Наводнения были и раньше, однако в последние десятилетия они участились, стали более разрушительными. Почему же те меры, которые предпринимаются на различных уровнях власти, являются малоэффективными? Снова и снова мы то тут, то там сталкиваемся с необходимостью принимать меры по ликвидации последствий наводнений. Весьма дорогостоящие меры. В лихорадочном темпе в рамках объявленных ЧС расчищаем русла рек, строим дамбы. Государство несёт затраты по выплате компенсаций, по переселению людей. Наводнения наносят государству колоссальный материальный ущерб. Не говоря уже о социальном ущербе.
Наводнения являются дополнительным источником социального напряжения в обществе. Всегда есть недовольные тем, как ведётся работа по предотвращению наводнений (если она вообще ведётся), с самой стихией и с ее последствиями.
Опыт работы в краевых и федеральных управленческих структурах, в научных и проектных организациях в области берегозащиты позволяют путем системного анализа прийти к следующим умозаключениям.
Итак, что же у нас, в России, не так, что гораздо чаще, чем в цивилизованных странах страдаем от наводнений?
В Российской Федерации отсутствует какая-либо государственная стратегия в решении проблемы наводнений и, соответственно, нет системного подхода: нет ни совершенной законодательной базы, ни организационной структуры, ни стабильного финансирования, ни совершенной нормативной базы.
Рассмотрим по порядку:
1. Пробелы законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты от негативного воздействия вод
Негативное воздействие вод (далее - НВВ) - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов и заболачивание.
Водный кодекс РФ по сути является природоохранным законом и имеет основную цель - защиту водных объектов от загрязнения, засорения, заиления, заболачивания. Водоохранная зона, прибрежная защитная полоса и береговая полоса выделяются и служат именно данной цели. Защита же территорий, граничащих с водными объектами от НВВ в Водном кодексе лишь обозначена в статье 67.1 и не более того.
Необходимо поднять правовой статус рассматриваемой проблемы защиты от НВВ на более высокий уровень.
Необходима разработка и принятие закона о берегах, о береговой зоне или о защите от негативного воздействия вод.
2. Отсутствует уполномоченный орган, непосредственно занимающийся организацией работ по предупреждению и предотвращению НВВ
Потому, что нет соответствующего закона по защите от наводнений или в целом от НВВ.
Ещё не так давно на территории Краснодарского края существовало федеральное предприятие ФГУП "ГУБПР" (до 2004 г. ГУСНПП «Краснодарберегозащита»), находившееся в ведении Минстроя РФ (Госстроя РФ), выполнявшее роль заказчика-застройщика берегозащитных сооружений, имевшего ряд филиалов на Азово-Черноморском побережье Краснодарского края. Предприятие сначала, в середине 90-х годов прошлого века, развалилось, затем все разрозненные подразделения поочередно исчезли.
Необходимо воссоздать организационную федеральную структуру со следующими функциями:
- организация мониторинга береговых процессов на морских побережьях и русловых процессов на реках
- контрольно-надзорные функции при размещении объектов недвижимости в береговых полосах водных объектов, в зонах затопления и подтопления, в зонах прогнозного разрушения берегов
- контроль текущих изменений на территории береговых полос, границ зон затопления и подтопления, а также прогнозных границ зон разрушения берегов
- функции заказчика всего комплекса работ и мероприятий по защите от НВВ, включая НИР, ПИР, строительство, эксплуатацию и ремонт берегозащитных ГТС
- функции заказчика-застройщика комплекса берегозащитных сооружений.
3. Отсутствует планомерное финансирование берегозащитных мероприятий
Берегозащита – весьма капиталоемкая отрасль строительства, включающая в себя весь комплекс работ, начиная с обследования берега и мониторинга природных процессов и заканчивая эксплуатацией и содержанием берегозащитных сооружений. Без финансовой поддержки федерального центра организовать выполнение данного комплекса работ и мероприятий, а, следовательно, и решить проблему предупреждения наводнений невозможно.
Необходимо обеспечить стабильное федеральное финансирование вышеназванных работ и мероприятий.
4. Несовершенство нормативной базы в части проектирования и строительства берегозащитных сооружений
В настоящее время проектирование объектов капитального строительства осуществляется в соответствии со статьёй 48 Градостроительного кодекса РФ и в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее – Положение № 87), принятым постановлением Правительства от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».
Данное Положение не учитывает особенности берегозащитных ГТС, а именно:
- проекты берегозащитных ГТС быстро «устаревают» из-за изменчивости природных условий под воздействием гидрологических факторов (волнения, течения)
- в экстремальных условиях произошедших наводнений, при проявлении НВВ возникает необходимость ускоренного проектирования и возведения берегозащитных сооружений.
Поэтому берегозащитные ГТС целесообразно вынести в отдельную категорию сооружений, для которой следует предусмотреть возможность сократить состав проектной документации, сократить объем инженерных изысканий, сократить продолжительность проведения экспертиз, существенно упростить процедуру проведения рыбохозяйственной и государственной экологической экспертизы. Помимо этого следует строго регламентировать сроки реализации берегозащитных объектов.
5. Несовершенство нормативной базы в части проектирования противопаводковых мероприятий
Приказом Минприроды РФ от 31.08.2010 г. № 337 утверждены «Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданного полномочия РФ по осуществлению мер по предотвращению НВВ и ликвидации ее последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации».
Эти меры включают в себя (п.16) меры, указанные в статье 67.1 ВК РФ, а именно: мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водоемов, уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению берегов песчано-гравийной и каменной наброской на наиболее проблемных участках.
Указанные мероприятия должны проводиться в соответствии с утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.
Однако по настоящее время нет норм проектирования противопаводкового регулирования русел рек, в том числе их расчистки.
В начале 2000-х годов ГУСНПП «Краснодарберегозащита» совместно с Государственным гидрологическим институтом и ВНИИГ им. Б.Е.Веденеева начали разработку территориальных строительных норм Краснодарского края (ТСН) по противопаводковому регулированию русел рек Черноморского побережья Краснодарского края. Работа не была завершена в связи с прекращением финансирования данной НИР.
Необходимо вернуться к разработке данных ТСН. Целесообразно разрабатывать аналогичные территориальные нормы для каждого паводкоопасного региона Российской Федерации.
6. Несовершенство нормативной базы в части проектирования и осуществления берегозащитных мероприятий в условиях ЧС
Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68 определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты населения, территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Согласно статьи 3 цели данного Федерального закона следующие:
- предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
- снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;
- ликвидация чрезвычайных ситуаций.
Осуществление предупредительных мер - важнейшая государственная задача, однако гораздо чаще мы ликвидируем последствия. Масштабы наводнений как раз и являются показателем малой эффективности их предупреждения.
Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предполагает решение ряда задач, в том числе:
- разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
- создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Что можно и что нельзя в режиме ЧС в случае наводнений?
В рамках ликвидации последствий ЧС по условиям финансирования по линии ЧС можно выполнять следующие виды работ:
1) Аварийно-спасательные и другие неотложные мероприятия. К ним относятся аварийные работы по локализации ЧС, поражающего фактора, которым в случае наводнения является водный поток. Выполняются мероприятия для повышения пропускной способности русел рек: выполняется расчистка русел рек от заторов, завалов, донного грунта (дноуглубительные работы), а также возведение дамб из пригодного для этих целей донного грунта – руслового материала. Недостаток таких дамб - их легкоразмываемость из-за того, что не защищен от размыва напорный откос. Безусловно, целесообразно защитить откос, однако существующие условия финансирования по данной статье затрат запрещают закупку строительных материалов и конструкций, том числе элементов для крепления откосов дамб (крупного камня, фигурных бетонных блоков и массивов, плит и др.). Поэтому при возведении дамб обвалования применяется только русловой материал. При наличии резервов материальных ресурсов в виде строительных материалов и конструкций, применимых для крепления откосов дамб, их необходимо укреплять.
Следовательно, необходима разработка и принятие специальных упрощенных для условий ЧС норм проектирования временных (некапитальных) берегозащитных сооружений, в том числе дамб обвалования с креплением напорных откосов. В последующем данные сооружения следует довести до уровня объектов капитального строительства в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Целесообразно осуществлять складирование резервов или запасов строительных материалов для крепления откосов дамб (крупного камня, массивов, фигурных элементов мешков с грунтом или бетоном и др.) в рамках ликвидации последствий наводнений на теле защитных сооружений в избыточном количестве на наиболее проблемных участках, в данном случае на откосе. При этом они должны быть легко доступными. Для этого нужно заранее предусмотреть схемы доставки данных материалов и изделий на другие проблемные участки при последующих наводнениях.
2) Аварийно-восстановительные мероприятия (АВР). АВР выполняется только для объектов, которые находятся на кадастровом учете, как объекты недвижимости. Восстанавливать их можно только в прежних параметрах.
При этом, если изменились требования строительных норм, восстановление в прежних параметрах может не соответствовать этим нормам, а доведение восстанавливаемого сооружения до требований норм может не соответствовать условиям финансирования.
Следовательно, целесообразно разработать нормативный документ, регламентирующий при выполнении АВР учет изменений нормативных требований, принятых с момента строительства восстанавливаемых сооружений.
7. Отсутствие межведомственного взаимодействия Минприроды РФ и Минстроя РФ при разработке комплексных проектов расчистки русел рек с размещением пляжеобразующих речных наносов в приурезовой зоне моря для формирования морских пляжей
8. Слаборазвитая система гидрологических наблюдений Росгидромета. Отсутствие данных по стоку наносов рек. Отсутствие свободного доступа к базе гидрометеорологических данных
9. Неготовность и финансовая неспособность регионов, муниципальных и поселковых образований самостоятельно без федеральной финансовой помощи содержать и эксплуатировать берегозащитные ГТС в соответствии с требованиями их безопасности
10. Дефицит кадровых ресурсов по специальности «Гидротехническое строительство» для эксплуатирующих организаций в регионах в соответствии с требованиями законодательства по обеспечению безопасности ГТС
11. Недостаточное финансирование научных исследований в области инженерной защиты территорий от наводнений
Подводя итоги, можно сделать следующий вывод: главной причиной, мешающей эффективно бороться с наводнениями, является отсутствие государственной стратегии борьбы с наводнениями, несовершенство законов, нормативно правовых документов и актов, не позволяющих осуществлять эффективные мероприятия, как плановые своевременные предупредительные, так и в режиме ЧС.
Несовершенство законов и нормативно-правовых актов и рьяные требования к их исполнению не позволяют руководителем и ответственным исполнителям принимать правильные эффективные решения.
Статья опубликована на сайте bereg@blog.ru Автор: Эдуард Кушу
#наводнение #берегозащита #водный кодекс #берегоукрепление #береговая зона