан Стабилизационный фонд меди (Copper Stabilization Fund, CSF). Его основная функция - перенос преимущественно в пределах продолжительности делового цикла доходов бюджета, полученных в периоды благоприятной рыночной конъюнктуры, на периоды бюджетного дефицита. Правительство страны может использовать фонд вплоть до его полного исчерпания при наличии соответствующей необходимости. После серии валютных кризисов 1990-х, 2000-х годов было разработано и в 2001 году введено бюджетное правило. Его суть заключается в том, что структурный излишек должен составлять 1% от ВВП. Расчет этого излишка определяется в несколько шагов центральным правительством Республики. В первую очередь высчитываются структурные доходы т.е. доходы, которые могли бы быть получены в отсутствие циклических колебаний в экономике, включая колебания цен на медь. Их рассчитывают, основываясь на прогнозных данных. Далее происходит расчет структурного излишка. Из структурных доходов вычитают планируемые расходы. При этом объем расходов должен устанавливаться на основе структурного излишка в 1% от ВВП. Эффективность данного механизма действия бюджетного правила подтверждается временем. За последние 15 лет расходы Чили никак не реагировали на изменения цен на медь и росли в среднем на 6% в реальном выражении как в периоды роста, так и в периоды снижения цен на медь. При этом подобного уровня эффективности удалось добиться в значительной степени благодаря грамотному и продуманному вводу бюджетного правила во всю экономическую и правовую систему.
Опыт Норвегии:
Норвегия – один из крупнейших мировых экспортеров шельфовой нефти. Экспорт углеродов составляет половину товарного экспорта королевства. Нефтегазовая отрасль находится под государственным контролем, обеспечивая треть поступлений в бюджет.
Первое, что стоит отметить, встроенность бюджетного правила и всей бюджетной и правовой системы в скандинавскую модель социального государства. Эта модель характеризуется тем, что значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство. Оно же перераспределяет доходы населения через бюджет. На государство возложена ответственность за социальное благополучие своих граждан и оказание социальных услуг (образование, здравоохранение, забота о детях и престарелых и т. д.). Организатором этих услуг являются в большинстве случаев муниципалитеты. Источниками финансирования социальных программ государства служат государственный бюджет и социально-страховые фонды[8]. В экономической плоскости это означает, что доходы перераспределяются через налоговую систему на финансирование социальной сферы.
Вызовы, которые стоят перед экономикой Норвегии заключаются в истощение запасов нефти, старении населения. Правительство решило ответить на вызовы следующим способом. В 1990 году был создан Государственный нефтяной фонд (Petroleum Fund of Norway, PFN) для аккумулирования нефтегазовых доходов для будущих поколений. Особый механизм действия фонда рассчитан, во-первых, на решение долгосрочной проблемы выравнивания благосостояния между поколениями, во-вторых, на использование средств фонда по мере истощения нефтегазовых доходов и роста социальных затрат, в-третьих, на возможность правительства за счет средств фонда финансировать краткосрочные разрывы бюджетных расходов при снижении цены на нефть.
В 2006 году PFN обрел новую организационную форму – Государственный пенсионный фонд (Government Pension Fund Global, GPFG), войдя в систему пенсионного страхования и став его составной частью. Доходы этого фонда формируются за счет нефтегазового сектора путем ее перераспределения в форме налогов на добывающие компании, сбора от продажи лицензий на геологоразведочную деятельность, поступлений от государственной части крупнейшей добывающей компании Statoil. Управление средствами осуществляет Банк Норвегии, размещающий поступающие средства в ликвидные активы.
Бюджетное правило Норвегии заключается в том, что рассчитанный без учета нефтяных доходов дефицит бюджета в долгосрочной перспективе должен приближаться к ожидаемому среднему значению доходности активов GPFG, оценка которых составляет 4% от величины его активов. Тем самым заранее введена установка на расходование нефтяных доходов и задается проциклический характер экономики с учетом размера нефтяного фонда и динамики цен на мировом нефтегазовом рынке. С учетом снижения нефтегазовых цен, которое ведет к прекращению роста активов GPFG, действующее бюджетное правило может уже вскоре оказаться чрезмерно жестким, а в долгосрочной перспективе неизбежно потребует пересмотра по мере того, как будут расти затраты пенсионной системы и истощаться ресурсы налоговой базы при существующем уровне налогообложения доходов. Тем не менее, грамотное бюджетное планирование и эффективное управление государственными финансами помогли Норвегии избежать Голландской болезни. Так, вместе с нефтепромышленной отраслью активно развивались и другие отрасли экономики. Например, рост технической экспертизы в морском бурении превратил Норвегию в мирового экспортера технологий, одновременно способствуя развитию других наукоемких отраслей.
3. Изменение бюджетного правила в России
С приостановкой действия бюджетного правила в 2022 году в России все более остро ставится вопрос об изменении данного правила. В связи с наступившим кризисом министр финансов РФ Антон Силуанов признал, что основным источником финансирования расходов будет, помимо доходов, Фонд национального благосостояния.
На момент создания проекта Министерство финансов РФ не предложило нового механизма действия бюджетного правила. Однако уже сейчас понятно, на каких принципах оно будет построено:
· Принцип сбалансированности бюджета. Данный принцип закреплен в БК РФ. Он означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
· Гибкость бюджетного правила. Кризисы 2020 и 2022 года показывают основную проблему бюджетного правила в России – в нем не заложена необходимая новейшему времени гибкость для того, чтобы оперативно реагировать на изменения экономической обстановки в стране и мире. Пандемия коронавируса дважды ударила по бюджету России. С одной стороны - меры по поддержке бизнеса в виде налоговых льгот, а также субсидий предпринимателям. С другой – поддержание системы здравоохранения в рабочем состоянии, во избежание ситуации, в которой здравоохранение оказалось бы парализованным. Для того, чтобы сделать бюджетное правило более гибким возможным видится применение оговорок, применяемых в случае наступления определенных событий в мировой экономике, а также подзаконного регулирования.
· Реализация концепции социального государства. В 7 статье Конституции РФ закреплено, что Россия – социальное государство, т.е. государство, чья политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Не стоит забывать, что согласно ст. 96.10 БК РФ одна из задач Фонда национального благосостояния нашей страны – обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ, что делает ФНБ не только экономическо-финансовым фондом, но и важным институтом социальной политики государства.
· Диверсификация российской экономики. Основываясь на опыте Норвегии, можно утверждать, что лучший способ борьбы с Голландской болезнью – диверсификация экономики. Сползание с «нефтяной иглы» на данный момент одна из приоритетных задач российской экономики. Правительством Российской Федерации разрабатываются новые меры по поддержке и стимулированию малого и среднего предпринимательства. В РФ активно развиваются новые отрасли экономики, например, высокоточное машиностроение, ракетостроение, цифровые и информационные технологии.
4. Заключение
Результаты проведенного исследования позволили изучить бюджетное правило, действующее в Российской Федерации, установить общие тенденции развития бюджетной системы, предложить некоторые пути реализации этих тенденций в условиях продолжения реформы Минфина.
Обобщенные теоретические выводы и практические рекомендации могут способствовать повышению эффективности действия бюджетного правила в России.
В частности, в ходе изучения бюджетного правила установлена его необходимость как экономического регулятора, так и его основополагающая роль для всей бюджетной системы Российской Федерации.
Анализ действия бюджетного правила в зарубежных странах способствует осмыслению бюджетного правила в РФ и способствует выявлению наиболее подходящих идей и механизмов для нашей экономической и правовой системы.
Итак, цель проекта выполнена. Изложены общая идея, принципы, на которых будет строится новое бюджетное правило, интересы, которым оно должно удовлетворять.
Несомненно, в ближайшее время Министерство финансов Российской Федерации предложит конкретный механизм действия нового бюджетного правила, отвечающий запросам и вызовам современного общества. Новое бюджетное правило будет способствовать повышению уровня финансовой стабильности, улучшению экономического состояния государства, преодолению и нивелированию последствий возникшего кризиса.